最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第226號｜法律人

最高行政法院判決 110年度上字第226號上訴人桃園市政府代表人鄭文燦訴訟代理人張訓嘉律師被上訴人台灣富士軟片資訊股份有限公司(原台灣富士全錄股份有限公司) 代表人勝田明典訴訟代理人朱百強律師劉昌坪律師李劍非律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國110年1月14日臺北高等行政法院108年度訴字第205號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要：㈠被上訴人於民國65年間取得坐落桃園市○○區○○○段0000地號土地，於其上設置一廠（門牌號碼為桃園市○○區○○路00號，下稱系爭場址）從事影印機維修、二手影印機重整再售出、碳粉匣及影印機拆解回收再利用等作業。土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）之中央主管機關行政院環境保護署（下稱環保署）委託訴外人中興工程顧問股份有限公司執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第五期）」（下稱系爭污染調查計畫），於105年11月21日至23日、106年3月24日在系爭場址監測井進行地下水採樣工作，檢測結果為地下水氟鹽含量最高17.6㎎/L、1,1-二氯乙烯含量最高0.565㎎/ L、三氯乙烯含量最高0.0839㎎/L、氯乙烯含量最高0.0393㎎/ L，皆超出第二類地下水污染管制標準（氟鹽8㎎/L、1,1-二氯乙烯0.07㎎/L、三氯乙烯0.05㎎/L、氯乙烯0.02㎎/L），嗣作成污染調查成果，經上訴人所屬環境保護局（下稱上訴人環保局）於106年10月5日召開之「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第五期）──台灣富士全錄股份有限公司污染改善研商會議」中提出。㈡上訴人為土污法地方主管機關，以系爭污染調查計畫之調查成果為據，作成以下公告： 1.依土污法第12條第2項、同法施行細則第10條，以107年6月27日府環水字第1070136686號公告（下稱原處分一）公告系爭場址所在土地為地下水污染控制場址，被上訴人為氟鹽項目之污染行為人，系爭場址地下水污染物氟鹽、1,1-二氯乙烯、三氯乙烯、氯乙烯（下合稱氯烯類物質）均達地下水污染管制標準。 2.依土污法第16條規定，以107年6月27日府環水字第10701366861號公告（下稱原處分二）公告系爭場址所在土地為地下水污染管制區，即日起管制區內土地使用或人為活動予以管制或限制，管制事項包括：⑴禁止置放污染物於土壤；⑵禁止注入廢（污）水於地下水體；⑶禁止排放廢（污）水於土壤；⑷地下水污染管制區內，禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源；⑸其他經主管機關公告之管制行為；⑹於土壤、地下水污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出等工作者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核定後，始得實施。㈢被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：撤銷訴願決定及原處分一、二，經臺北高等行政法院（下稱原審)108年度訴字第205號判決（下稱原判決）將原處分一、原處分二及訴願決定均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；被上訴人在第一審之訴駁回。㈣環保署另於108年1月30日以環署土字第1080008889號公告系爭場址為地下水污染整治場址，被上訴人不服，循序提起行政訴訟，另案繫屬於原審。二、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠土污法第12條第2項控制場址，第16條管制區，乃至第12條第 3項整治場址之劃定，以污染來源明確為要件，同法施行細則第8條進一步規範所謂污染來源明確，必須主管機關依查證、調查結果及資料，可判斷或確認「造成」地下水污染之物質或位置等資訊，即在確認造成污染來源與傳輸途徑後，始得宣告該地為地下水污染控制場址，非得簡化為「污染物質及污染範圍明確」即得將查得之「土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準」區域劃為控制場址。又污染來源之掌握在確認造成地下水污染源與傳輸途徑，俾採取有效之控制或整治措施，與污染行為人（或潛在污染責任人）之認定在追查造成土壤或地下水污染之人，令其對該污染負最終控制或整治責任，二者互相關連，但屬二事，非可混淆。因此，污染來源一旦查證明確，即可公告控制場址、整治場址，無待於因果關係難以證明之污染行為人責任確認。又污染源明確與否之辯證，重點在於以科學方法（問題認知、實驗數據收集、假說構成與測試）驗證，求得可以重複操作之方法解決環境污染的問題；與推究污染行為與損害間因果關係，確認污染行為人之證明內容不同。就污染源之認定，主管機關必須依據相關實驗數據及測試檢證之，尚不得以污染行為與結果間因果關係之證明，曠日廢時，緩不濟急為由，貿然以污染區域為污染源，旋劃定控制場址，導致後續控制、整治計畫的徒勞。另土污法明文，地方主管機關只要發現地下水污染物質超過管制標準，不論污染源，或污染行為人是否明確，均即應著手為必要管制措施，至於須支應之費用，可經中央主管機關審核由土壤及地下水污染整治基金（下稱整治基金）支付，以因應防堵污染危害擴大之迫切需要，並不容主管機關於污染來源不明確的情況下，僅因污染物質及範圍明確，即推卻政府維護國土環境及國民健康之責任，當然，與此同時，仍應繼續查明污染源所在及傳輸途徑，以為後續控制及整治計畫之重要根據，此為土污法賦予地方主管機關之義務。㈡原處分一、二公告系爭場址為控制場址及管制區，依上說明，係以「污染來源明確」為要件，而此，必須以科學方法論證究明污染源與傳輸途徑，始克當之。是檢證原處分一、二是否合法，即須究明原處分一、二所指之污染物質「氟鹽」及「氯烯類物質」是否污染來源明確。經查： 1.氟鹽類： ⑴系爭污染調查計畫評估報告之「污染潛勢評估說明」欄已指明依現行資料，無法確認污染源；上訴人環保局106年10月5日所召開之「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第五期）──台灣富士全錄股份有限公司污染改善研商會議」之簡報大綱，污染調查結果表示：「……本場址超標項目氟鹽…… 均未與本場址運作特徵相符，不排除有其他污染來源。」；原處分一、二作成後，上訴人環保局於108年10月17日召開「台灣富士全錄股份有限公司土壤及地下水污染調查及評估計畫」審查會議，委員仍詢問「本場址氟鹽之污染來源為何」，建議調查上游區域場外是否也有污染情形，釐清污染源。基上可知，僅憑原處分作成時有限的監測井採樣地下水檢驗報告，尚不足以形成地方及中央之環保主管機關所委託之專業機構（或人士）建立系爭場址即係污染源所在這樣的科學上確信，至多只能承認為眾多假說之一而已。 ⑵被上訴人廠內自來水源自台灣自來水股份有限公司板新給水廠（下稱台灣自來水公司板新水廠），依該水場水質檢測報告以觀，其水中氟鹽濃度即為0.08mg/ L，與上訴人環保局106年10月2日就被上訴人製程原廢水槽進行採樣檢測結果相同，足見此氟鹽濃度為背景值，無從引以為被上訴人製程使用氟鹽之證據。至於上訴人援引其他各種文件，推測被上訴人製程「可能」使用氟鹽此節，既為被上訴人所否認，上訴人更未能提出任何跡證（如被上訴人進貨資料、實際製程配方等）將其「臆測」轉換為「實據」，此種推論難予採認。⑶系爭場址與群浤科技股份有限公司（下稱群浤公司）比鄰，其相關位置與地下水流向如原判決附圖3所示，即：群浤公司位於系爭場址西北側上游，地下水流向由群浤公司流向系爭場址，群浤公司地下水氟鹽濃度曾測得超過監測標準（未超過管制標準），如原判決附圖1所示氟鹽濃度最高位置，其實與群浤公司場址緊鄰；參以群浤公司之母公司為欣興電子股份有限公司，長年於群浤公司場址從事印刷電路板製造業、電子零組件製造業，享有使用氫氟酸清洗印刷電路板製程殘渣之發明專利，其製程產生廢水，可能包含大量氟化物等情以觀，套用上訴人採擇系爭場址為氟鹽污染源之標準而言，亦非不能以此推認氟鹽污染源所在為群浤公司，只是經長年地下水傳輸至系爭場址。當然，此係依現存跡證可得提出之假說之一，與上訴人指系爭場址為氟鹽污染源所在之分子擴散假說，均猶待進一步地質鑽探、確定氟鹽於該址之水力傳導係數等後續調查，才能釐清污染來源。 ⑷從而，系爭場址受有氟鹽污染超過管制標準，乃為確然，但其污染來源尚且不明確，遑論確認污染行為人為何人。實則，即使上訴人以原處分一將被上訴人列為系爭場址氟鹽之污染行為人，於108年7月8日以府環水字第1080147350號函命被上訴人依土污法第15條為必要應變措施時，也僅將被上訴人列為污染土地關係人，並非污染行為人，是其前後處分內容亦有矛盾，其就系爭場址所受污染來源之查證，顯然未臻明確。 2.氯烯類物質部分：上訴人就系爭場址地下水之所以受有氯烯類物質污染之原因，於原處分作成階段未曾予以論證，系爭污染調查計畫之評估報告也載明該計畫現有收集到系爭場址工廠運作製程等相關資料，尚無法研判該廠與地下水氯烯類污染物之直接相關性。迄原審審理中，上訴人自承氯烯類物質濃度最高處為被上訴人緊鄰之復盛應用科技股份有限公司（下稱復盛公司）場址，係由該公司處擴散出去等語，嗣後上訴人亦將復盛公司坐落桃園區大樹林段1828、1829、1838、1838-1、1859-2、1844（部分）等6筆土地以109年11月3 日府環水字第1090276785號公告、同日府環水字第10902767851號公告為氯烯類物質控制場址及管制區，並以復盛公司為污染行為人，此有上開公告附卷可憑。執此以論，原處分一、二作成時，系爭場址為關於氯烯類物質之污染來源，顯然並不明確。又徵諸上訴人論述關於氯烯類物質之污染來源及傳輸，大致也以不同場址之地下水測得氯烯類物質濃度高低為據，再以分子傳輸理論推導污染源所在及流布區域；核此假說，是否合於真實，尚未見上訴人另提出佐證予以驗證，尚難遽援引為本件原處分一、二理由之補正。更重要的是，即使系爭場址氯烯類物質污染來源，嗣後經查證確認如上訴人於審理中所陳，則因此劃定所應受控制區域及管制區之範圍，必定與原處分一、二所劃定者不同；即使地理上位置可能將系爭場址全數劃入，但必然另涵蓋現所認定之污染源所在（復盛公司場址）；此另又涉及控制及整治計畫提出者之選定及該等計畫實施之範圍，非以地理位置土地之鋸箭式切割，依土地地號及所有權屬分別公告為控制場址及管制區，任意拼湊所得替代。㈢系爭場址地下水雖受氟鹽與氯烯類物質污染，已超過管制標準，但二者污染來源均不明確，上訴人非得出於管制之目的，逕依土污法第12條第2項、第16條公告為地下水污染控制區域及管制區域，以致因污染源所在及傳輸不明，反而有失控制及管制之效能；更不得為求應變必要措施之實施擔當，乃至於整治費用之支出，貿然於污染來源尚不明確之情況下，僅以污染濃度較高所在地為污染源所在，遽而推測污染源所在地之使用人即為污染行為人，以致被指為污染行為者必須承擔過度民事、行政，乃至於刑事責任之可能（污染土地關係人就其地下水污染整治雖有一定之行政上義務，但與污染行為人之責任程度不同）。反之，應替代以官方與民間合作政策，既然系爭場址地下水受有污染達管制標準，而污染源不明確，當可依土污法第27條第1項公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依同法第15條規定採取應變必要措施，且得以被上訴人為污染土地關係人，準用同法第25條規定，要求其配合應變必要措施及相關如評估系爭場址污染情況有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，也得準用整治場址依同法第14條、第15條、第22條至第26條規定，請被上訴人就系爭場址，與群浤公司、復盛公司以污染土地關係人身分，共同提出地下水污染整治計畫（土污法第22條第5 項），由被上訴人等廠商或上訴人自行實施，協力整治保育國土，至於相關費用可由整治基金先行墊付，待究明責任後予以追繳，責任難以究明時，也非不可以和解之方式以求共存共榮。申而言之，土污法前述官民合作之模式及責任轉型的設計，能否成功達到管制目的，其樞紐乃為環保主管機關（中央及地方），如何不再花費過多行政成本在調查誰有直接污染土地的行為，不再讓因果關係證明難度成為環境保護之阻礙，整治基金的支出能夠順利回收，同時有多數的責任主體存在，加上連帶責任的設計，降低因為單一責任主體之追究而可能導致之產業破產，實有待上訴人遵循土污法之意旨予以努力。㈣就本案處分始末觀察，自105年11月系爭污染調查計畫採樣檢測發現系爭場址地下水受有氟鹽及氯烯類物質污染起，迄原處分一、二於107年6月27日公告，被上訴人乃自108年3月起停工，並自系爭場址撤除所有廠內原料及設備，後續也提出調查及評估計畫；然依據109年1月31日之系爭場址地下水氟鹽分布及地下水流評析報告，系爭場址西北側邊界監測井之氟鹽濃度並未隨時間下降，系爭場址地下水仍可測得超出管制標準之氟鹽，直至109年5月，上訴人進入系爭場址調查時，氟鹽及氯烯類物質仍超過管制標準，準此以論，系爭場址之污染自發現迄今歷時4年，並未獲得適當之整治復育。相對地，在此期間，兩造為求確認污染責任歸屬而爭訟不斷，兩造委託專業所為之檢測及判斷，不是相互比對支援，共同以科學之方法探究論證污染源所在及傳輸模式，以從事有效能的污染整治，反而被大量引用為訴訟資料，互相攻訐，徒耗訴訟成本，卻無濟於土污法管制目的之實現，此實肇因於上訴人作成原處分一、二時，即未審查體認土污法管制意旨，未究明污染來源，即採取與民間對立且僵化之行政措施所致，於此亦併指明，期能改善，為後續管制模式奠基。㈤綜上，原處分一、二依土污法第12條第2項及第16條公告系爭場址為地下水受氟鹽、氯烯類物質污染之控制場址及管制區，並以被上訴人為氟鹽類污染之污染行為人，顯然欠缺上開法文所要求「污染來源明確」之要件，乃有違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，乃判決將原處分一、二及訴願決定均撤銷。四、本院按：㈠土污法第2條第15款第1目、第17款、第20款規定：「本法用詞，定義如下：十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。……。」「十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」「二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」第12條第1項、第2項規定：「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。」「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」土污法施行細則第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」準此，主管機關僅於場址之地下水污染「來源明確」，且其地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，始得將該場址公告為地下水污染控制場址，於有必要時再視其污染範圍或情況公告地下水污染管制區，或於有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，進而依土污法第12條第3項規定公告為地下水污染整治場址。又因地下水具有流動性，欲整治地下水之污染，即應確認地下水污染之位置，針對污染源進行整治，否則，若不顧污染源，僅簡單就受污染之地下水為控制場址公告、公告地下水污染管制區或進行整治，將因污染源頭之地下水流動，造成無法達成整治污染之目的，致有違比例原則之適當性原則。是以，依土污法施行細則第8條規定就土污法第12條第2項規定所稱地下水污染來源明確，係指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認「造成」地下水污染之位置，其所為之確認對象當指「來源」位置之確認，應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認「造成」污染之根源，可排除調查範圍以外之污染干擾，始得謂地下水污染來源明確。否則若僅以地下水污染位置確認（通常也是因為污染檢測值超標）即進而認定污染來源明確，將使土污法第12條第2項「地下水污染來源明確」之規定成為贅文，無適用之餘地。㈡再者，地下水污染控制場址之公告，對於污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人之權利行使，仍增加若干限制及負擔，包括主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人為應變必要措施（土污法第15條參照），且污染來源的確定攸關主管機關爾後應採取何種有效管制或應變必要措施，以減輕污染危害及避免污染擴大（土污法第15條至第17條參照）。故依查證、調查結果及資料，判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，應審慎為之，須調查所得資料完整確實，足以認定造成地下水污染之物質、位置（來源），始得謂地下水污染來源明確，核係出於土地管制所維護之公益與土地權利人因此所生損失間之比例權衡，在於確保污染源之掌握，得以科學上正確且最具效能之方法，回復地利，確保國民健康。反之，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，主管機關應依土污法第27條第1項規定，先公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，不得逕行公告為地下水污染控制場址。因此即使在場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，主管機關仍可公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，採取應變必要措施，並非不能有所作為。上訴意旨主張若要求查明污染源途徑，始得公告地下水污染控制場址，必將曠日廢時，甚至永無查明之日而無法公告，對當地居民健康造成嚴重影響，對民眾知之權利有所戕害，原判決有適用法規不當之違誤云云，顯係對土污法之誤解，而不足採。㈢原判決就：「土污法第12條第2項之所以明文控制場址之公告，以污染來源明確為要件，以及同法施行細則第8條進一步規範，所謂污染來源明確，必須主管機關依查證、調查結果及資料，可判斷或確認『造成』地下水污染之物質或位置等資訊，始得宣告該地為地下水污染控制場址之原因。」所持法律見解，核無違誤，並未增加法律所無之限制。上訴意旨主張原判決增加法無明文之限制，認為地下水污染來源明確必須查明「污染源及傳輸途徑」，認原處分欠缺「污染來源明確」之要件，進而撤銷原處分一、二，有適用法規不當之違法云云，自無足採。又原判決已敘明：污染來源之掌握與污染行為人（或潛在污染責任人）之認定，互相關連，但屬二事，二者非可混淆。污染源明確，但污染行為人仍然不明者，所在多有。因此，污染來源一旦查證明確，即可公告控制場址、整治場址，以因應環境復育之迫切需求，無待於因果關係難以證明之污染行為人責任確認等情，並未論述地下水污染來源之確認須併同認定污染行為人及方式，核無判決理由矛盾之情形。上訴意旨主張查明「污染源及傳輸途徑」係土污法上認定污染行為人之要件，原判決將認定污染行為人之要件作為公告地下水污染控制場址之要件，有判決理由矛盾之違法云云，核屬對原判決之誤解，自無足採。㈣原審本於職權調查證據之辯論結果，就1.氟鹽類污染物部分：以原處分一、二所依據之系爭污染調查計畫報告已指明依現行資料無法確認污染源，上訴人環保局106年10月5日所召開之污染改善研商會議之簡報大綱，污染調查結果亦表示，本場址超標項目氟鹽，均未與本場址運作特徵相符，不排除有其他污染來源；甚至在原處分一、二作成後，上訴人環保局於108年10月17日召開「台灣富士全錄股份有限公司土壤及地下水污染調查及評估計畫」審查會議，委員仍詢問「本場址氟鹽之污染來源為何」，建議調查上游區域場外是否也有污染情形，釐清污染源。認定僅憑原處分一、二作成時有限的監測井採樣地下水檢驗報告，尚不足以形成地方及中央之環保主管機關所委託之專業機構（或人士）建立系爭場址即係污染源所在這樣的科學上確信。被上訴人廠內自來水源自台灣自來水公司板新水廠，其水中氟鹽濃度即為0.08mg/L，與上訴人環保局106年10月2日就被上訴人製程原廢水槽進行採樣檢測結果相同，足見此氟鹽濃度為背景值，無從引以為被上訴人製程使用氟鹽之證據。被上訴人系爭場址與群浤公司比鄰，群浤公司地下水氟鹽濃度曾測得超過監測標準（未超過管制標準），其製程產生廢水，也可能包含大量氟化物，亦非不能以此推認氟鹽污染源所在為群浤公司，只是經長年地下水傳輸至被上訴人系爭場址，猶待進一步地質鑽探、確定氟鹽於該址之水力傳導係數等後續調查，才能釐清污染來源。即使上訴人以原處分一將被上訴人列為系爭場址氟鹽之污染行為人，然於108年7月8日以府環水字第1080147350號函命被上訴人依土污法第15條為必要應變措施時，也僅將被上訴人列為污染土地關係人，並未列為污染行為人，是其前後處分內容亦有矛盾，其就系爭場址所受污染來源之查證，顯然未臻明確。2.就氯烯類物質污染物部分：以上訴人就系爭場址地下水之所以受有氯烯類物質污染之原因，於原處分作成階段，即未曾予以論證，系爭污染調查計畫之評估報告，也載明該計畫現有收集到被上訴人系爭場址工廠運作製程等相關資料，尚無法研判該廠與地下水氯烯類污染物之直接相關性。原審審理中，上訴人自承氯烯類物質濃度最高處為被上訴人緊鄰之復盛公司場址，係由該公司處擴散出去等語，嗣後上訴人亦將復盛公司坐落桃園區大樹林段1828、1829、1838、1838-1、1859-2、1844（部分）等6筆土地於109年11月3日公告為氯烯類物質控制場址及管制區，因而認定原處分一、二作成時，系爭場址為關於氯烯類物質之污染來源，顯然並不明確。原判決並敘明上訴人論述關於氯烯類物質之污染來源及傳輸，大致也以不同場址之地下水測得氯烯類物質濃度高低為據，再以分子傳輸理論推導污染源所在及流布區域。核此假說，是否合於真實，尚未見上訴人另提出佐證予以驗證，尚難遽援引109年11月3日公告復盛公司上開場址，予以控制及管制為原處分一、二理由之補正。從而系爭場址地下水雖受氟鹽與氯烯類物質污染，已超過管制標準，但二者污染來源均不明確，原處分一、二欠缺土污法第12條第2項規定所要求「地下水污染來源明確」之要件，而有違誤，上訴人依土污法第12條第2項及第16條公告系爭場址為地下水受氟鹽、氯烯類物質污染之控制場址及管制區，並以被上訴人為氟鹽類污染之污染行為人，自於法未合。原判決已論明其判斷之依據及得心證之理由，核其事實認定，並無違經驗法則、論理法則或證據法則，原判決並就上訴人於原審之爭執，何以不足採取，分別予以指駁甚明，核無違誤。上訴意旨再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，復主張原判決有不適用法規或適用法規不當，及判決不備理由之違法云云，自無可採。又原判決雖誤認：「上訴人公告復盛公司為氯烯類物質（不含氟鹽）之地下水污染為污染行為人」，惟原判決已敘明上訴人於原審審理時自承氯烯類物質濃度最高處為被上訴人緊鄰之復盛公司場址，係由該公司處擴散出去，嗣後上訴人並將復盛公司坐落之場址土地公告為氯烯類物質控制場址及管制區，因而認定原處分一、二作成時，被上訴人系爭場址為關於氯烯類物質之污染來源，顯然並不明確，核屬有據，自不會因前開誤認，而影響其結論之認定。上訴意旨主張其僅公告復盛公司所在場址為氯烯類物質（不含氟鹽）之地下水污染控制場址及污染管制區，並未認定復盛公司為污染行為人，惟原判決卻以上訴人業已認定氯烯類物質之污染源為復盛公司而非被上訴人，進而認原處分一、二不合法，其就此認定有重大違誤，有判決不備理由之違法云云，亦無足採。㈤依土污法第12條第2項及第16條等規定，主管機關對於地下水污染來源明確且經檢測地下水品質狀況，其污染物濃度超過地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告該污染區為地下水污染控制場址，並視控制場址之地下水污染情況，劃定公告地下水污染管制區。次按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」行政訴訟法第125條第1項及第133條分別定有明文。本件上訴人係依土污法第12條第2項及第16條公告系爭場址為地下水受氟鹽、氯烯類物質污染之控制場址及管制區，並以被上訴人為氟鹽類污染之污染行為人，依前揭規定及說明，上訴人必須有積極證據能證明系爭場址「地下水污染來源明確」之要件，始得為之。因此就系爭場址「地下水污染來源明確」是否確實存在，於行政訴訟程序，事實審之行政法院固應依職權調查證據認定事實。然本件原審於經當事人舉證後，業已盡調查證據之能事，依職權調查證據結果，認定系爭場址所受污染來源，顯然並不明確，據此，原判決認定原處分一、二於法有違，核屬有據。上訴人於上訴時未依訴訟資料具體指出其在原審有就被上訴人之製程有使用含氟物質之爭點聲請調查證據等情，上訴意旨主張原判決既認被上訴人之製程是否或如何使用含氟物質係屬重要爭點，卻於本件撤銷訴訟中消極不依職權調查，亦未說明不予調查之理由，有判決不適用或適用行政訴訟法第125條、第133條規定不當之違法云云，顯係主觀一己之見解，自無足採。又原判決採用被上訴人繪製之原判決附圖1僅係在敘明氟鹽濃度最高位置，其實與群浤公司場址緊鄰，而與系爭污染調查計畫之評估報告關於群浤公司部分之原判決附圖3相呼應，說明地下水流向乃由群浤公司流向被上訴人系爭場址，猶待進一步地質鑽探、確定氟鹽於該址之水力傳導係數等後續調查，才能釐清污染來源等情，並非在確定污染源之正確位置，自不因被上訴人未委託專業環境工程顧問公司所繪製而有影響。上訴意旨主張原判決不採由專業環境工程顧問公司所製作之系爭污染濃度分布圖，卻引用被上訴人臨訟自行繪製而不具證據能力之原判決附圖1，復未敘明不採系爭污染濃度分布圖之理由，有判決不備理由之違法云云，尚無足採。㈥復按「具體舉證責任」係指在具體的訴訟中，法官就待證事實，獲致其存否之「暫時的確信」後，為相反主張之當事人應為舉證，以動搖法官此「暫時的確信」，否則法官之「暫時的確信」就成為「終局的確信」，此涉及案件事實之重建問題，屬於事實認定範疇。事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何，事實審法院有認定判斷之權，苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實的認定異於當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。原審經斟酌全辯論意旨及調查證據結果，敘明上訴人所提106年10月2日就被上訴人製程原廢水槽進行採樣，檢測含有氟鹽；被上訴人84年於我國取得「靜電顯色用之調色劑組成物及使用此組成物形成影像的方法」發明新型專利，使用含氟氧化鈰細微粒子，以及依聯合國斯德哥爾摩公約說明，早期彩色印表機、複印機及事務機之零件或印刷製程經常使用含氟物質等節，因此推論被上訴人製程有「高度」使用含氟物質之「可能」。然而，被上訴人廠內自來水源自台灣自來水公司板新水廠，其水中氟鹽濃度即為0.08mg/ L，與上訴人環保局106年10月2日就被上訴人製程原廢水槽進行採樣檢測結果相同，足見此氟鹽濃度為背景值，無從引以為被上訴人製程使用氟鹽之證據。至於上訴人援引其他各種文件，推測被上訴人製程「可能」使用氟鹽此節，既為被上訴人所否認，上訴人更未能提出任何跡證（如被上訴人進貨資料、實際製程配方等）將其「臆測」轉換為「實據」，此種推論難予採認等情，已說明認定之依據及理由（參見原判決第19頁），經核與卷內事證相符，亦無悖於經驗法則及論理法則，於法並無違誤。上訴人就被上訴人製程使用氟鹽之證據（本證），並未使原審就待證事實，獲致其存否之「暫時的確信」，原審未命被上訴人就其主張提出反證，自於法無違。上訴意旨主張被上訴人製程應係使用與其日本母公司相同含氟物質之技術，然被上訴人自始至終均未能舉證其與日本母公司有何自行創設之不同製程。又被上訴人用於碳粉顯色技術之專利說明書詳載碳粉製程使用「含氟氧化鈰」，則被上訴人將前開專利實施於其製程中乃係常態事實，自不因其否認未於製程中使用前開專利即免除其應就未使用該專利之變態事實負舉證責任之義務。被上訴人既稱於碳粉製程中未使用含氟物質，且早已停止生產作業，然其無法解釋何以系爭場址地下水氟鹽污染濃度甚高，且未能舉證有第三人或不明之人之污染行為造成系爭場址之污染，原判決不採上訴人之論點，逕認被上訴人僅為系爭址場之污染土地關係人，其認事用法已有違誤，復有判決不備理由及適用法規不當之違法云云，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，任意指摘原判決有違背法令情事，並非可採。㈦綜上所述，上訴人主張均無可採。原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　15　　日最高行政法院第一庭審判長法官吳　東　都法官　鄭小康法官　侯　志　融法官鍾啟煒法官　王　俊　雄以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　15　　日書記官　張玉純

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第226號

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