109年度判字第389號｜行政：水污染防治法｜裁判日期：109 年 07 月 23 日

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第389號上訴人　經濟部工業局仁大工業區服務中心代　表　人　嚴國豪訴訟代理人　鄭渼蓁　律師王佩心　律師被上訴人　高雄市政府環境保護局代　表　人　張瑞琿訴訟代理人　范仲良　律師上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國108年6月25日高雄高等行政法院107年度訴字第410號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人代表人由袁中新先後變更為吳家安、王玨、張瑞琿，茲據其等先後具狀聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。二、事實概要：上訴人所屬污水處理廠（系爭場址：高雄市○○區○○路0號，管制編號：S0000000），係屬水污染防治法之石油化學專業區污水下水道系統，並領有高雄市政府民國106年6月5日高市府環水排許字第00117-14號之水污染防治許可證（有效期限自106年6月5日起至107年1月26日止，下稱系爭許可證）。系爭許可證（頁次31/48）並記載略以：「平時排放水質已維持在低於陸放標準，當有緊急事件或海放管線維修時，可投入大量新鮮活性碳或減少進入系統之水量，以確保排放水質符合排放標準，並排放於陸上之放流口。」經被上訴人派員至系爭場址稽查放流口D01（海洋放流口）排放情形，取樣化驗結果如下：（一）106年10月5日：氨氮為128mg/L、水溫35.8℃。（二）106年10月17日：氨氮為79.lmg/L、水溫35.1℃。（三）106年11月17日：氨氮為126mg/L。依行為時石油化學專業區污水下水道系統放流水標準（下稱行為時放流水標準）第4條第1項附表1所示，氨氮標準限值為60mg/L，水溫標準限值為35℃以下（適用於10月至翌年4月）。據上述取樣化驗結果，與系爭許可證登載內容不符，因認上訴人違反行為時水污染防治法（下稱水污染防治法）第19條準用第14條第1項規定，乃於107年2月21日以高市環局土字第10731672100號函通知上訴人陳述意見。上訴人雖於同年3月2日提出意見陳述，惟經被上訴人審酌相關事證及上訴人所陳述意見後，仍認上訴人上開違規事實屬實。爰依同法第47條、行為時環境教育法第23條第2款及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條等規定，以107年4月26日高市環局水處字第30-107-040024 號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）13萬5,000元及環境講習2小時，並命於107年5月27日前限期改善。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回。上訴人猶未甘服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經原判決駁回其訴後，提起本件上訴。三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：（一）依被上訴人所提出近二年對於上訴人抽驗項目與抽驗情形，於本件系爭期間以前之稽查紀錄，自105年2月15日起至106年11月17日止，被上訴人稽查有氨氮項目檢驗共35次，檢驗結果不合格共11次。上訴人顯未因被上訴人稽查水質不合格而有改善作為，亦未善盡督導管理之責，放任類此未依系爭許可登記事項運作之行為一再發生，顯非不可歸責於上訴人，而係故意。被上訴人據此認上訴人違反水污染防治法第19條準用同法第14條第1項規定，爰依同法第47條規定予以裁處，並依裁罰準則第3條第1項規定，計算本件罰鍰額度為13萬5,000元。核無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，且符合行政罰法第18條第1項規定，並無違誤。（二）上訴人系爭場址之廢（污）水處理流程，有關「氨氮」數值之規定，均核與行為時放流水標準第4條第1項附件1所示氨氮數值上限為60mg/L相符。益證不論平時或緊急應變時，上訴人系爭場址廢（污）水處理流程氨氮數值均不得超過60mg/L，經由放流口D01排放之廢（污）水氨氮數值自應採用相同規範，亦不得超過60mg/L。從而，被上訴人於系爭期間於放流口D01稽查，經取樣化驗結果，上述3次之氨氮數值均明顯超過系爭許可證及行為時放流水標準所定之氨氮數值上限，則上訴人確有於放流口D01違規排放，與系爭許可證登載內容不符之行為。（三）上訴人既屬水污染防治法之石油化學專業區，本受行為時放流水標準之專法所規範。被上訴人為強化水污染防治、保護水源之行政管制目的，依上訴人所提出系爭場址相關資料及許可證申請為個案認定，審酌上訴人污染類別、型態、程度等一切情形，核發系爭許可證並明定各階段水質設定標準及排放容許態樣，上訴人自應受系爭許可證登記事項之拘束。而本件被上訴人於系爭期間派員稽查結果，上訴人確有未依系爭許可證登載內容而為排放之行為。又原處分係以上訴人違反水污染防治法第19條準用第14條第1項「依登記事項運作，始得排放廢（污）水」之規定，予以裁罰，是本件排放標準應以系爭許可證登載之行為時放流水標準為據，被上訴人認事用法並無違誤。至上訴人所舉之環保署108年2月14日環署水字第1080009383號函（下稱環保署108年2月14日函）係高雄臨海林園大發工業區，其地理位置與非臨海之上訴人並不相同，排放口排放情形是否應採相同標準，不無疑義；環保署105年6月4日環署水字第1050044840號函（下稱環保署105年6月4日函）則係萬美崙仁大股份有限公司，其為一般事業主體，與上訴人為污水下水道系統顯然有別，均不得比附援引。況本件上訴人違規行為係屬「未依系爭許可證登載內容而為排放之行為」，系爭許可證登載內容，既明定以「行為時放流水標準」為排放標準之依據，自無海洋放流管線放流水標準、水污染防治措施及檢測申報管理辦法適用之餘地。是上開函文無從資為對上訴人有利認定之憑據，上訴人此部分主張，亦無可採等由為據。五、上訴意旨略以：（一）上訴人排放污水之方式雖有海放以及陸放兩種，然大多係以海放方式為之，僅於水污染防治措施及檢測申報管理辦法第36條所示之緊急情形，始有使用陸放方式排至地面水體。系爭許可證第31頁所載「平時排放水質已維持在低於陸放標準，當有緊急事件或海放管線維修時，可投入大量新鮮活性碳或減少進入系統之水量，以確保排放水質符合排放標準，並排放於陸上之放流口」，乃係源於上訴人96年間取得排水許可證時，污水排放方式主要係採用陸放口排放廢污水。是當時上訴人始為此等記載，表示「平時排放水質已維持在低於陸放標準」。惟在嗣後之歷次許可證中，並未針對實際上上訴人之排放已變更為以海洋放流管線排放廢污水至海洋時為主之情形，特別刪除該等記載。然由前揭記載係加註於「緊急應變方法」項下，亦可知系爭許可證之真意係為系爭海放口於正常排放水流至海上水體時，應適用海放標準。僅有於緊急狀況須排放水流至陸上水體時，始適用陸放標準，絕非謂系爭海放口之放流水檢驗標準應適用系爭陸放標準。原判決僅以系爭許可證所載文字即率爾認定，無論平常或緊急時，系爭海放口排放之廢（污）水應適用系爭陸放標準。其未審酌陸放標準以及海放標準之區分，亦未職權調查上訴人歷次許可證內容之演變，以探究系爭許可證上文字之真意及記載之緣由，更未說明何以上訴人之主張不足採之理由，顯有判決違反行政訴訟法第125條第1項與第133條前段規定、證據法則、判決不備理由以及判決適用水污染防治法第7條及系爭陸放標準不當之重大違誤。（二）系爭海放口係位於海洋放流管線上之一個閘門，雖位於陸地下，然其係屬海洋放流管線之一部，並非排放廢污水至地面水體之陸放口，亦非透過系爭海放口排放流水至陸地。透過海洋放流管線排放口排放至海洋、流經系爭海放口之放流水數值，自應適用海放標準。然被上訴人卻要求上訴人接受其意見，在系爭許可證上記載顯然違反法律規定之系爭陸放氨氮標準，並向上訴人承諾，其於上訴人完全改善氨氮數值前，不會檢驗系爭海放口之氨氮數值。上訴人基此條件，始在系爭許可證上記載系爭陸放標準之氨氮標準。然被上訴人卻違反承諾，於4個月後即進行檢驗，顯然有違誠實信用原則並違反信賴保護原則，該記載自不能作為處分上訴人之依據。且依現行既有技術，降低水中氨氮濃度確實不易，上訴人的努力已有成效，但在未竟全功之前，上訴人仍得依現行海放標準運作。縱認系爭許可證上有記載系爭海放口應適用陸放標準，業因違反「水污染防治法第7條第1項」及系爭陸放標準之規定，而應為無效。原判決未針對系爭許可證上之記載與之前歷次許可證之不同、演變，以及何以上訴人為該記載之背景緣由加以調查，亦未查明許可證之記載是否有與水污染防治法第7 條第1項及系爭陸放標準規定相違，即以系爭許可證第44 頁以及氨氮限值60mg/L等文字記載，率爾認定原處分係合法，顯有未依職權調查證據而有判決違反行政訴訟法第125條第1項與第133條前段規定、違背證據法則以及適用水污染防治法第7條及系爭陸放標準不當之違誤。（三）系爭許可證之有效期限係自106年6月5日起算，是於106年6月5日前經被上訴人檢驗不合格之情形，實不在系爭許可證之規範範圍內。且系爭海放口既應適用海放標準，是上訴人雖在被上訴人要求下於系爭許可證上記載系爭陸放標準之數值，實難謂上訴人有故意違反系爭陸放標準、未依系爭許可證運作之行為，自應不予處罰或減輕或免除其處罰。原判決不察，即認定上訴人自105年2月15日起至106 年11月17日止，總計經被上訴人檢驗不合格11次，甚至以此認定上訴人有故意，不僅未適用行政罰法第8條及第11 條第1項規定，甚至相反認定上訴人為故意，認定事實顯有違誤，亦有未依職權調查證據、判決違反證據法則及適用法律錯誤等違誤。（四）細觀環保署108年2月14日函與105年6月4日函之內容，實係通盤、客觀解釋海放標準第2條與水污染防治措施及檢驗申報管理辦法第2條第8款規定之規範意旨，並無依函文回覆者之身分而異，或進行個案解釋。是上訴人以環保署前揭二函所載關於海放標準第2條規範意旨為據，主張同為海洋放流管線之系爭放流口應適用海放標準，實屬有據。原判決未查前揭二函之內容，以及水污染防治法第7條、系爭陸放標準、海放標準等規定，即以前揭環保署108 年2月14日函之回覆對象為臨海之高雄臨海林園大發工業區、105年6月4日函之回覆對象為一般事業主體之萬美崙仁大股份有限公司為由，認違前揭二函於本件並無適用餘地，實屬判決有違證據法則之違背法令。（五）按水污染防治法第14條、第15條規定雖採許可制度，然按依法行政原則與法律保留原則，由被上訴人審查、核發之許可證所載內容，仍應符合水污染防治法等相關法規規定。被上訴人卻於法律均未變更之情形下，恣意逾越法律規定，突以103年10月20日高市環局土字第10342068600號函（下稱被上訴人103年10月20日函），要求上訴人將系爭海放口之編號由已維持多年之「O01」變更為「D01」，已有濫用裁量、違反依法行政原則、法律保留原則及信賴保護原則之違法。嗣後被上訴人基於前揭濫用行為，於上訴人105年申請變更許可證時，再以系爭放流口代號已為「D01」，是應適用陸放標準為由，要求上訴人須更改許可證內容始能核准，係屬第二個裁量濫用之行為，實有違信賴保護原則、依法行政原則及法律保留原則，致許可證之內容無效。而被上訴人核准系爭許可證之行政行為，亦有違反信賴保護原則、誠實信用原則之違法情形，而屬無效。六、本院查： (一)按「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。」「污水下水道系統排放廢(污)水，準用第14條、第15條及第18條之規定。」「污水下水道系統違反第19條規定者，處新臺幣6萬元以上6百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰。」水污染防治法第14條第1項、第19條、第47條分別定有明文。另行為時環境教育法（106年11月29日修正前）第 23條第2款明定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」本件上訴人為水污染防治法所定石油化學專業區污水下水道系統之管理單位，惟經被上訴人派員至上訴人系爭場址稽查廢（污）水放流口D01（海洋放流口）排放情形，取樣化驗結果為：①106年10月5日：氨氮為128mg/L、水溫35.8℃。②106年10月17日：氨氮為79.lmg/L、水溫35.1℃。③106年11月17 日：氨氮為126mg/L。均不符合上揭行為時放流水標準第4條第1項附件1所示，氨氮標準限值為60mg/L、水溫標準限值為35℃以下（適用於10月至翌年4月）之規定，屬未依系爭許可證登記事項運作之行為，而有違反水污染防治法第19條準用同法第14條第1項規定之事實，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自可為本院判決之基礎。 (二)依系爭許可證頁次31/48頁記載：「九、緊急應變方法…… 。其他說明：……二、平時排放水質已維持在低於陸放標準，當有緊急事件或海放管線維修時，可投入大量新鮮活性碳或減少進入系統之水量，以確保排放水質符合排放標準，並排放於陸上之放流口。」頁次42/48頁載明：「本中心應將放流水處理至符合石油化學專業區專用污水下水道系統放流水標準後，始得納入海放管排放於海岸。」足證依上開系爭許可證之規定，均是以行為時放流水標準為上訴人處理廢（污）水後排放水質之上限。參照系爭許可證頁次10/48頁所示：經設施編號T01廢（污）水處理後，氨氮數值應為「ND-60」（即0至60mg/L），且廢（污）水處理流程中（含攔污柵、沉砂池、調勻池、初沉池、中和池、曝氣池、快混分流池、終沉池、快濾池、放流槽），氨氮數值均定為「ND-60 」等情，可見上訴人系爭場址之廢（污）水處理流程，有關「氨氮」數值之規定，均核與行為時放流水標準第4條第1項附件1所示氨氮數值上限為60mg/L相符。亦即不論平時或緊急應變時，上訴人系爭場址廢（污）水處理流程氨氮數值均不得超過60mg/L，經由放流口D01排放之廢（污）水氨氮數值自應採用相同規範，亦不得超過60mg/L。本件被上訴人於系爭期間於放流口D01稽查，經取樣化驗結果，上述3次之氨氮數值均明顯超過系爭許可證及行為時放流水標準所定之氨氮數值上限，則上訴人確有於放流口D01違規排放，與系爭許可證登載內容不符之行為等情，均據原審論明，核無不合。且被上訴人係依上訴人所提出系爭場址相關資料及許可證申請為個案認定，並審酌上訴人污染類別、型態、程度等一切情形，核發系爭許可證並明定各階段水質設定標準及排放容許態樣，上訴人自應受系爭許可證登記事項之拘束。依前所述，原判決已論明不論平時或緊急應變時，均應採用相同規範，亦不得超過60mg/L。上訴人執詞主張原審未探究系爭許可證上文字之真意及記載之緣由，更未說明何以上訴人之主張不足採之理由，有判決違反應依職權調查規定、證據法則、不備理由等等，非屬可採。 (三)本件上訴人違規行為係屬「未依系爭許可證登載內容而為排放之行為」，系爭許可證登載內容，業已載明上訴人系爭場址廢（污）水處理流程氨氮數值均不得超過60mg/L，經由放流口D01排放之廢（污）水氨氮數值自應採用相同規範，亦不得超過60mg/L，均如前述。且上述系爭許可證記載之內容係依上訴人於申請系爭許可證時承諾所定之限值，並經被上訴人審查後訂明為系爭許可證內據以核發，上訴人自應予以遵守。上訴人主張被上訴人違反承諾，於4個月後即進行檢驗，有違誠實信用原則並違反信賴保護原則，自非有據。且該系爭許可證登載內容，並無行政處分無效情形。本件處分係以上訴人違反許可證登記事項之違章行為，違反水污染防治法第19條準用第14條第1項規定「……依登記事項運作，始得排放廢(污)水。」予以裁處，並非以水污染防治法第7 條第1項規定之「排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準。」予以裁處，上訴人主張系爭許可證上有記載系爭海放口應適用陸放標準，違反水污染防治法第7條第1項及系爭陸放標準之規定，而應為無效一節，核非可採。 (四)本件上訴人之違規排放時間係1.106年10月5日：氨氮為128mg/L、水溫35.8℃；2.106年10月17日：氨氮為79.lmg/L、水溫35.1℃；3.106年11月17日：氨氮為126mg/L。均在系爭許可證之有效期限自106年6月5日起算之後，並無將106年6月5日前經被上訴人檢驗不合格之情形，列入此次裁罰範圍之情形。至於原判決記載近二年間對於上訴人抽驗項目與抽驗情形，顯示自105年2月15日起至106年11月17日止，被上訴人稽查有氨氮項目檢驗共35次，檢驗結果不合格共11次等情。是以該等事實作為認定違規係屬故意之佐證，經核並無違證據或論理法則。上訴人指原判決依被上訴人之稽查紀錄，認定上訴人有故意，認定事實顯有違誤，判決違反證據法則及適用法律錯誤等等，非為可採。 (五)原審已說明環保署108年2月14日函與105年6月4日2函文，雖援引海洋放流管線放流水標準第3條、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第2條第8款等規定為據。但該函文之適用對象，108年2月14日函係高雄臨海林園大發工業區，其地理位置與非臨海之上訴人並不相同，排放口排放情形是否應採相同標準，尚有疑義；105年6月4日函則係萬美崙仁大股份有限公司，其為一般事業主體，與上訴人為污水下水道系統顯然有別，不得比附援引。且上訴人違規行為係屬「未依系爭許可證登載內容而為排放之行為」，系爭許可證登載內容，明定以「行為時放流水標準」為排放標準之依據，自無該等海洋放流管線放流水標準、水污染防治措施及檢測申報管理辦法之適用等情明確。經核於法並無不合。上訴人主張上述二函文係通盤、客觀解釋海放標準第2條與水污染防治措施及檢驗申報管理辦法第2條第8款規定之規範意旨，上訴人同為海洋放流管線之系爭放流口應適用海放標準，原判決認為前揭二函於本件並無適用餘地，有違證據法則一節，仍非可採。 (六)本件系爭許可證記載之內容係依上訴人於申請系爭許可證時承諾所定之限值，並經被上訴人審查後訂明為系爭許可證內據以核發，上訴人自應予以遵守，業如前述。而水污染防治法第14條第1項規定係採許可制度，同法第15條第2項並規定：「前項許可證及簡易排放許可文件有效期間內，因水質惡化有危害生態或人體健康之虞時，直轄市、縣（市）主管機關認為登記事項不足以維護水體，或不廢止對公益將有危害者，應變更許可事項或廢止之。」因此，主管機關對於排放許可之登記事項核准係以維護水體、生態、人體健康為考量。依被上訴人103年10月20日函文記載，其係基於上訴人所排放之放流水乃藉由地面管線經其他排放源匯流後，最終乃至蚵仔寮海洋管線海放，於依據水污染防治法第7條第1項及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第36條規定，倘若匯流管線不慎破裂致需排放至鄰近河川流域亦需符合放流水標準，此部分承受水體為地面河川，故不適用海洋放流口代碼等語，而要求上訴人依審查意見修改補正。此部分審查結果之補正要求並無裁量濫用情形。本件變更後之許可證既已明確記載氨氮限值為60mg/L，且記載處理後之水質須符合石油化學專業區專用污水下水道系統放流水標準後，始得納入海放管排放於海洋。上述變更登記係經上訴人申請時填載申請許可文件，作為許可登記事項，並經被上訴人據以核發水污染防治許可，上述許可證記載應遵守之內容，亦無違反水污染防治法之規定，則上訴人自應依法遵行變更後之登記事項運作。上訴人仍以105年申請變更許可證時，被上訴人要求上訴人須更改許可證內容始能核准，主張係屬裁量濫用，有違信賴保護原則、依法行政原則及法律保留原則，致許可證之內容無效等等，核非有據。 (七)從而原審審認上訴人違反水污染防治法第19條準用第14條第1項規定，被上訴人依同法第47條、行為時環境教育法第23條第2款及裁罰準則第2條等規定，以原處分裁處上訴人罰鍰13萬5,000元及環境講習2小時，並令限期改正，核無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　7　　月　　23　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官　王　碧　芳法官　蘇　嫊　娟法官　鍾　啟　煌法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　7　　月　　23　　日書記官　蔡　宜　婷

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第389號

關鍵資訊