109年度裁字第1999號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：109 年 11 月 10 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 109年度裁字第1999號抗告人　社團法人台灣蠻野心足生態協會代　表　人　陳憲政訴訟代理人　李菁琪　律師林俊儒　律師相對人行政院環境保護署代表人張子敬訴訟代理人陳修君律師涂邑靜陳渤丰上列抗告人因與相對人行政院環境保護署間環境影響評估法事件，對於中華民國109年2月21日臺北高等行政法院108年度訴字第1807號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。理由一、本件行政訴訟提起抗告後，抗告人代表人由陳秉亨變更為陳憲政，玆經繼任者於民國109年7月2日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。二、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272 條準用民事訴訟法第492條規定甚明。三、緣海洋風力發電股份有限公司（下稱海洋公司）經環境影響評估之「海洋竹南離岸式風力發電計畫」開發案（下稱系爭開發案），於進行之海域打樁工程施工期間，違反系爭開發案環境影響說明書（下稱系爭環說書）關於設置鯨豚觀察員之承諾，經抗告人於108年7月15日向相對人提出公民告知函，相對人乃於108年8月28日以108年8月28日環署督字第1080063212號裁處書（下稱108年8月28日裁處書），裁處海洋公司新臺幣（下同）150萬元罰鍰及環境講習8小時在案。因抗告人認相對人未依環境影響評估法第23條第1項規定，按日連續處罰海洋公司並命其限期改善及提出改善計畫，復未依同條第2項規定，命海洋公司停止實施該開發行為，係有裁量怠惰之違法，爰依環境影響評估法第23條第9項規定（起訴狀誤載為第8項），向原審法院提起行政訴訟，經原裁定駁回，遂提起本件抗告。四、本件原裁定略以：相對人於抗告人108年7月15日公民告知函函知之前後，曾分別以108年7月8日環署督字第1080049647 號函及108年7月15日環署督字第1080051247號函，進行兩次環境影響評估監督作業，並請開發單位即海洋公司陳述意見，嗣相對人於108年7月19日以環署督字第1080051414號函向抗告人回應說明告知事項，已依法積極辦理中。且相對人於108年7月5日及同年7月12日派員執行系爭開發案環境影響評估監督，並經審閱海洋公司108年7月12日、同年7月23日及同年8月2日函復相對人監督意見回覆，發現系爭開發案與系爭環說書所載內容不符，違反環境影響評估法第17條規定，爰依環境影響評估法第23條第1項第1款及環境教育法第23條規定，以108年8月28日裁處書裁處海洋公司150萬元罰鍰及環境講習8小時在案。足見相對人已於環境影響評估法第23 條第9項所定「主管機關於書面告知送達之日起60日內」之期間內已依法執行，是以抗告人依環境影響評估法第23條第9項逕行提起本件行政訴訟，不符合該項所定「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者」之要件，揆諸行政訴訟法第107條第1項第10款規定，即屬不備起訴要件且其情形不可以補正，自應以裁定駁回等詞，茲為其論據。五、抗告意旨略謂：相對人係系爭開發案之主管機關，依照環境影響評估法第18條規定，監督開發單位海洋公司落實系爭環說書規定，並在必要時命開發單位定期提出環境影響調查報告書，亦得依照環境影響評估法第23條規定對於開發單位海洋公司予以行政裁罰、限期改善或按日連續處罰，監督手段不一而足。相對人雖以108年8月28日裁處書裁罰海洋公司150萬元罰鍰及環境講習8小時，可謂此等多元監督手段之一部，惟此等手段之間的選擇並非互斥而不得同時援用，相反地，此等裁量權之運用乃係行政機關裁量權運用之範疇，而受司法審查之監督，判斷行政機關之決定是否有裁量逾越、裁量怠惰與裁量濫用之情。原裁定對於環境影響評估法第23條第9項（上訴狀誤載為第8項）規定所稱「依法執行」採取形式認定之標準，認為主管機關只要對於開發單位違反環境影響評估法有所裁罰，即認屬「依法執行」，乃透過限縮形式訴權之認定阻礙公益團體提起公民訴訟，實質架空公民訴訟；又未對於主管機關裁量是否合於義務詳盡說理，說明其裁量權行使乃屬無瑕疵，復有違行政程序法第10條規定，爰求為廢棄原裁定，續行公民訴訟等語。六、本院查：㈠、按行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」旨在確保行政之客觀合法性，以維護公共利益，此公民訴訟之規定，乃有別於傳統須就與自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴訟之行政訴訟類型。又環境品質攸關國民健康與福祉，為追求永續發展，須維護環境資源，推動環境保護，是為督促政府能徹底執行環境保護工作，環境基本法第34條第1項明定：「各級政府疏於執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。」即重申藉公民訴訟督促各級政府執行環保法令之目的。再環境影響評估法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第18條第1項、第3項規定：「（第1項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。……（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」第23條第1項第1款、第2項、第4項第2款、第8項、第9項規定：「（第1項）有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反……第17條之規定者。……（第2項）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為……（第4項）第2項所稱情節重大，指下列情形之一：……二、開發單位未依主管機關審查結論或環境影響說明書、評估書之承諾執行，致危害人體健康或農林漁牧資源者。……（第8 項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。……」基此，開發單位未切實執行環境影響說明書所載之內容及審查結論，而主管機關疏於執行相關法令，經公益團體以書面告知具體內容，逾該告知送達之日起60日仍未依法執行者，依環境影響評估法第23條第9項規定，該公益團體乃被賦予就該主管機關怠於執行職務之行為，得以其為被告，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行之公法上請求權，以達藉引進民眾參與法令執行，監督行政權能夠確實「依法行政」，強化司法權對行政權的合法性控制，而確保人民環境利益之立法目的。㈡、次按法律授與行政機關裁量權者，其目的在於給予行政機關於法律要件實現時，得依個別之具體情況，斟酌決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種法律效果；此決定或選擇之空間，乃所謂之「裁量餘地」。惟法律授權行政機關得為裁量，並非放任行政機關自由決定，其行使裁量時，仍應遵循法律授權之目的及有關之法律界限。是行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」故行政機關應依法律授權裁量之目的為合義務裁量，其有作成無瑕疵裁量決定之法律義務。而對於開發單位違反環評承諾事項之行為，依環境影響評估法第23條第1項及第2項之規定，主管機關可能執行職務之行為包括：1、處開發單位30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰。2、情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命開發單位停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命開發單位停止實施開發行為等，前已述及。從而，主管機關對於開發單位違反環評承諾事項之行為，應依法執行之職務，乃依上開規定行使職權，對開發單位違反環評承諾事項行為作成一定之裁處決定，亦即對於該裁量決定之內容，主管機關依法享有裁量權，並且須依個案情節，依職權認定是否有情節重大的情事，而有轉請目的事業主管機關，命開發單位停止實施開發行為或有自行逕命開發單位停止實施開發行為之必要。而主管機關雖享有裁量餘地，然應依法為合義務之裁量，不得有裁量瑕疵。㈢、承上所述，環境影響評估法主管機關對於開發單位違反環評承諾事項之行為，負有依該法第23條第1項及第2項規定為合義務裁量之義務。對於其疏於執行上述裁量決定，依環境影響評估法第23條第8項，公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關，並於書面告知送達之日起60日內，主管機關仍未依法執行者，該公益團體依同條第9項規定，係得訴請法院判令該主管機關執行其怠於執行職務之行為。是環境影響評估法第23條第9項不僅為公民訴訟訴權之規定，同時亦涉及訴權之請求內容及行政法院之審查範圍。是其中有關「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未『依法』執行」之判斷，係依原告起訴之所為之主張而定。至於其主張是否屬實，核屬訴有無理由之問題，要非起訴不備要件。查相對人針對抗告人上述書面告知，雖以108年8月28日裁處書裁處海洋公司150萬元罰鍰及環境講習8小時，惟抗告人仍認相對人未「依法」執行，乃於原審提起本件訴訟，聲明：「1.相對人應基於海洋公司進行海域打樁工程施工期間未依『海洋竹南離岸式風力發電計畫』環境影響說明書第八章環境保護對策設置鯨豚觀察員乙事，依環境影響評估法第23條第1項規定對海洋公司處以最高額罰鍰並按日連續處罰，復命該公司限期改善及提出改善計畫。2.相對人未就前項改善計畫執行成果為合格查驗前，應命海洋公司停止開發行為。」有行政訴訟起訴狀及準備狀附於原審卷可稽。是抗告人既主張相對人並未「依法」執行，原審即應就抗告人之主張予以實體調查裁判。原審不察，逕以相對人已於抗告人書面告知送達之日起60日內，對海洋公司裁處罰鍰150萬元及8小時之環境講習，而認抗告人所提本件訴訟，不符環境影響評估法第23條第9項所定「主管機關於書面告知送達之日起 60日內仍未依法執行者」之要件，其起訴不合法，而裁定駁回抗告人之訴，要屬速斷，顯有違誤。原裁定既非適法，抗告論旨求予廢棄，為有理由，且抗告人之請求是否有理由，有由原審調查後更為裁判之必要，爰裁定如主文。七、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條，民事訴訟法第492條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　11　　月　　10　　日最高行政法院第四庭審判長法官　鄭　小　康法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　李　玉　卿法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　11　　月　　10　　日書記官　陳　品　潔

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度裁字第1999號

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