最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第407號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度判字第407號

上訴人

屏東縣政府

代表人

潘孟安

訴訟代理人

林玉芬 律師

訴訟代理人

范仲良 律師

被上訴人

洪定勝

被上訴人

楊義光

被上訴人

簡嘉德

被上訴人

王泰益

被上訴人

康美麗

被上訴人

黃能敬

被上訴人

葉奉達

共同訴訟代理人

簡凱倫 律師

共同訴訟代理人

蔡易廷 律師

被上訴人

王品翰

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國108年1月29日高雄高等行政法院107年度訴字第73號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人為興建「屏東縣六塊厝產業園區」（原申請時計畫名稱為「屏東縣六塊厝綠能、節能產業園區」；下稱系爭開發行為）所需，選定屏東縣屏東市頭前溪段1348地號等10筆土地（面積19.9943公頃）作為開發基地（下稱系爭開發基地），於民國102年10月18日提出「屏東縣六塊厝綠能、節能產業園區環境影響說明書」（下稱系爭環說書），經目的事業主管機關即上訴人由其所屬城鄉發展處轉送環境影響評估主管機關即上訴人審查，經屏東縣環境影響評估審查委員會（下稱環評會）於102年至104年間辦理現勘、召開8次環評初審會議及3次審查會議，於105年3月17日第56次會議作成審查結論，認無須進行第2階段環境影響評估；復於105年10月18日第58次會議修正第56次會議審查結論及確認系爭環說書定稿本，並經上訴人於105年10月25日以屏府環綜字第10533632501號公告環評審查結論（下稱前處分）。被上訴人以其等就本件環評審查結論具有法律上利害關係提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）於106年3月29日以環評會決議程序違反行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程而撤銷前處分。上訴人復於106年4月14日、同年7月7日召開第63次及第67次屏東縣環評會議進行審查，並於106年7月7日第67次會議作成「通過環境影響評估審查」之審查結論及確認系爭環說書定稿本，認無須進行第2階段環境影響評估，並經上訴人於106年8月1日以屏府環綜字第10632693600號公告（下稱原處分）公告環評審查結論。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以107年度訴字第73號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴之主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。

三、原判決為上訴人敗訴之判決，其理由略以：

㈠、上訴人係於102年10月18日以開發單位身分檢具系爭環說書申請開發許可，經上訴人以環評主管機關身分由環評會於102年12月10日辦理現勘暨召開第1次初審會議，該次會議結論為：「本案請開發單位依審查委員意見於文到30日內完成補正，並將補正後資料送本府安排召開後續初審會議，並請特別注意以下事項：（1）污染量與污染值推估需明確。（2）水源不宜使用地下水，應另覓水源。（3）鄰近工業區污染背景資料應有具體明確資料。（4）本開發區域暴雨期間不得導致區外之安全排水負荷加劇。」經上訴人以主管機關身分於102年12月20日發函通知上訴人以開發單位身分（由上訴人所屬城鄉發展處承辦）依審查委員意見於文到30日內完成補正；上訴人則於103年1月15日以尚未完成補正資料之蒐集及修改為由依環境影響評估法（下稱環評法）第13條之1申請展延至103年2月21日提送補正資料。後續歷經8次環評初審會議及3次審查會議。而由上開前處分作成前之初審及環評會開會過程以觀，上訴人於102年10月18日提出系爭環說書送審後，屢因環說書內容未臻完備而經初審會通知補正，嗣經提103年8月19日環評會第47次會議審查，遭以系爭環說書仍有部分事項待釐清而退回初審會再審，後仍屢因環說書內容未臻完備而多次經初審會通知補正；其間更因系爭開發案雖以「綠能、節能產業園區」為名，然受部分環評委員及民眾質疑所引進產業名不符實，而將開發計畫名稱由原本的「屏東縣六塊厝綠能、節能產業園區」更改為「屏東縣六塊厝產業園區」，足見系爭環說書審查延宕至105年10月18日環評會第58次會議始修正第56次會議審查結論及確認系爭環說書定稿本，前後經過長達3年時間，實係因上訴人以開發單位身分所提出之系爭環說書內容未臻完備而存有諸多待補正及待釐清之情形，上訴人身兼系爭開發行為之開發單位、目的事業主管機關及環評主管機關實難辭其咎。後上訴人雖於105年10月25日以前處分公告上開環評審查結論，然經被上訴人提起訴願，前處分於106年3月29日經環保署以環評會決議程序違反環評會組織規程為由而以訴願決定撤銷，由上訴人另為適法之處理。上訴人乃於106年4月14日召開第63次環評會以臨時動議方式決議由開發單位依第56次會議記錄中審查委員、出（列）席單位及人員意見修正報告後，函送上訴人所屬環保局轉送委員、專家學者及相關機關確認後，提環評會議決。上訴人嗣於106年6月13日再以開發單位身分發函檢送系爭環說書（第十次修訂本）。上訴人始於106年7月7日召開第67次環評會審查再決議作成審查結論，仍認無須進行第2階段環境影響評估。惟依環評法第7條第2項規定，立法者預設主管機關至遲應於收受環說書後50日內作成審查結論，其有特殊情形者，審查期限之延長以50日為限，故至多為100日內必須作成審查結論；搭配行為時開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第6條第1項各項附表所訂之資料時效要求，以確保審查依據資料之即時與正確性，方能使環評委員得以依據即時、正確之環境「現況」進行審查，而達到環評法第1條之立法目的。而前處分審查結論既已遭環保署106年3月29日訴願決定撤銷而自始不存在，上訴人即應重啟環境影響評估審查程序。為忠實呈現環評法所要求記載的「環境現況」，並落實其立法意旨，行為時環評作業準則第6條第1項附件3附表6中所謂「送審前2年內資料」，在此種情形下自應指重啟審查前2年內資料。蓋環境現況並非靜態，其將隨時間之經過而有持續性之變化，若非確保環境現況資料之即時性及正確性，自難期環評會能夠依據開發單位自行預測評估開發行為可能引起之環境影響所作成環境影響說明書，而對於系爭開發行為是否對環境有重大影響之虞作出正確之判斷。此由環評法第16條之1規定開發單位於取得開發許可後逾3年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，足見立法者對於環境現況因時間經過而可能發生變化時，亦肯認應基於即時環境現況資料為差異分析之更新措施，以確保「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，達到環境保護」之立法目的。對照上訴人於102年間初次提出系爭環說書所載之環境現況包含「空氣品質」、「噪音與震動」、「水文及水質」、「生態」等項目均為101年間調查所得之環境資料，此觀系爭環說書中上開項目之相關章節即明。而系爭開發案歷經補正、退回、撤銷前處分及重啟審查之漫長過程，於106年7月7日召開第67次環評會仍依據將近5年前之環境資料作為判斷基礎而決議通過本案通過環評審查，上訴人並據以作成原處分公告系爭開發案「已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條第1項第2款各目情形之虞，無須進行第二階段環境影響評估」之審查結論，其審查程序實難認為符合環評法第6條第2項第6款及行為時環評作業準則第6條第1項附件3附表6中關於環境現況資料應具即時性之規範意旨。從而原處分就此存有判斷基於不完全資訊之瑕疵。

㈡、至上訴人雖抗辯：環保署106年3月29日訴願決定係認前處分有程序瑕疵而撤銷，故系爭開發案之環評審查回歸至環評會尚未作成決定前，並非駁回開發單位之申請，106年4月14日環評會第63次會議係「續行審查」，並非「重新送審」；開發單位既未重新申請，法令亦無要求開發單位於送審後應每2年更新環說書之內容，則開發單位實無義務更新資料；被上訴人之主張逾越法令而增加開發單位之負擔，與行為時環評作業準則第6條第1項附件3附表6要求開發單位提出「送審前2年內資料」之規定不符云云。然環評相關法令並未要求開發單位於送審後應每2年更新環說書之內容，實係基於環評法第7條第2項關於審查期限規定之預設，亦即：縱使環評主管機關在有特殊情形而致審查期限延長時，至遲仍應於收受環說書後100日內作成審查結論；系爭開發案之環評審查歷經前述補正、退回、撤銷前處分及重啟審查等超過3年之漫長審查過程，實已超出既有環評相關法令預設審查期限之情形，自不能以法令並無要求開發單位於送審後應每2年更新環說書之內容，即忽視前揭應確保審查依據資料之即時與正確性，方能使環評委員得以依據即時、正確之環境「現況」進行審查，而達到環評法第1條所揭示之「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之立法目的。故基於前揭關於環評制度目的之理念，仍得推導出在重啟環境影響評估審查程序之情形下，應基於重啟審查前2年內環境現況資料之規範上要求，而對行為時環評作業準則第6條第1項附件3附表6中所謂「送審前2年內資料」作出應指重啟審查前2年內資料之解釋；此與系爭開發案是否屬於環評法第14條第2項所定之開發單位另行提出替代方案重新送主管機關審查之情形無涉。況上訴人身兼系爭開發行為之開發單位、目的事業主管機關及環評主管機關，對於其以開發單位身分所提出之系爭環說書內容未臻完備而存有諸多待補正及待釐清之情形，致系爭開發案之環評審查程序長達3年時間，並非完全不可歸責，且其作為政府機關面對受系爭開發案影響區域範圍內民眾之質疑系爭開發行為對環境有重大影響之虞時，更無由解免基於環評法第1條所定立法目的所得推導出其應提供環評委員正確而即時之審查基礎資料的義務，故上訴人前開抗辯並未慮及上情，並不足採。

㈢、關於用水方面之爭點，依行為時環評作業準則第11條規定可知，開發單位施工及營運之用水，依水資源相關法規須檢附用水計畫書者，自應先向水資源主管機關提出用水計畫書之申請，其環評作業程序始屬完備。而本件系爭開發案之平均日需水量約為1,140CMD，此觀系爭環說書關於需用水量推估章節即明。對照行為時「用水計畫書審查作業要點」（該要點因水利法第54條之3第7項授權訂定之「用水計畫審核管理辦法」於106年6月8日發布施行，已於106年9月15日廢止）第2點規定，系爭開發案自屬行為時環評作業準則第11條第1項所定應先向水資源主管機關提出用水計畫書申請之情形。而系爭開發案於102年申請環評審查時，其用水原本擬抽取地下水，且經上訴人先行提送用水計畫書向經濟部水利署南區水資源局申請，並獲該局函覆同意，當時系爭開發案關於用水方面之環評作業程序尚符合前揭行為時環評作業準則第11條之規定。惟因環評會於102年12月10日就系爭開發案辦理現勘暨召開第1次初審會議之會議結論中請開發單位特別注意事項包含「水源不宜使用地下水，應另覓水源」乙節；上訴人乃於103年1月3日召開供水方案研商會議與台灣自來水股份有限公司第七區管理處（下稱台水七管處）等單位研商供水方案，然該次會議中該公司表示目前供水系統已達飽和，無餘裕納入本產業園區新增用水需求等情。直至上訴人於104年8月28日召開第8次初審會議時仍因抽取地下水可能影響環境地質問題，該次會議結論復請開發單位再審慎評估；上訴人乃於104年9月22日與台水七管處協商，將系爭開發案之平均日需水量約1,140CMD改由既有自來水系統供應，不再自行於產業園區內鑿井抽取地下水，並納入環說書第八次修訂本，上訴人亦提出台水七管處104年10月6日台水七操字第10400209570號函為佐；惟由該函以觀，因本開發案需埋設新管線或增設加壓設備所需經費，由開發單位全額負擔，足見依當時供水系統之負荷，若未埋設新管線或增設加壓設備將可能尚不足以供應系爭園區之用水，故堪認因系爭開發案新增之用水需求實已牽動總體水資源之分配及使用管理問題。對照行為時用水計畫書審查作業要點第1點、第2點規定，開發計畫興辦或擴充用水量達每日300立方公尺以上之開發行為，即須由水利署或所屬各區水資源局審核其用水計畫書，便是出於一定規模以上用水需求將影響總體水資源之分配及使用管理問題，故系爭開發案之用水既由抽取地下水改由自來水供應，且已涉及法定規模以上之用水需求，自應再依前揭行為時環評作業準則第11條第1項規定先向水資源主管機關提出用水計畫書之申請。但上訴人作為開發單位並未再依該規定向水資源主管機關取得用水計畫書核定函，系爭環說書之作成顯然違反行為時環評作業準則第11條第1項規定，原處分就此亦存有判斷基於不完全資訊之瑕疵。

㈣、至上訴人雖辯稱：系爭開發行為之用水來源從地下水變更為對環境較為友善之自來水，且已於104年10月6日取得台水七管處之供水同意函，此部分對於環境已無影響之虞云云。然系爭開發案於102年申請環評審查時，上訴人係以抽取地下水之用水方案向經濟部水利署南區水資源局申請用水計畫書審查，而獲該局函覆同意，自難認系爭開發案之用水來源從地下水變更為自來水後，仍為當時用水計畫書審查所及之範圍。且系爭開發案之用水來源規劃從地下水變更為自來水，依當時供水系統之負荷若未埋設新管線或增設加壓設備將可能尚不足以供應系爭園區之用水，系爭開發案之用水方案之變更已牽動總體水資源之分配及使用，依其平均日需水量1,140CMD已顯逾行為時用水計畫書審查作業要點第2點所定用水量達每日300立方公尺以上之開發行為均須辦理用水計畫書審查之標準，上訴人自無由規避上開用水計畫書之送審程序。此外，台水七管處僅屬供水單位，並非行為時環評作業準則第11條第1項所稱「水資源主管機關」，且由行為時用水計畫書審查作業要點第6點規定：「開發單位依本要點規定提送用水計畫書，應檢附供水單位之同意文件或其他水源之佐證資料。」以觀，更見用水計畫書之送審與取得供水單位之同意文件顯屬不同之程序，上訴人自不能以其已取得供水單位之同意文件即主張替代用水計畫書之送審程序，故上訴人上開辯詞，亦不足採。

㈤、關於廢（污）水排放方面，系爭環說書載明：系爭產業園區營運期間產生之廢水，將處理至符合園區污水處理廠處理水水質管制限值後全數（約1,000CMD）回收再利用，並視廢水增長情形，於處理水水量低於約550CMD時，將全部供園區及鄰近道路洗灑認養使用，其污水導電度限值為2,000μmho/cm25℃以下；當處理水水量超出550CMD時，超出之水量將作為園區綠地及供上訴人指定之公園綠地澆灌使用，且該超出水量之回收水導電度將進一步處理至750μmho/cm25℃以下，再用於綠地澆灌。然經濟部水利署於列席第5次初審會議時即表示此種利用方式存有增加環境不確定風險及人體健康風險之疑慮。而依環評委員謝宜臻於第56次環評會議之審查意見亦表示：「放流水回收再利用：污水處理廠廢水每日1,000CMD，不應採用園區內外澆灌的方式處理，請廢止廢水亂排放」「園區廢水為完全再利用，這是錯誤的用語……所謂回收利用--是用水車"倒在台1線等道路及高屏溪高灘地公園，園區道路植栽上"」「每日的廢水1,000CMD，其導電度2,000uho/cm，氨氮80mg/L，是很糟的水體，現在新的法規，目標值為導電度恒定750uho/cm以下，氨氮10-30mg/L」「把不合農業用水標準高導電度、高氨氮、含重金屬污水、用水車到處灑，這是赤裸裸的亂倒廢棄物」「以高雄楠梓污水處理廠為例，氨氮80mg/L，其導電度2,000uho/cm，被澆的植物會累積鹽度而枯萎，發育不良……由這個例子，污水處理廠的高導電度、高氨氮的廢水用來澆灌是錯誤的方案」「污水處理廠的廢水，其中導電度及氨氮是不斷變動，每個時段產出之廢水都不同，難道污水處理廠每批交給每輛運水車的水體都會常規抽做氨氮及導電度，依抽驗結果，決定運到何處排放，這在管理上根本不可能，後續實際執行困難……」等意見，足見縱將廢（污）水經過處理始用於園區及鄰近道路洗灑或公園綠地澆灌，在學理或實務操作上仍存有諸多疑慮。且觀諸系爭環說書就系爭開發基地附近之降水日數調查彙整統計結果：10年平均年累計降水日數約114日；月降水日數以8、9月份之19日最高，1、2月份之3日最低；對照被上訴人所提出之屏東氣象站105年逐日雨量資料顯示：105年8月間有21天為降雨日，當月降雨量總計584mm；105年9月間有22天為降雨日，當月降雨量總計1,245.5mm，足見系爭開發基地所在區域於每年8月、9月間為降雨量豐沛之季節，而於此降雨量豐沛之季節在客觀上實難認為園區及鄰近道路仍有洗灑道路或澆灌綠地公園之需求，但系爭環說書卻仍以道路清洗及揚塵抑制每日灑洗2次需水550CMD、綠地澆灌每日1次需水450CMD作為回收再利用之估算基礎，開發單位前揭所調查、分析、預測及評估欲將園區每日所產生約1,000CMD之廢污水全數加以回收再利用之處理方式，顯未考量雨季時廢污水之處理方式，故其所謂「全數回收再利用」在客觀上是否具有可行性及合理性，更非無疑，猶待釐清。又依行為時環評作業準則第12條第2項規定，開發單位對於應如何處理廢（污）水、處理後之水質為何、以及廢（污）水排放至河川、海洋後，對於承受水體及水域生態之影響為何，均應提出明確之相關方案及因應對策以進行評估，且上開事項攸關「對環境有重大影響之虞」之法定許可要件之判斷，環說書自應就相關之影響予以完整揭露及評估。而系爭開發案縱將廢（污）水經過處理始用於園區及鄰近道路洗灑或公園綠地澆灌，然其洗灑或澆灌所用之「經過處理」的廢（污）水終將流向道路邊溝或滲入地下而輾轉排入受水體。對照系爭環說書「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」載明系爭開發行為之預定放流口以下20公里內，有屏東農田水利會萬丹圳第一抽水廠之灌溉用水取水口，且系爭開發行為位於高屏溪流域水污染管制區等敏感區位，足見系爭開發案涉及環境敏感區位。據行政院農業委員會於列席第5次初審會議時所表示之意見及屏東農田水利會萬丹工作站於列席第6次初審會議時所表示之意見，足見系爭開發案之所產生廢（污）水流向對於周遭區域農業灌溉用水之影響評估，亦屬各界質疑之議題。而系爭環說書就系爭開發案在營運階段之水質影響評估雖載明：「園區放流水經再利用進行道路清洗或綠地澆灌後，保守假設此再利用水量全數進入承受水體，以園區全部放流水量及污水處理廠之排放水質為基準，評估對承受水體水質之影響，依據環保署『環境影響評估河川水質評估模式技術規範』規定採用質量平衡公式評估，評估結果（參見表7.1-22）顯示本園區各項水質增量均不高，除生化需氧量、懸浮固體、氨氮等項目因現況水質已不符標準而致與現況水質混合後亦不符標準外，其餘各項目均可符乙類河川水體水質標準，其中不符標準之水質增量，僅占承受水體背景濃度-0.1%～+0.2%，影響輕微，故本園區營運期間對承受水體水質影響應屬輕微，亦不致影響屏東農田水利會之萬丹圳第一抽水廠灌溉用水取水口水質。」然觀諸系爭環說書關於系爭園區之相關地面水文現況調查結果載明：「計畫園區位於高屏溪流域牛稠溪集水區範圍內，基地以大溪路（『189』縣道）為分界分為東、西兩區塊，東區之東側鄰近六塊厝排水，而西區則有六塊厝大排流經園區。排水設施現況詳圖6.2-5；而區內土地並無明顯高低起伏，其地表逕流大致流向詳圖6.2-6。牛稠溪排水為縣管區排，主流路長約13.3公里，集水面積約3,876公頃。六塊厝排水為牛稠溪排水支線，於『189』縣道昌農橋與牛稠溪排水匯合，流路長度約4.6公里，集水面積約1,845公頃；依據『易淹水地區水患治理計畫縣管區排牛稠溪排水系統規劃』（99.1）及現地勘查，整理本計畫園區水路相關水文資料如表6.2-9。」、「計畫產業園區位於牛稠溪排水支流六塊厝大排，牛稠溪排水屬屏東縣管區域排水，於屏東縣萬丹鄉及新園鄉交接附近匯入高屏溪。」等情。再對照被上訴人所提出系爭開發案周遭之空照圖以觀，足見系爭開發案所產生之廢（污）水縱經處理而用於園區及鄰近189縣道洗灑或公園綠地澆灌，其廢（污）水終將流向道路邊溝或滲入地下而輾轉影響之受水體為六塊厝排水（崇蘭圳）及牛稠溪，其相關受水體匯流於牛稠溪後最終在屏東縣萬丹鄉及新園鄉交接處附近始再匯入高屏溪。惟前揭系爭環說書表7.1-22（計畫產業園區營運階段水質影響評估）所據以比對之「開發前環境現況水質」係引用環保署「高屏溪萬大大橋」長期河川水質監測站之監測成果；對照及系爭環說書表6.2-11計畫產業園區鄰近河川水質長期監測站位置示意，足見該監測站位在牛稠溪匯入高屏溪處之上游。上訴人雖辯稱：系爭環說書除環保署於高屏溪3個長期水質監測資料外，另選擇六塊厝大排之「基地北側橋梁」、「牛稠溪排水之昌農橋」、「歐克斯家具」等3處測點進行3次水質調查，已對實質受水體即六塊厝大排、六塊厝排水（崇蘭圳）、牛稠溪進行調查評估云云。然上訴人所稱前揭六塊厝大排之「基地北側橋梁」、「牛稠溪排水之昌農橋」、「歐克斯家具」等3處測點之調查僅屬環說書第六章之「環境現況」調查，而於第七章「預測開發行為所可能引起之環境影響」關於水質部分之影響評估，卻未引用該3處與系爭開發基地較密切之測點調查所得數據作為「開發前環境現況水質」之比對數據，反而引用位在牛稠溪匯入高屏溪處之上游的環保署「高屏溪萬大大橋」長期河川水監測站之監測成果作為「開發前環境現況水質」之比對數據，從而系爭環說書所據以比對之「開發前環境現況水質」實際上並非系爭開發案廢（污）水可能影響之受水體，堪認環說書並未確實完整揭露及評估廢污水對實質受水體之影響，顯然違反行為時環評作業準則第12條第2項、第3項規定；上訴人辯稱其已實質評估相關受水體云云，非無可議。則原處分逕採認系爭環說書所稱對水質「影響輕微」作為通過系爭環評審查之理由，顯有判斷出於不完全資訊之違誤。

㈥、系爭環說書所謂「全數回收再利用」在客觀上是否具有可行性及合理性，仍存有前揭疑義。再對照原處分說明欄第一、(一)、2、(4)記載：「『水質』項目：園區處理後之污水水質達七日平均值為BOD5≦20mg/L、COD≦60mg/L、SS≦10mg/L、氨氮≦10mg/L，優於現行放流水標準，影響輕微，營運期間處理後之放流水將全數（約1,000CMD）回收再利用，作為道路清洗、灑水及綠地澆灌等生活次級用水利用，其中綠地澆灌回收水其導電度處理至低於750μmho/cm，對環境影響輕微。需水量1,140CMD由既有自來水系統供應。綜上所述，已訂定園區總量管制及廠商進駐條件限制，並嚴格管制不得逾越環境影響評估承諾範圍，經評估後之開發對於環境資源或環境特性，並無顯著不利之影響。」等語，足見原處分認為系爭開發行為之廢污水排放對環境未有重大影響之虞，實質上顯係基於已採取污水水質處理、廢水零排放、澆灌回收水導電度處理、訂定園區總量管制及廠商進駐條件限制等「環境保護對策」或「承諾」。惟依環評法第7條及第8條規範意旨，第1階段環評程序僅賦予主管機關審查判斷系爭開發行為究否應進行第2階段環評，其環評程序重點僅在過濾開發行為對環境有無重大影響之虞，並未授權主管機關得藉由「附加精密、科技、嚴格的控管方式」（包括開發單位所提承諾或「環境保護對策」），降低開發行為對環境所產生之影響，而使開發行為不需進入第2階段環境影響評估。而環評會對於本件開發單位所評估將廢污水「全數回收利用」之可行性及合理性，並未詳予審查判斷；原處分即基於上訴人作為開發單位承諾採取之廢污水經處理後全數回收利用等環境保護對策，逕認系爭開發行為對環境無顯著不利影響，亦有將環境保護對策及承諾，用以取代法定要件判斷之違誤。上訴人辯稱：系爭環說書所載廢水經處理後之回收水用於道路清洗或綠地澆灌等相關規劃及環境控管作法，在環評於司法審查之機制中，前揭環境控管方式之規劃良莠屬於環評會之裁量範圍，而非作為認定原處分違法之判斷基準云云，亦不可採。

㈦、綜上所述，本件環評會對系爭開發案所為通過環評審查之判斷存有出於不完全資訊之情形，且使本案於營運後之污水水質處理、廢污水全數回收利用、訂定園區總量管制及廠商進駐條件限制等承諾，實際上已發生取代「開發行為是否對環境無重大影響之虞」之法律構成要件判斷之效果，均非無違誤。故上訴人對系爭開發案作成通過環評審查之原處分，即非適法，而訴願決定未予糾正，亦有未合。被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許等詞，資為其論據。

四、上訴理由略謂：

㈠、本件開發單位申請許可開發行為並檢送本案環境影響說明書時間為102年10月18日，嗣前處分因有「環評委員會作成決議方式未符合法定程序」之「程序瑕疵」，而經訴願決定撤銷；至於原審查結論其餘部分，該訴願決定並未肯認訴願人之其他主張而認定該處分或程序有其他瑕疵。準此，審查程序自應回溯至環評會議未作成決議前，故本案經106年4月14日環評會召開第63次會議討論及決議，本案環評審查程序將回溯至第56次環評會未作成決議前。而環評會對於系爭環說書之審查，暨為得致審查結論所需之有關資訊，包含開發行為之內容、環境現況、開發行為對於環境可能產生之影響等，依法係由該會依環評法施行細則第28條第2項規定，按其專業判斷，要求開發單位補充提供或加以說明；至環評法第6條第2項及行為時環評作業準則第6條第1項暨其附件3、附表6等，係以檢具環境影響說明書送審之「開發單位」而非環評會為規範對象。原判決認為系爭開發案有未依據行為時環評作業準則第6條第1項附件3附表6要求開發單位提出「送審前二年內資料」，於法無據。又環評會業數次要求開發單位即上訴人提供、更新包含環境現況在內之相關資訊，非僅依據101、102年間之環境資料作為判斷基礎，原判決以106年7月7日召開第67次環評會仍依據將近5年前之環境資料作為判斷基礎而決議通過環評審查，上訴人並據以作成原處分，存有判斷基於不完全資訊之瑕疵，係有判決適用環評法第6條第2項、環評作業準則不當，及適用證據法則不當、認定事實與卷內資料不符，及未於理由敘明何以不採卷內資料之判決不備理由等違法。而原判決認為訴願決定撤銷後續行環評審查程序，開發單位應於重啟審查時提出審查前2年內資料，亦有不適用行為時環評作業準則第4條、第6條第1項等規定、違反法律保留原則、依法行政原則及判決理由矛盾之違法。

㈡、本案於102年提出申請時，原用水來源為地下水，經水資源主管機關同意在案。嗣為避免地盤下陷，開發單位依環評委員要求，將水源從地下水變更為自來水並說明處理情形。故環評會基於環境影響評估整體審查過程，對於使用自來水後認為對環境已無重大影響。而行為時環評作業準則（102年3月27日修正）第11條規定：「開發單位施工及營運之用水，應先向水資源主管機關提出用水計畫書申請同意……」已於104年7月3日修正刪除「同意」二字，依程序重新原則，應適用此修正後之規定。原判決認為系爭開發案之用水由抽取地下水改由自來水供應，未再依該規定向水資源主管機關取得用水計畫書核定函，原處分存有判斷基於不完全資訊之瑕疵；用水計畫書之送審與取得供水單位之同意文件屬不同之程序，係有適用法規不當之違誤。

㈢、本件環說書於開發單位102年間送審時，原規劃廢水於處理後排放至牛稠溪、六塊厝大排等水體，並評估對水體影響輕微，嗣依環評委員建議，開發單位檢討該園區營運期間產生之廢水，將處理至優於放流水標準並全數（約1,000CMD）回收再利用，做為道路清洗、灑水及綠地澆灌等生活次級用水利用，因此無放流水對承受水體水質之影響，故開發單位營運期間已無廢污水排放之情事，因此環說書關於此部分特分別以施工階段與營運期間分別進行評估。在施工階段，因本件開發基地之承受水體為六塊厝大排、牛稠溪排水，故環說書就施工階段之廢水即係以牛稠溪排水、六塊厝大排進行評估；而營運階段，開發單位於申請時原規劃排放至牛稠溪排產生之廢水，因將回收再利用，是無放流水對承受水體水質之影響。另於水質預測影響方面，開發單位均已歷經委員多次之審查，並根據環境影響評估河川水質評估模式技術規範規定採用最新之現況資料進行模擬預測，並就萬丹圳第一抽水場取水口部分及回收再利用部分詳細說明於系爭環說書中，且對雨天所生影響予以評估，並就謝宜臻審查委員在第56會議之意見均已答覆說明，後續之第67次會議及第71次會議定稿本初稿亦經委員確認。原判決未審酌本件形成審查結論之環境影響評估整體審查過程，遽認環說書未確實完整揭露及評估廢污水對實質受水體之影響，違反行為時環評作業準則第12條第2項、第3項規定，環評會審查通過之系爭環說書其上所載廢污水處理方式存有操作上之疑慮，而環評會對此未詳予審查判斷，原處分採認系爭環說書所稱對水質「影響輕微」作為通過系爭環評審查之理由，有判斷出於不完全資訊之違誤，顯有判斷出於不完全資訊之違誤一節，有消極不適用環評法第3條第1項、第5項或適用不當，及未適用判斷餘地之違法。

㈣、依環評法第7條第1項及第2項、第8條、環評法施行細則第19條第1項、第43條、行為時環評作業準則第33條第3項及第3條第1項規定，開發單位所送環說書依循環評作業準則規定就物化環境、生態環境、景觀及遊憩環境、社經環境及文化環境等環境項目，進行調查、預測及分析或評定，並就可能影響項目提出預防及減輕對策，經環評委員歷次審查會議評估提出審查意見，就環境條件實務面尋求對環境影響最小之因應對策，再由開發單位納入環說書中。基於環評委員的意見與建議是最終環說書的一部分，並據以判定本案開發行為無環評法第8條及環評法施行細則第19條所列各款情形，無需進行第2階段環境影響評估，並通過環評審查可知，環評審查結論內容本即涵括綜合評述及理由，故原處分公告事項認定本件開發行為對環境並無重大影響之虞，無須進行第2階段環境影響，係作成環評審查結論之「綜合評述」，所提之預防及環境保護對策並非所謂附款或附帶條件，原判決認為有取代法定要件判斷，實有適用法令不當之違誤云云。

五、本院經核原判決結論尚無違誤，茲就上訴意旨再論述如下：

㈠、按環評法係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的而訂立。依該法第5條第1項第1款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。」第6條規定：「（第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項：……六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」第7條第1項、第2項規定：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。」第8條第1項規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第2階段環境影響評估者……」第14條規定：「（第1項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第2項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。……」行為時同法施行細則第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」第43條規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第2階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」可知，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應先實施第1階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案等規定事項之環境影響說明書，送交環評主管機關審查。而主管機關於第1階段環境影響評估之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，據以研判是否「對環境有重大影響之虞」，決定是否進行第2階段環境影響評估程序。是以開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第2階段環境影響評估」之前提。

㈡、次按環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。（第2項）前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。……（第5項）縣（市）主管機關所設之委員會，其組織規程，由縣（市）主管機關擬訂。」屏東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第4條第1項規定：「本會置委員21人，除主任委員及副主任委員為當然委員外；本府相關業務單位代表4人，由主任委員就相關機關（單位）人員指派擔任；其餘委員15人，由主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之專家學者中遴聘。」第6條第1項規定：「本會會議前，得就審查環境影響評估有關事項徵詢有關委員、專家學者及相關機關、團體意見，經分析彙整後提報本會審查。必要時，得經主任委員核可，由委員、專家學者4人以上組成小組召開初審會議，獲致初審結論後提報本會審查。」第8條規定：「（第1項）本會之委員會議應有全體委員過半數之出席，始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。（第2項）前項會議，專家學者委員應親自出席，不得代理……」準此，環評法各級主管機關應設環境影響評估審查委員會審查環境影響評估報告有關事項。而環評委員會為合議制組織，具相當獨立性，且其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，其對環境有「不良影響之虞」、「重大影響之虞」等不確定法律概念的判斷，具風險評估（風險預測）特性，故其審查結論具有專業判斷性質，行政法院雖承認其判斷餘地，惟非不予審查，僅係採較低密度之審查，於環評委員會之決定有出於：1.錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝明顯錯誤。3.對於法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.違反一般公認之價值判斷標準。5.出於與事物無關之考量。6.違反法定之正當程序。7.組織不合法或無判斷之權限。8.違反相關法治國家所應遵守之原理原則等恣意濫用或違法情事時，仍得予撤銷或變更。

㈢、又環評法第5條第2項授權規定訂定之行為時（即102年3月27日修正發布）環評作業準則第2條規定：「依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』（以下簡稱認定標準）認定應實施環境影響評估之開發行為（以下簡稱開發行為），其環境影響說明書（以下簡稱說明書）……之製作，依本準則之規定；本準則未規定者，適用其他法令。」第3條第1項規定：「開發行為對環境之影響及環境品質之評估，均應符合相關環境保護法令之規定。其因環境之特性，開發單位應採用更嚴格之約定值、最佳可行污染防制(治)技術、總量抵減措施或零排放等方式為之，以符合環境品質標準或使現已不符環境品質標準者不致繼續惡化。」第6條第1項規定：「說明書……應依說明書應記載事項及審查要件……及說明書……初稿應檢送之圖件（附件5）規定辦理。」其附件3「說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」之「審查要件」欄：「……（二）環境現況：1、依附表六之規定作業……」及附表六「開發行為環境品質現況調查表」類別「空氣品質」之「調查時間/頻率」：「1.若開發位址預定測點週界半徑5公里內有空氣品質監測站，經分析足以代表計畫區位之空氣品質，可引用該測站最近1年之資料。2.若無法取得代表性測站資料，則應經環保署認可之環境檢驗測定機構於送審前2年內進行實地調查，其頻率為6個月測3次，每次間隔1個月為原則，各測1日（連續24小時，不含下雨天及雨後4小時）」；「噪音與震動」之「調查時間/頻率」：「……5.調查期間應為送審前2年內。」；「水文及水質」中河川之「調查時間/頻率」：「1.……可引用該測站最近1年之資料，若無法取得代表性測站資料，則應進行下列現地調查……2.水質調查於最近6個月內至少3次……5.調查期間應為送審前2年內。」地下水之「調查時間/頻率」：「1.水質：最近6個月內至少實測2次……2.地下水位：雨季至少2次，旱季至少1次。3.水質檢測應由經環保署認可之環境檢驗測定機構為之，並須為送審前2年內之資料。」「生態」及「景觀及遊憩」之「調查時間/頻率」：「如無代表性資料，則應於最近6個月……」；「交通」之「調查時間/頻率」：「若無代表性資料，則應依下列規定辦理……4.須為送審前2年內之資料。」核乃執行環評法之技術性規範，無違母法立法意旨及法律保留原則，本院自得適用。而上述要求開發單位提出「送審前2年內資料」等規定（若具代表性測站資料則為最近1年之資料），無非考量「環境現況」業經環評法第6條第2項第6款列為環境影響說明書應記載事項，因呈現即時、正確之環境「現況」，係環評委員進行環境影響評估的前提，也唯有忠實、確切呈現環境現況，方能達環評法第1條所揭示之「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之立法目的；若無法具體掌握開發行為可能影響範圍內之環境現況，自難以評估系爭開發行為對環境將造成何種影響。且依據環評法第7條第2項規定，立法者預設主管機關至遲應於收受環說書後50日內作成審查結論（有特殊情形者，其審查期限之延長，以50日為限，至多100日），搭配上開作業準則第6條第1項附件3附表6所訂之資料時效要求，即可確保審查所依據資料之即時與正確性。

㈣、因開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，是我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，即應實施環評審查。所謂對環境有「不良影響之虞」、「重大影響之虞」，端賴上述嚴謹之評估審查程序及環評委員會予以把關。又依環評法第13條之1規定：「（第1項）環境影響說明書或評估書初稿經主管機關受理後，於審查時認有應補正情形者，主管機關應詳列補正所需資料，通知開發單位限期補正。開發單位未於期限內補正或補正未符主管機關規定者，主管機關應函請目的事業主管機關駁回開發行為許可之申請，並副知開發單位。（第2項）開發單位於前項補正期間屆滿前，得申請展延或撤回審查案件。」同法施行細則第28條第1項、第2項規定：「（第1項）開發單位依本法第7條……提出環境影響說明書……時，應提供包含預測與可行方案之完整資料。（第2項）主管機關於審查之必要範圍內，認為開發單位所提供之資料不夠完整時，得定相當期間命開發單位提供相關資料或報告，或以書面通知其到場備詢。」及參照環評法中央主管機關環保署所訂行為時「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」（上訴人未就環境影響評估審查委員會專案小組初審會議訂有作業要點）第10點規定：「同一個案召開初審會議次數，以不超過3次為原則，並由初審會議主席就相關意見彙整後提報本會審查。但情形特殊，經主任委員同意者，不在此限。」第11點規定：「開發單位補正資料如經初審會議認定未符規定，經提報本會審查決議認定未符規定者，本署應依環境影響評估法第13條之1第1項規定，函請目的事業主管機關駁回開發行為許可之申請。」第12點規定：「初審會議如已獲致結論，但要求開發單位將補充或修正相關事項，送專案小組或相關機關確認後，再提報本會審查時，其確認以一次為限。……」第13點規定：「（第1項）初審會議如已獲致結論，應提報本會審查。但開發單位認為需時間補充資料，應於收到初審會議紀錄3日內以書面告知本署。補充資料時間，最長以30日為限。（第2項）本署於收到開發單位補充資料，應予本會委員審查時間至少5日後，提報本會審查。（第3項）開發單位未於期限屆滿前備齊補充資料送本署者，即以開發單位於初審會議時所提報之資料，於期限屆滿後提本會審查。」可見，開發單位負有提供完整資料，真實揭露開發行為對環境影響之法定義務。而環評會之初審會議原則上不超過3次，並由初審會議主席就相關意見彙整後提報環評會審查；初審會議並非得無限制召開至獲致通過環境影響評估審查結論時，始提送環評會審查，否則上述關於審查期限及限期補正等規定即形同具文，將致環評法第6條第2項第6款規定環說書應記載環境現況資料之規定，失其立法目的。

㈤、查上訴人係於102年10月18日以開發單位身分檢具系爭環說書申請開發許可，經上訴人以環評主管機關身分由環評會於102年12月10日辦理現勘暨召開第1次初審會議，該次會議結論為：「本案請開發單位依審查委員意見於文到30日內完成補正，並將補正後資料送本府安排召開後續初審會議，並請特別注意以下事項：（1）污染量與污染值推估需明確。（2）水源不宜使用地下水，應另覓水源。（3）鄰近工業區污染背景資料應有具體明確資料。（4）本開發區域暴雨期間不得導致區外之安全排水負荷加劇。」而於102年12月20日發函通知開發單位補正，經開發單位申請展延至103年2月21日提送補正資料，惟所檢送資料，經召開第2次初審會議仍有事項待釐清及補正；其間開發單位且將開發計畫名稱由「屏東縣六塊厝綠能、節能產業園區」更改為「屏東縣六塊厝產業園區」，嗣於第3次初審會議後，雖於103年8月19日召開環評會第47次會議審查，卻因系爭環說書仍有部分事項待釐清，退回專案小組初審會，並請開發單位參照委員意見修正。其後復召開第4至8次初審會議迭命補正，於104年11月20日所召開之環評會第55次會議，復因開發單位所提報告內容有疑慮待釐清，經要求補正後，方於105年3月17日召開環評會第56次會議決議作成無須進行第2階段環境影響評估之審查結論，經上訴人以前處分公告，然前處分於106年3月29日遭環保署以環評會決議程序違反組織規程為由，而予撤銷，上訴人於106年4月14日召開第63次環評會又以臨時動議方式決議由開發單位依第56次會議記錄中審查委員、出（列）席單位及人員意見修正報告後，函送上訴人所屬環保局轉送委員、專家學者及相關機關確認；再經開發單位於106年6月13日檢送系爭環說書（第十次修訂本），始於106年7月7日召開第67次環評會議作成審查結論，仍認無須進行第2階段環境影響評估等情，乃原審依法確定之事實。核環評會經3次初審會議即提103年8月19日第47次會議審查，固與上述環保署作業要點規定相符，惟該次會議經以部分事項待釐清為由，退回初審並要求開發單位參照委員意見修正的理由，則顯示上訴人提出之環說書係無法於該次會議通過審查。其後迭經5次初審會議，方於104年11月20日召開環評會審查本案，已逾1年餘，猶有應補正事項待補正後，環評會於105年3月17日通過環評之審查結論，又因具違法瑕疵而遭訴願機關撤銷，以致須重為審查；於106年4月14日重為審查時，復命開發單位另依環評會第56次會議紀錄中審查委員、出（列）席單位及人員意見修正報告【第56次會議未獲環評會委員共識爭點有：「產業引進項目及管制方式」、「空氣污染問題」、「給水及水質問題」、「排水問題」、「造成社區交通干擾」等，列席之屏東環盟洪輝祥且提及：「本案污水之納管標準2000歐姆已是高度重金屬與鹽類的污染……原廢污水排放牛稠溪，會污染農業用水……前7次初審都表示要抽地下水並引自來水公司函說明恐無法供應每日1400CMD之需求，會從抽地下水有惡化地下層風險。卻在56大會（應指第56次會議）突然改稱由自來水公司供水……2000歐姆洗路面、750歐姆澆灌……全進入高屏溪、牛稠溪附近農地入滲污染地下水……」見原審卷一第586、598頁紀錄】，經開發單位於106年6月13日檢送系爭環說書（第十次修訂本）後，方就此修訂之環說書為通過環評審查結論之審議歷程，乃異常地就系爭環說書審查程序延宕近4年，而見身兼開發單位之上訴人，未注意前揭審查期限相關規定，致其據為原處分作成基礎之環境現況資料失其時效性之情。是原判決敘明：環境現況並非靜態，其將隨時間之經過而有持續性之變化，上訴人於102年間初次提出系爭環說書所載之環境現況包含「空氣品質」、「噪音與震動」、「水文及水質」、「生態」等項目均為101年間調查所得之環境資料，系爭開發案歷經補正、退回、撤銷前處分及重啟審查之漫長過程，於106年7月7日召開第67次環評會仍依據將近5年前之環境資料作為判斷基礎而決議通過本案環評審查，上訴人並據以作成原處分，原處分就此存有判斷基於不完全資訊之瑕疵等得心證之理由，依上開規定及說明，於法尚無不合。至原判決引述環評法第6條第2項第6款及行為時環評作業準則第6條第1項附件3附表6中關於環境現況資料之送審規定，乃在說明系爭環說書之審查，因可歸責於上訴人之事由，而遷延時日重啟審查，上訴人原以開發單位提出之環境現況資料，已悖離環評法要求應具時效性之規範精神，環評會猶以之為基礎而為原處分，係有就上述環境現況資料基於不完全資訊之判斷瑕疵。申言之，上訴人於系爭開發案兼為開發單位與環評法主管機關，其前處分雖經訴願決定機關以程序瑕疵為由，逕予撤銷，而未再就前處分之適法性為審究，然由上訴人重啟審查後，除程序之再開外，猶命開發單位持續修正報告，經開發單位檢送系爭環說書（第十次修訂本）後，方為上開審查結論之情以觀，則在該第十次修訂本提出前，開發單位於前程序雖迭經命補正，然其提出之資料（即前處分所審查之環說書）尚難認係臻完備，上訴人於前處分程序階段，容有規避適用環評法第13條之1第1項規定，函請目的事業主管機關駁回開發行為許可申請情事。故無證據顯示上訴人以開發單位身分於102年送審之環境現況，迄重啟審查時仍無差異之情形下，原判決因上訴人有可歸責事由，認其於重啟程序審查之環境現況資料應為重啟前2年之資料，鑑於上訴人兼具開發單位之身分，實符環評法第6條第2項第6款之立法意旨，並無上訴人所主張之適用法規不當或違反法律保留原則、依法行政原則情事。另環評法施行細則第28條第1項、第2項亦係針對開發單位未完整提出資料時，主管機關得限期命開發單位提供缺漏之資料，不足為上訴人執為就有瑕疵之環境影響說明書得屢命其修正，而不適用環評法第13條之1第1項規定辦理之論據。上訴人主張其所屬環評會依環評法施行細則第28條第2項規定，按其專業判斷，要求開發單位補充提供或加以說明云云，無可採為有利上訴人之認定。再上訴人固援引環評會初審會及審查會有關要求開發單位即上訴人補充提供鄰近工業區汙染背景資料等會議紀錄，主張環評會作成之審查結論，非僅依據101年、102年間之環境資料作為判斷基礎云云，惟縱開發單位曾為資料之補充，亦僅係部分，不影響環評會所為原處分就包含「空氣品質」、「噪音與震動」、「水文及水質」、「生態」等項環境現況多為101年間調查所得環境資料之判斷（參見系爭環說書定稿本6-11、6-15、6-25、6-43；系爭環說書定稿本6-25以下之「計畫園區鄰近水系水質及流量補充調查成果分析」亦採101年之數值；而6-12、6-15雖有103年間之資料，然迄106年原處分作成時，亦逾2年以上），是原判決就此部分之論述雖未盡週延，然不影響原處分仍有依據將近5年前之環境資料為基礎而通過本案環評審查判斷之違法。上訴意旨執此指摘，仍無可取。

㈥、又環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行。」另經濟部為水資源有效分配利用及辦理依行為時環評作業準則第11條等規定所需之用水計畫書審查作業，訂有用水計畫書審查作業要點（106年9月15日廢止），依該要點第2點規定：「依本要點辦理之用水計畫書審查，以開發計畫興辦或擴充，用水量累積達每日3百立方公尺以上者為原則……」乃以上述用水量之規模作為開啟用水計畫書審查作業之要件。鑑於開發單位施工及營運階段之用水均為系爭環說書之一部分，為確保開發單位得依環說書執行，環評作業準則第11條第1項原規定：「開發單位施工及營運之用水，應先向水資源主管機關提出用水計畫書申請同意……。」嗣於104年7月3日修正為「開發單位施工及營運之用水，依水資源相關法規須檢附用水計畫書者，應先向水資源主管機關提出用水計畫書之申請。」（106年12月8日移列第16條第1項）修正理由明載：「依水資源相關法規須檢附用水計畫書者，應依其規定送審，修正文字使其意涵更為明確」，是修法後，雖開發單位施工及營運之用水，依水資源相關法規須檢附用水計畫書申請者，無庸先取得水資源主管機關核定始可進入環境影響評估作業，以免於環境影響評估階段，環評會認應修正上開用水計畫，滋生須再重新取得核定之勞費。惟開發單位仍負有先向水資源主管機關提出用水計畫書申請之義務，該項目並未經排除於環評審查範圍之外，因此於環境影響評估階段，原送審之用水計畫倘有變更，亦應重新送審，始符上述準則規定意旨。查系爭開發案於102年申請環評審查時，其用水原本擬抽取地下水，已經上訴人先行提送用水計畫書向經濟部水利署南區水資源局申請，並獲該局函覆同意；嗣因環評會初審會議結論認「水源不宜使用地下水，應另覓水源」，經上訴人於103年1月3日召開供水方案研商會議，會中台水七管處表示目前供水系統已達飽和，無餘裕納入本產業園區新增用水需求，其後雖經協商由既有自來水系統供應，惟依當時供水系統之負荷，若未埋設新管線或增設加壓設備將可能尚不足以供應系爭園區之用水，故系爭開發案新增之用水需求實已牽動總體水資源之分配及使用管理等情，乃原審依法確定之事實。則上訴人原獲核定之用水計畫既有變更，縱依104年7月3日修正之環評作業準則第11條第1項規定，開發單位亦負有將變更後之用水計畫先送水資源主管機關審查之義務，是原判決認用水計畫書之送審與取得供水單位之同意文件屬不同之程序，上訴人未就變更後之用水計畫向水資源主管機關提出申請，有違當時環評作業準則第11條第1項規定，原處分於此亦存有判斷基於不完全資訊之瑕疵，於法並無不合。至原判決復謂上訴人應依行為時環評作業準則第11條第1項規定就變更後之用水計畫取得水資源主管機關之核定函，基於程序從新原則，雖有未洽，惟就開發單位違反當時環評作業準則第11條第1項規定，環評會於此之判斷基礎係有瑕疵之結論並無影響。上訴意旨執此指摘，仍無可為其有利之判斷。至上訴人上訴時提出之經濟部水利署南區水資源局108年3月4日水南經字第10853011670號函說明二：「旨案係應環評委員要求，將開發行為之用水來源從地下水變更為自來水……『用水計畫審查管理辦法』尚無辦理變更期限相關之規定，惟仍請貴府於取得供水單位之供水同意文件後盡速提送修正用水計畫至本局……」則僅見開發單位負有將修正用水計畫送水資源主管機關審核之義務，卻未經履行，且用水計畫書之送審與取得供水單位之同意文件確無法等同視之。上訴人據此主張水資源主管機關對用水計畫未表示反對，原判決上開認定違反判斷餘地云云，自無可取。

㈦、另依行為時環評作業準則第12條規定：「（第1項）開發行為對施工及營運期間所產生之點源及非點源污染，應予預防、管理並訂定因應對策。廢（污）水應妥善處理，始得排放；其經前處理，排放至既有之污水下水道系統者，應附該有關主管機構之同意文件。自行規劃設置廢（污）水處理設施者，應併案進行現場調查、分析及影響預測，並承諾依計畫實施或引進污染源前先完成試運轉。（第2項）開發行為產生之廢（污）水排放至河川、海洋、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者，應評估對該水體水質、水域生態之影響，並訂定因應對策。（第3項）前項排放廢（污）水之承受水體，自放流口以下至出海口前之整體流域範圍內有取用地面水之自來水取水口者，應依開發行為類型、廢（污）水特性、承受水體用途及水質、廢（污）水處理設施之處理能力等因素進行分析及評估。」可知，開發行為產生之廢（污）水應妥善處理，自行規劃設置廢（污）水處理設施者，應併案進行現場調查、分析及影響預測；排放至河川等水域或灌溉系統者則應評估對承受水體之影響。查開發單位就系爭產業園區營運期間產生之廢水，採由園區污水處理廠處理後，回收再利用於園區及鄰近道路洗灑乙節，固經環評委員謝宜臻於第56次環評會議就系爭產業園區營運期間之放流水回收再利用補充：不應採用園區內外澆灌的方式處理，把不合農業用水標準高導電度、高氨氮、含重金屬污水、用水車到處灑，且以污水處理廠的廢水導電度及氨氮是不斷變動，質疑常規抽驗排放之可行性等審查意見（見原審卷二第70-72頁），惟已經上訴人所屬環保局以105年9月1日屏環綜字第10533023100號函（見同上卷第69-72頁）請開發單位答覆說明並納入環境影響說明書定稿辦理，業據開發單位處理說明（見系爭環說書定稿本審13-20以下)，而謝宜臻於106年7月7日環評會第67次會議亦未再就此續為質疑（見原審卷一第108頁），則原審未就開發單位之處理說明及系爭環說書(5-19）有關：污水處理廠用地內設置儲存容量4,000㎥之暫存水槽，以備氣象局對屏東地區發布大雨或豪雨特報時貯水使用之記載予以審酌，及具體說明何以無法排除上開疑慮之理由，即以園區雨季無上開利用之需求並援引環評委員謝宜臻上開意見，逕謂：開發單位欲將園區每日所產生約1,000CMD之廢污水全數加以回收再利用之處理方式，在客觀上是否具有可行性及合理性係有疑義，環評會對於本件開發單位所評估將廢污水「全數回收利用」之可行性及合理性，並未詳予審查判斷，原處分即基於上訴人作為開發單位承諾採取之廢污水經處理後全數回收利用等環境保護對策，認系爭開發行為對環境無顯著不利影響，亦有將環境保護對策及承諾，用以取代法定要件判斷之違誤等語，即嫌率斷。上訴意旨對此指摘，雖非無可取，惟無解於上述環評會作成審查結論基礎之環境現況資料係有瑕疵，致據以作成之原處分亦屬違法之判斷，而仍無足推翻原判決結果。

㈧、綜上所述，原判決將原處分及訴願決定均予撤銷，理由雖與本院前開所述未盡相同，惟結論並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。至上訴人雖依行政訴訟法第253條第1項但書第2款、第3款規定聲請行言詞辯論，惟環評會就據以作成審查結論之環境現況資料及用水計畫應先行送審部分，係存有判斷基於不完全資訊之瑕疵，事證甚明，相關法律之適用業經本院論駁如上，並無行言詞辯論之必要，併此敘明。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異