最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第65號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度判字第65號

上訴人

花蓮縣政府

代表人

徐榛蔚

訴訟代理人

張照堂 律師

訴訟代理人

湯文章 律師

訴訟代理人

許兆慶 律師

被上訴人

玟豪股份有限公司

代表人

賴俊弘

訴訟代理人

黃旭田 律師

　侯宜諮　律師

　林德盛　律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國107年9月12日臺北高等行政法院106年度訴字第1574號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人提起上訴時，其代表人為蔡碧仲，嗣於訴訟中變更為徐榛蔚，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、爭訟經過

(一)被上訴人前於民國89年間以花蓮縣○○鄉○○○段0○00○號土地（下稱系爭土地）申請設置土石廠，經經濟部於89年12月7日函復許可設立，並發給工廠登記證在案。其後，被上訴人依行政院環境保護署(下稱環保署)90年11月23日訂定之公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱行為時許可管理辦法)第9條規定，於93年間以系爭土地申請上訴人同意設置乙級廢棄物處理機構(下稱處理機構)，經上訴人以93年12月27日府環廢字第09306211120號函復同意設置(下稱93年同意設置函)；續於94年4月28日核備同意被上訴人試運轉期間2個月，被上訴人完成試運轉後，向上訴人申請核發「乙級廢棄物處理場處理許可證」(下稱處理許可證)，經上訴人所屬環境保護局(下稱花蓮環保局)審查結果，以「本案每月處理量6,000噸，每日最大處理量200噸，需實施環境影響評估（下稱環評)」，於95年4月28日函請被上訴人依審查意見修正後再提出申請，被上訴人乃申請變更許可處理量為每月2,970噸，經花蓮環保局於95年8月30日函知如欲變更許可數量，應重新提出設置申請；被上訴人於同年9月18日提出設置變更申請及補正申請書件，經上訴人以95年9月29日府環廢字第09506210350號函復同意變更設置(下稱95年同意設置函）。

(二)繼而，被上訴人申請核發處理許可證，經上訴人審查通過，於99年5月14日發給花廢處理證(乙)字第002號廢棄物處理許可證(下稱系爭處理許可證），許可廢棄物處理量每月2,970噸；許可期限自99年5月14日至104年5月13日止。嗣許可期限屆滿前，被上訴人於104年1月5日提出展延許可期限申請(下稱系爭展延案），經花蓮環保局邀集專家學者召開審查會議審查，並將審查意見通知被上訴人補正；被上訴人依歷次審查意見補正申請書件完竣，業經花蓮環保局函知訂於106年3月24日召開審查會議。惟上訴人因認原核定之93年同意設置函，未依規定實施環評，依環境影響評估法(下稱環評法)第14條規定為無效，其後續核准之同意設置文件變更及處理許可證，亦同屬無效為由，以106年5月26日府環廢字第1060098683號函確認93年同意設置函無效：暨以106年6月1日府環廢字第10601000034號函(下稱原處分）駁回系爭展延案之申請，命被上訴人停止廢棄物處理作業及限期檢送廢棄物清理計畫書送核。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求判決：㈠訴願決定、原處分均撤銷；㈡上訴人應依被上訴人之申請，作成准予系爭處理許可證展延許可期限至109年5月13日之行政處分。經原審法院判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷；㈡上訴人應依原判決之法律見解另為適法之處分；㈢被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，提起本件上訴。

三、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決書所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：

(一)本件上訴人於訴願中追補被上訴人未依期限就堆置之資源化產品無法有效去化、產品品質無法控管等問題為完全補正之否准理由，已經兩造於原審就此爭點為主張、答辯，而無礙雙方攻防權利，自得允許上訴人於訴訟中追補此項理由。

(二)經查，被上訴人係於上訴人核發93年同意設置函後，循序申請核發處理許可證，經花蓮環保局告以原申請之每月6,000噸處理量須進行環評，被上訴人乃改申請以不須環評之每月2,970噸處理量，而經上訴人審查通過核發95年同意設置函。嗣被上訴人提出核發處理許可證之申請，經花蓮環保局審查意見，亦認95年同意設置函同意許可處理數量2,970噸，應無須實施環評，上訴人因此於99年5月14日核發系爭處理許可證。足見，系爭處理許可證係以被上訴人重新申請之95年同意設置函為依據，已與93年同意設置函無關。

(三)再則，縱依上訴人主張被上訴人申請由每月處理量6,000噸改為每月2,970噸係屬「變更」，惟觀諸上訴人於95年同意設置函內容，明確記載其同意事項，包含機構名稱、機構地址、負責人身分及資料、營業項目、處理廢棄物之種類、每月許可數量及處理方法等項，是上訴人已就被上訴人之申請設置處理機構(處理量每月2,970噸），重為全盤、實質審酌，而作成95年同意設置函之行政處分。又93年與95年之設置許可相較，雖僅係每月處理量之差別，然處理量多寡正是行政處分有效與否之核心要件，故93年同意設置函因處理量每月6,000噸未經環評，縱認係屬無效，95年同意設置函因變更為每月處理量2,970噸而無庸進行環評，自立法目的觀之，其無效之核心要件業已變更，是93年同意設置函無效，自不會使後續95年同意設置函及系爭處理許可證亦屬無效。上訴人主張93年同意設置函無效，後續95年同意設置函及核准處理許可案亦屬無效云云，實無足採。準此，被上訴人開發行為，既經完成設置許可、處理許可，且營運多年後申請延展，在95年同意設置函及系爭處理許可證未經撤銷之情況下，系爭展延案應討論者為被上訴人申請延展之要件是否成立，兩造另爭執本件究屬二階段審查程序(完成試運轉、申請處理許可）或三階段審查程序(申請設置許可、完成試運轉、申請處理許可）之問題，即無探究之必要，附此敘明。

(四)上訴人雖主張被上訴人對於所收受與去化廢棄物之質量平衡等問題，未能具體提出補正文件合理說明，爰併以此理由認系爭展延案應予駁回云云。惟查，依本件審查歷程觀之，被上訴人於104年1月5日提出展延申請，經花蓮環保局受理後提送審查委員會討論，並將審查意見函請被上訴人補正後，自應再將被上訴人補正資料提送審查委員會討論，以達合議制組織專業審查之目的。然而，被上訴人於105年12月29日依審查意見補正資料，經花蓮環保局通知訂於106年3月24日召開審查會後，即無後續行為，而上訴人逕以原處分駁回系爭展延案之申請，已如上述，則被上訴人於105年12月29日之補正，究係完成或不完成，依卷附資料尚難憑斷，上訴人遽為追補理由駁回被上訴人之申請，自嫌速斷，核有違誤；基此，被上訴人申請展延許可期限，是否符合行為時許可管理辦法第14條規定，尚未經上訴人審查完畢並通知補正完全，被上訴人提出之系爭展延案是否有理由，事證仍非明確等由，依行政訴訟法第200條第4款規定，判決撤銷訴願決定及原處分，判命上訴人應依原判決之意見另為處分，並駁回被上訴人其餘之請求。

五、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：

(一)按前後二程序互有關聯，先前程序所作成之行政處分（尤其是授益處分）未被撤銷前，於事實及法律狀態不變下，對同一處分機關於後續程序作成之後續處分具有拘束力，此即學說上所稱「行政處分之跨程序拘束力」。而行政處分之所以具有此種跨程序效力，係避免兩相矛盾之行政處分同時出現，令相對人無所適從，暨防範原處分機關藉新作處分之便，以達規避撤銷與廢止授益處分之要件規定目的，而為更不利於相對人的決定。

(二)次按廢棄物清理法第41條第1項前段、第42條規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣(市)主管機關……申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」「前條第1項規定之……處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」環保署依上開法律授權訂定之行為時許可管理辦法第3條第4項：「申請處理許可證……者，於設置廢棄物處理場(廠)前，應取得核發機關同意設置文件……。但既有之工廠或廢棄物處理設施得於進行試運轉後逕行申請處理許可證或清理許可證。」第9條第2項、第3項：「處理機構……申請同意設置文件應檢具下列文件向核發機關申請：申請表。……試運轉計畫書。……。」「處理機構申請處理許可證應檢具下列文件向核發機關申請：一、申請表。……五、同意設置文件；依第3條第4項但書規定申請者應檢附下列文件：㈠廢棄物處理場(廠)之土地所有權狀、地籍資料及土地清冊；……。場(廠)試運轉報告。……。」第11條第1、2項：「處理機構……經取得核發機關同意設置文件，於設置完成後，應提報試運轉期間及廢棄物來源資料，送請核發機關核備後，依試運轉計畫書進行測試。」「符合第3條第4項但書規定者，於申請處理許可證……前，應檢具申請表、……試運轉計畫書、試運轉期間、……及其他核發機關指定之資料，送請……核發機關核備後，依試運轉計畫書進行測試。」第13條第1、2項：「許可證之許可期限為5年。……。」「許可期限屆滿後仍繼續從事業務者，應於屆滿前3至5個月內申請展延；……。」等規定可知，處理機構於接受委託處理廢棄物業務前，應循序完成取得同意設置文件、進行試運轉及取得處理許可證等程序；惟如以既有工廠或處理設施申請者，得於進行試運轉後，逕行申請核發處理許可證，而處理機構於處理許可證許可期限5年屆滿後仍繼續從事業務者，應向核發機關申請展延許可期限。足見，處理機構向核發機關申請同意設置處理機構、進行試運轉、申請核發處理許可證及申請展延許可期限等先後程序具有關連性；處理機構經核發機關審查許可發給許可證後，於許可期限屆限滿前得申請展延許可期限，依此，基於上述行政處分之跨程序拘束力，核發機關於處理許可證之處分被撤銷前，不得逕以申請處理許可不合法之理由，否准處理機構申請展延處理許可證許可期限。

(三)經查，被上訴人係於上訴人核發93年同意設置函後，循序申請上訴人核發處理許可證時，經花蓮環保局函知原申請之廢棄物每月處理量6,000噸須進行環評，應依審查意見修正後再提出申請；若欲變更許可數量，應重新提出設置申請，被上訴人乃於95年9月18日提出同意設置文件變更申請書件，申請變更廢棄物處理量為每月2,970噸/每日99噸，經上訴人重為全盤實質審酌後，作成95年同意設置函之行政處分，並於該函記載同意事項包括機構名稱、機構地址、負責人姓名、營業項目、處理廢棄物之種類、每月許可數量2,970噸及處理方法等內容。繼而，被上訴人提出處理許可申請，經花蓮環保局函復審查意見認被上訴人申請量每月2,970噸，不需實施環評，嗣經上訴人於99年5月14日核准發給系爭處理許可證等情，已經原審依調查證據之結果，認定甚明，核與卷內資證並無不符。故原判決論究被上訴人申請之95年同意設置函，無論係屬「變更」或「重新申請」，惟被上訴人既已申請變更每月處理量2,970噸，並經上訴人就被上訴人申請設置處理機構全面審查通過後，據以核發95年同意設置函，且系爭處理許可證係以95年同意設置函為依據，亦與93年同意設置函無關，是而，93年同意設置函之無效，自不會使95年同意設置函及系爭處理許可證亦失其效力，即無不合。另環保署104年6月17日環署廢字第1040043836號函（下稱104年6月函釋)內容，僅係針對上訴人函詢之設題，說明上訴人核發之93年同意設置函，如違反環評法第14條規定而無效，其後續依該函核准之同意設置文件變更及處理許可證，亦同屬無效之處分等語，並未認定95年同意設置函係屬93年同意設置函之後續文件而已；此參諸環保署因被上訴人函請該署協助認定95年同意設置函是否合法有效，亦以104年9月15日環署廢字第1040070097號函請上訴人釐清判定95年同意設置函係屬新核發之同意設置文件，或變更93年同意設置函之文件，並指明95年同意設置函如屬新核發之同意設置文件，其有效性不受93年同意設置函之影響等情，益臻明瞭。上訴意旨援引上開環保署104年6月函釋，就原判決已詳為論述及指駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決認定被上訴人95年申請同意設置文件之變更為重新提出申請，與卷內證據不符，構成理由矛盾之違法云云，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，並無可採。

(四)復承上論，被上訴人為從事廢棄物處理業務，向上訴人申請同意設置處理機構、進行試運轉、申請核發處理許可證，暨於許可期限屆滿前，申請展延許可期限等先後程序具有關連性；且95年同意設置函及系爭處理許可證，均非無效之行政處分，基此，依行政處分之跨程序拘束力，上訴人於系爭處理許可證之處分未被撤銷前，不得逕以被上訴人申請處理許可不合法之理由，否准其展延系爭處理許可證許可期限之請求。上訴意旨主張被上訴人於取得95年同意設置函後，並未依行為時許可管理辦法第11條規定，提報95年同意設置函之2,970噸處理量進行試運轉一節，核屬上訴人核發系爭處理許可證是否違法而應予撤銷之事由，依上開說明，上訴人於依法撤銷系爭處理許可證前，不得以被上訴人未依規定進行試運轉為由，否准上訴人提出系爭展延案之請求，原判決就上訴人援引上情所為之指摘，雖疏未論駁，然於駁回之結論無影響，原判決仍應予維持。又依前述，縱使93年同意設置函無效，亦不會使95年同意設置函及系爭處理許可證失其效力，則兩造於原審所為被上訴人申請系爭處理許可證係採三階段（同意設置、進行試運轉、申請處理許可），或以既有工廠申請之二階段(進行試運轉、申請處理許可)審查程序之爭議，對於系爭展延案是否有理由之判斷，自不生影響，即無探究之必要，已經原判決論述甚明，核無不合，上訴意旨執以指摘原判決未於理由中敘明系爭處理許可證審查程序應採二階段或三階段，實有判決不備理由之違法云云，亦無足採。

(五)末按行為時許可管理辦法第14條第3項規定：「核發機關應於受理前項(即展延許可期限)申請後30日內作成准駁決定；情形特殊者，其審查期間之延長以30日為限。但應扣除經審查要求申請者補正資料之期間。申請文件不符規定或補正資料未能於核發機關要求之期限內補正，或雖於期限內補正，但補正不完全，經再次限期補正，仍補正不完全，或無法補正者，核發機關應於許可期限屆滿前駁回其申請。」而查，被上訴人於104年1月5日提出展延申請，由花蓮環保局提送審查委員會討論後，函請被上訴人依審查意見補正，被上訴人業依歷次審查意見於105年12月29日補正申請書件完竣，花蓮環保局原通知訂106年3月24日召開審查會，惟上訴人逕以原處分駁回系爭展延案之申請，花蓮環保局亦未再召開審查委員會審查，則被上訴人對於收受與去化廢棄物之質量平衡等問題，是否已依審查意見完成補正，依卷附資料尚難憑斷，上訴人於原處分亦未敘及此項爭點並說明理由，遽為追補被上訴人對於上述問題遲未提出補正之理由，駁回被上訴人之申請，自有違誤，已經原判決認定指駁甚明，核與卷內證據亦無不合，上訴意旨再就原審之證據取捨及事實認定之職權行使事項為爭議，指摘此部分原判決有不適用法規或適用不當之違誤云云，即無足取。

(六)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予撤銷，判命上訴人對於被上訴人提出之系爭展延案，應依原判決之法律意見另為決定，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之違背法令情事，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異