109年度判字第2號｜行政：區域計畫法｜裁判日期：109 年 01 月 09 日

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第2號上訴人　環群能源股份有限公司代　表　人　賴慧娥訴訟代理人　莊美貴　律師被上訴人　臺南市政府代　表　人　黃偉哲上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國107年5月31日高雄高等行政法院107年度訴字第45號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人之代表人由李孟諺變更為黃偉哲，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、坐落臺南市○○區○○○段4801-2地號土地（下稱系爭土地）編定為特定農業區農牧用地，前經訴外人米迦勒農業股份有限公司（下稱米迦勒公司）向被上訴人申請於系爭土地設置農作產銷設施「菇類栽培場」之容許使用，經被上訴人以民國103年5月20日府農務字第1030460710號函（下稱被上訴人103年5月20日函）檢送同日期字號之農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭同意書），並於系爭同意書載明「未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可」等語。其後米迦勒公司搭建太陽光電發電設備作為設施頂蓋，經經濟部能源局（下稱能源局）以104年3月17日能技字第10404006310號函（下稱能源局104年3月17日函）同意備案。米迦勒公司復將該發電設備移轉予上訴人，經能源局106年3月20日能技字第10604005340號函同意辦理。嗣被上訴人於106年6 月22日派員至系爭土地辦理會勘結果，發現現況7座菇類栽培場以太陽能板作設施頂蓋，且未搭配栽培菇類所需的通風扇、抽風扇及灑水系統設施等，與原核定的構造種類未符，又場內無種植黑木耳，亦與原核定之經營計畫未符，乃以106年7月17日府農務字第1060708620號函（下稱被上訴人106 年7月17日函）廢止系爭同意書。被上訴人因認系爭土地未依原核定計畫使用，使用人即上訴人涉違反區域計畫法，爰以106年7月24日府地用字第1060757660號函請上訴人陳述意見，上訴人亦於106年8月1日提出陳述意見書。經被上訴人審認上訴人未依原核定計畫內容使用，違反區域計畫法第15條規定，乃依同法第21條及臺南市政府辦理違反區域計畫法案件統一裁罰基準（下稱系爭裁罰基準）第3點第1項附表1 規定，以106年8月15日府地用字第1060805369A號函檢附同日期文號處分書，裁處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並停止一切非法使用行為（嗣被上訴人以106年11月6日府地用字第1061130027A號函，將上述106年8月15日函文主旨及處分書違規事實摘要：「未依原核定計畫內容使用」，更正為「未依法申請核准即作綠能設施（太陽能板）」，另說明三原內容：「業經本府農業主管機關認定未符合原核定計畫內容」，更正為「未依法申請容許使用」；前開被上訴人二函文及處分書，下合稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，提起行政訴訟，聲明求為撤銷訴願決定及原處分。經原判決駁回後，遂提起本件上訴。三、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠米迦勒公司在系爭土地設置農作產銷設施「菇類栽培場」屋頂裝設太陽能板等太陽光電發電設備，無從事菇類栽培農作，與系爭同意書原核定之構造種類及經營計畫不符，被上訴人自可以廢止系爭同意書。由米迦勒公司建置菇類栽培場及太陽光電發電設備之過程觀察，若有心經營菇類栽培，本應積極籌建菇類栽培場，然米迦勒公司卻向能源局申請再生能源發電設備同意備案，並於106年3月20日將建置完成之再生能源發電設備移轉給上訴人。再由被上訴人106年6月22日到系爭土地會勘結果及現場照片觀察，米迦勒公司在系爭土地設置所謂的「菇類栽培場」，實際上是太陽光電發電設備，現場既無栽培菇類之通風扇、抽風扇及灑水系統等設備，亦無用試管培養原菌種黑木耳之情況，更無曾經栽培菇類並經採收後所殘留之痕跡。系爭同意書之核發至106年6月22日被上訴人會勘時止，已逾3年，米迦勒公司仍未從事農業活動菇類栽培，且無建置栽培菇類的設備，足認米迦勒公司是假藉經營「菇類栽培場」名義，以掩飾其在系爭土地建置太陽光電發電設備，故上訴人主張會勘時並非黑木耳栽培期，及因米迦勒公司資金周轉困難而暫緩菇類栽培場其餘設備之建置等語，係為推卸責任之說詞，不可採信。㈡上訴人於訴願時提出之現場照片，顯示其合作廠商福興菌場培養菌種，及系爭土地建置「菇類栽培場」之情況。惟該照片明顯是在106年6月22日被上訴人會勘後所拍攝，且由現場只加裝黑網、水龍頭及通風扇，並沒有經營「菇類栽培場」所需抽風扇及灑水系統等設施觀之，足認該照片只是上訴人事後為應付行政爭訟程序所拍攝。嗣上訴人於訴訟中，又提出改善照片，證明系爭土地已設置抽風扇及灑水系統，且菇包（太空包）也已進場等，然縱使系爭土地事後已有建置「菇類栽培場」，仍對其原來沒有從事農作，經被上訴人廢止系爭同意書之結果不生影響。㈢被上訴人103年5月20日函說明二即載明：「請確依核定計畫內容使用，……如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依區域計畫法相關規定辦理，……」等語；又能源局104年3月17日函（就米迦勒公司申請再生能源發電設備同意備案）說明四第6款載明：「本案注意事項如下：……（六）本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽光電發電設備將失所附麗，本局依本辦法第12條規定辦理」等語，可知米迦勒公司須確實依系爭同意書核定計畫內容使用，否則被上訴人可以廢止系爭同意書。米迦勒公司既未依系爭同意書核准內容建置「菇類栽培場」及栽種黑木耳作農業使用，且在被上訴人及能源局上開函已經說明請米迦勒公司要依核定計畫內容使用，否則被上訴人可以廢止系爭同意書，能源局也可以廢止再生能源發電設備之同意備案，則米迦勒公司既然沒有依系爭同意書原核定計畫設置農作產銷設施「菇類栽培場」，經被上訴人廢止系爭同意書，因此系爭土地附屬設置綠能設施太陽光電發電設備，即失其依據，且上訴人也未向被上訴人申請核准作綠能設施，其使用系爭土地建置的太陽光電發電設備，已違反區域計畫法第15條第1項規定，被上訴人依同法第21條第1項規定，處上訴人6萬元罰鍰，並停止一切非法使用行為，並無違誤。上訴人主張太陽光電發電設備已經能源局同意備案，依行為時申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第28條規定，米迦勒公司所建置的菇類栽培場確實可以附屬設置綠能設施，且免依容許使用審查辦法第4條規定提出申請，故原處分及訴願決定逕以未依法申請核准即施作綠能設施（太陽能板），而認定上訴人違反區域計畫法，確有違誤等語，不足採信。㈣依容許使用審查辦法第33條第2項前段規定，即給予原核定機關裁量權，得視農地使用人實際違規情節，作為是否逕行廢止容許使用同意之依據，然該法條並無規定，原核定機關須先定期命使用人改善，逾期未改善者，才可廢止容許使用許可。本件直接於系爭土地建置太陽光電發電設備，並無依系爭同意書作栽培菇類之農業使用，情節重大，被上訴人逕行廢止系爭同意書，尚無不合。上訴人主張原審106年度訴字第94號、第122號、第276號判決及臺中高等行政法院106年度訴字第 357號判決，原處分機關皆有給予數個月的改善期間，屆期不改善，才依容許使用審查辦法第33條第2項前段規定廢止容許使用同意書，本件被上訴人未先命限期改善即廢止系爭同意書，有違平等原則及行政自我拘束原則等語，亦無可採。㈤米迦勒公司於106年3月20日將太陽光電發電設備移轉給上訴人，嗣系爭同意書經被上訴人廢止後，能源局同意限期改善，及被上訴人事後給予輔導。惟能源局之限期改善及被上訴人之輔導，均是落實農地農用政策，針對上訴人未依原核定計畫內容使用部分，如何改善使其符合原核定計畫內容建置栽培菇類的設備，仍不能免除先前未依原核定計畫內容使用之責任，即系爭同意書既已因米迦勒公司嚴重違規而經廢止，則縱使被上訴人受理上訴人請求輔導其重新取得農業設施容許使用同意之申請，也不能藉此認定被上訴人於作成系爭廢止處分時有程序上或實體上之瑕疵等語，為其判斷之基礎。五、上訴意旨略以：㈠於系爭土地之菇類栽培場屋頂設置太陽光電發電設備，係於104年3月17日獲得能源局核准，依行為時容許使用審查辦法第28條規定，米迦勒公司之菇類栽培場確可附屬設置綠能設施，且免依同辦法第4條規定提出申請。原判決遽認上訴人未向被上訴人申請准作綠能設施，已違反區域計畫法第15條第1項規定，明顯適用容許使用審查辦法第28條規定不當。㈡依起訴狀所附相片明顯可見米迦勒公司所建造之菇類栽培場之樑、柱、屋頂支架確實均是以鋼鐵所建造，與系爭同意書並無不符之處。再觀系爭同意書內容，並未有就頂蓋材料為特別之記載，更未有不得以太陽能板為頂蓋之限制，且米迦勒公司因配合能源局及被上訴人所推動「陽光屋頂百萬座計畫」，因此向能源局申請於系爭土地之菇類栽培場屋頂設置太陽光電發電設備，並獲得能源局核准，故米迦勒公司以太陽能板作為菇類栽培場頂蓋材料，於法無違，更符合原核定計畫及政府推動之政策。㈢依容許使用審查辦法第33條第2項規定，取得農業設施容許使用，而未依核定計畫內容使用者，原核定機關「得」廢止其許可，並非「應」廢止其許可，故原核定機關在廢止許可時，須衡量原核准使用之農業設施及使用之狀況與情節、米迦勒公司可否繼續原使用計畫、廢止原許可是否有助於行政目的之達成、所採取廢止原許可使用所造成之損害與欲達成之利益是否有失均衡、於廢止原許可與通知上訴人改善間何者對上訴人權益損害最少，原核定機關若未就該等於人民有利與不利之情形一律注意，即屬違法、恣意裁量，當然違背法令。被上訴人如認會勘現場時，原經核准之農業設施有未依核准計畫使用時，亦應衡量當時並非黑木耳之栽培期，及米迦勒公司係因一時資金周轉有困難，況且現資金到位已依原核定計畫建置完成菇類栽培場之設施，而被上訴人未就該等於米迦勒公司有利與不利之情形一律注意，偏執採取一次會勘之結果，未詢問米迦勒公司何時可設置完成通風扇和抽風扇及灑水系統設施，或限期米迦勒公司完成設置通風扇和抽風扇及灑水系統設施，即逕行認定米迦勒公司有未依原核定計畫栽植菇類而廢止系爭同意書，顯然違背行政程序法第7條、第9條、第10條及農業發展條例第1條規定。㈣原判決認定能源局之限期改善及被上訴人之輔導，是要協助米迦勒公司改善以符合原核定計畫內容，足證原審亦認為米迦勒公司就原核定計畫內容有改善可能性及必要性，然原判決又認米迦勒公司改善後如果可以符合原核定計畫內容使用，米迦勒公司可再向被上訴人申請農業用地作農業設施容許使用。惟上訴人係爭執被上訴人不應廢止系爭同意書，並非再向被上訴人申請農業用地作農業設施容許使用，故原判決認定能源局之限期改善及被上訴人之輔導，是要協助米迦勒公司改善以符合原核定計畫內容，卻又認為米迦勒公司改善係為了能再向被上訴人申請農業用地作農業設施容許使用，判決理由顯然矛盾而當然違法等語。六、本院查：㈠按區域計畫法第15條第1項、第21條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次按，農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」復按，區域計畫法第15條第1項授權訂定之行為時（即107年3月19日修正發布前）非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項、第3項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」「海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1；……」第6條第3 項附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定「使用地類別：農牧用地」之容許使用項目包括農作使用、農舍、農作產銷設施等19項；其中「農作產銷設施」之附帶條件係規定：「一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。……」故非都市土地經劃定為「特定農業區」（係指優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者，區域計畫法第23條授權訂定之同法施行細則第11條第1款規定參照），並編定使用地類別為「農牧用地」者，倘欲作「農作產銷設施」之使用，應依農業發展條例第8條之1第3 項授權訂定之容許使用審查辦法規定辦理。而依系爭同意書核發當時之容許使用審查辦法第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。……七、綠能設施。」第4條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……」第27條規定：「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。……」第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請」（本條規定已於108年5月8日修正為「除申請基準或條件規定不得附屬設置綠能設施者外，得在不影響農業設施用途及結合農業經營使用之前提下」，向主管機關提出申請，其經營計畫應敘明農業經營與綠能設施之結合情形，並應檢附農業經營實績之證明文件，經查核確有農業經營事實，且符合原核定之計畫內容使用後，始得核發農業用地作農業設施容許使用同意書）可知，系爭同意書核發當時，「農作產銷設施」得附屬設置太陽能設施（綠能設施），且該附屬「農作產銷設施」設置之綠能設施，如具備「結合農業經營」之條件，可免依第4條規定提出申請。職是，前依系爭同意書取得「農作產銷設施」之容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為其他非農業使用，否則應依行為時（即106年6月28日修正發布之）容許使用審查辦法第33條規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。（第4項）第2項農業設施含綠能設施者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知能源主管機關處理。」（較諸系爭同意書核發當時之第33條規定，增訂第4項規定，以利後續由能源主管機關作適法處理）為處理，亦即原核定機關被上訴人得廢止系爭同意書之許可。又農作產銷設施之容許使用許可（即系爭同意書）遭廢止，附屬農作產銷設施設置之綠能設施，因不備「結合農業經營」之條件，亦不得設置於農業用地（即編定為特定農業區農牧用地之系爭土地）為使用，倘若未依法申請核准容許使用，而仍作綠能設施（太陽光電發電設備）之使用，即屬違反區域計畫法第15條第1項及其授權訂定之非都市土地使用管制規則之土地使用管制規定，應依區域計畫法第21條第1項規定（被上訴人為行使其裁量權，另訂頒系爭裁罰基準）裁處罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。㈡再按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項規定參照）。當事人如非以有效之他行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該他行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。本件系爭土地係編定為特定農業區農牧用地，前經米迦勒公司取得被上訴人同意於系爭土地設置農作產銷設施「菇類栽培場」之容許使用的系爭同意書，惟米迦勒公司未依系爭同意書原核定計畫設置農作產銷設施「菇類栽培場」，卻於搭建太陽光電發電設備作為設施頂蓋，復移轉上訴人後，由上訴人在系爭土地作綠能設施之其他非農業使用，遭被上訴人106年7月17日函廢止系爭同意書等情，為原審確定之事實，核與米迦勒公司所提申請農業用地作農作產銷設施容許使用計畫書、被上訴人103年5月20日函附系爭同意書、被上訴人106年7月17日函等證據資料相符；則在廢止系爭同意書之被上訴人106年7月17日函未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，並被上訴人106年7月17日函亦非本件訴訟審理之範圍，是被上訴人以之作為原處分之基礎，認定上訴人未依法申請核准容許使用，而作綠能設施（太陽光電發電設備）之使用，違反區域計畫法第15條第1項及其授權訂定之非都市土地使用管制規則之土地使用管制規定，據此依區域計畫法第21條第1項規定及系爭裁罰基準，裁處上訴人6萬元罰鍰，並停止一切非法使用行為，自屬適法有據。原判決予以維持，於法亦無不合。上訴人主張被上訴人未詢問米迦勒公司何時可設置完成菇類栽培場之設施或命限期改善，即以被上訴人106 年7月17日函廢止系爭同意書，違背行政程序法第7條、第9 條、第10條及農業發展條例第1條規定云云，顯係對被上訴人106年7月17日函之合法性為爭議，然除上訴人並非被上訴人106年7月17日函之受處分相對人外，被上訴人106年7月17日函亦非本件訴訟客體，則被上訴人106年7月17日函之合法性，當非本件訴訟審理範圍（按米迦勒公司對被上訴人106 年7月17日函循序提起之上訴，本院另為裁判）。是上訴人所訴，當無足取。㈢上訴人主張於系爭土地之菇類栽培場屋頂設置太陽光電發電設備，係經能源局104年3月17日函核准，依行為時容許使用審查辦法第28條規定，米迦勒公司設置之菇類栽培場確實可附屬設置綠能設施而免依同辦法第4條規定提出申請，故米迦勒公司以太陽能板作為菇類栽培場頂蓋材料，符合原核定計畫及政府政策云云。查如前述，系爭同意書核發時之容許使用審查辦法第27條及第28條規定，農作產銷設施固得附屬設置太陽能設施（綠能設施），並該附屬農作產銷設施設置之綠能設施，須具備「結合農業經營」條件，始免依同辦法第4條規定提出申請。亦即，免依行為時容許使用審查辦法第4條規定提出申請農業用地作農業設施容許使用者，必須是「附屬」農作產銷設施設置，並具備「結合農業經營」之條件者。惟米迦勒公司未依系爭同意書原核定計畫設置農作產銷設施「菇類栽培場」，實由上訴人在系爭土地上作綠能設施之其他非農業使用，而遭被上訴人106年7月17日函廢止系爭同意書等情，已見前述，自難認上開綠能設施「附屬」農作產銷設施設置，並具備「結合農業經營」之條件而依法免經申請核准容許作綠能設施（太陽光電發電設備）之使用。被上訴人103年5月20日函之說明二即載明：「請確依核定計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠及其他非農業使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依區域計畫法相關規定辦理……」等語，且被上訴人103年5月20日函檢附系爭同意書之附註欄第2點亦明載：「請依核定計畫內容使用。未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可，並依法處理」等語，均已充分告知應確依核定計畫內容使用，不得作為非農業使用，否則得廢止許可並依區域計畫法相關規定辦理等情。至於能源局104年3月17日函，乃再生能源發展條例之中央主管機關經濟部，為推廣設置再生能源發電設備，而於當時以經濟部103年12月30日經能字第10304606890號公告，委任能源局辦理再生能源發展條例第4條第4項授權訂定之「再生能源發電設備設置管理辦法」之同意備案、查驗、設備登記、撤銷、廢止及相關業務，經能源局就米迦勒公司申請設置再生能源發電設備案件予以同意備案，核與系爭同意書之申請事項，要係二事；況能源局104年3月17日函之說明四（六）亦已載明：「本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽光電發電設備將失所附麗，本局依本辦法第12條（108年12月18日經修正發布為第18條）規定辦理」等語，自難謂上訴人得執能源局104年3月17日函而認以太陽能板作為菇類栽培場頂蓋材料已符合系爭同意書之原核定計畫內容。上訴意旨指摘及此，亦不可採。㈣上訴人另稱原判決認定能源局之限期改善及被上訴人之輔導，是要協助米迦勒公司改善以符合原核定計畫內容，卻又認米迦勒公司改善係為了能再向被上訴人申請農業用地作農業設施容許使用，判決理由矛盾而違法云云。查原判決係論明系爭同意書經廢止後，能源局之限期改善及被上訴人之事後輔導，仍然不能免除未依原核定之計畫內容使用的責任。況本件原處分係認上訴人未依法申請核准容許使用，而作綠能設施（太陽光電發電設備）之使用，違反區域計畫法第15條第1項及其授權訂定之非都市土地使用管制規則之土地使用管制規定，據此依區域計畫法第21條第1項規定及系爭裁罰基準，裁處上訴人6萬元罰鍰，並停止一切非法使用行為。從而能源局之限期改善及被上訴人之事後輔導，均不能解免本件上訴人已違反上述土地使用管制規定而應負之違規行為責任。上訴人之主張，仍不足採。㈤另上訴人其餘述稱各節，或係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，以其歧異之見解，指摘原判決為不當，所訴均無可採。㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，洵無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　1　　月　　9　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　蕭　惠　芳法官　林　欣　蓉法官　高　愈　杰法官　曹　瑞　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　1　　月　　9　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第2號

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