最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第349號｜法律人

最高行政法院判決 110年度上字第349號上訴人郭倉志陳莉萍黃瑞月何政達張峻豪共同訴訟代理人林明侖律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國110年2月25日臺北高等行政法院108年度訴字第715號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人郭倉志、陳莉萍、黃瑞月、何政達、張峻豪分別所有門牌號碼臺北市○○區○○路000號6樓、7樓、3樓、8樓、7樓之 1建物（以下合稱系爭建物)，均坐落在同區金泰段81-7地號土地(下稱系爭土地)，系爭建物領有96使字第0454號使用執照(下稱系爭使用執照），位在都市計畫商業區(位於街廓編號A8區)。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告的「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告的「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』」案都市計畫書（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200 號公告的「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案），均明訂系爭建物坐落之系爭土地為商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。被上訴人查知系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以原審法院108年度訴字第715號判決（下稱原判決）附表編號乙所示函文通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰；繼以原判決附表編號丙所示函文通知上訴人將派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲上訴人配合無法進入系爭建物會勘；再以原判決附表編號丁所示函文通知上訴人陳述意見後，審認系爭建物違規作為住宅使用，係違反系爭建物所在土地使用分區的都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，以原判決附表編號戊所示裁處書各處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（以下合稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷。二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決的記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠臺北市政府8 3年6月1日公告的83年計畫案，其附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」一之(三)明定街廓編號A8區是「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，而不是得供作住宅使用的「第一至四種商業區」，系爭建物坐落的土地就位在街廓編號A8區；之後臺北市政府92年1月7日公告的92年計畫案及105年11月9日公告的105年計畫案內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A8街廓屬於「商業區（供一般商業使用）」，不得供住宅使用的規定。上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，於細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，與法律保留原則並無違背。又系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，自屬都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制規定的限制。系爭建物所在街廓編號A8區土地為「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，上訴人於原判決附表編號甲所示的日期以買賣為原因取得系爭建物所有權，並供作住宅使用迄今，已違反臺北市政府依都市計畫法發布的都市計畫案所定土地使用分區的管制規定，而符合依都市計畫法第79條第1項前段規定裁罰及作成管制處分的要件。而上訴人所有系爭建物所在A8街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政府於都市計畫中所發布的使用分區管制規定而來，況且系爭建物是於83年計畫案及92年計畫案使用分區管制規定發布之後的96年11月9日建築完成，在系爭建物所在A8街廓不得供作住宅使用的使用分區管制規定變更前，上訴人仍有遵守的義務。至於臺北市政府僅就特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條規定定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響在A8街廓使用分區管制變更前，上訴人仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。系爭建物於96年取得使用執照；96年12月27日第一次登記；上訴人於原判決附表編號甲所示日期辦畢所有權移轉登記時，已有臺北市政府83年6月1日公告的83年計畫案，顯非都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自治條例第21條及臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定的適用對象，上訴人自不能以被上訴人未適用上開規範，而主張原處分違反比例原則及有利不利一律注意原則。㈡都市計畫法第79條第1項係以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。上訴人既為系爭建物的所有權人，自負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，被上訴人前曾先以原判決附表編號乙所示函文通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰；繼以原判決附表編號丙所示函文通知上訴人將派員至系爭建物現場勘查，然因屆期未獲上訴人配合無法進入系爭建物勘查，再以原判決附表編號丁所示函文通知上訴人陳述意見，仍然未獲回應。可見，上訴人經過被上訴人多次通知，明知其有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，卻仍執意將系爭建物供作住宅使用，而構成違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的「故意」責任要件。被上訴人據以裁罰自屬有據。㈢臺北市政府於上訴人購買系爭建物前，即已發布都市計畫規定該建物所坐落的土地不得供作住宅使用，上訴人購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，且被上訴人已經先後數次以函文通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，惟上訴人仍繼續將系爭建物供作住宅使用，顯見上訴人已明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明，顯然不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。㈣系爭建物的主要建物面積為如原判決附表編號甲所示，均未達50平方公尺，屬於級距一，且之前未曾經限期命停止違規使用的情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定，並審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度（上訴人主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，上訴人主觀上具有故意情事）、所生影響（系爭建物坐落區域應依都市計畫作為商業區並供地區性的商業一般零售服務業及辦公空間使用，但上訴人將此區域作為住宅使用，影響都市計畫內明定為建設本地區或為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心等計畫）、違反行政法上義務所得的利益（裁罰順序是依使用執照領得先後順序依序裁罰），並考量受處罰者的資力（上訴人購買系爭建物的面積大小所彰顯上訴人的資力），以原處分裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據，並無怠為裁量或濫用的違法，亦無違比例原則。㈤臺北市政府依行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，以104年4月29日府都築字第10433041900號公告(下稱104年4月29日公告)，將都市計畫法第79 條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，是被上訴人對本件有事務處理的權限。又法務部96年12月14日法令字第0960700882號函表示104年4月29日公告，臺北市政府僅是將都市計畫法第79條的裁處權限委任被上訴人辦理，其委任事項及範圍具體明確，並非將都市計畫法有關臺北市政府的權限全數概括委任被上訴人行使，與法務部上開函釋內容並無牴觸。㈥上訴人基於故意而持續將系爭建物作住宅使用，持續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，其違反行政法上義務的行為尚未終了，自無逾越裁處時效的問題。㈦83年計畫案已明定系爭建物所在街廓編號A8區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更），而系爭建物係於96年12月27日完成所有權第一次登記，上訴人分別於原判決附表編號甲所示日期登記為系爭建物的所有權人，自始即受到系爭建物坐落土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制。至於臺北市政府於106年10月5日發布的大彎北段裁處作業原則，僅是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被上訴人據此裁處上訴人之後將系爭建物供作住宅使用的違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任的公告，與維護法律安定性的法規不溯及既往原則無關。㈧建築物的所有權人、使用人或管理人所負上述應遵守使用分區限制的行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布的計畫案所定土地使用分區的管制命令，不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用的責任。計畫範圍內狀態責任義務人尚不得以土地登記資訊或不動產權利證明書狀等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制的記載，即認定該土地或建築物未受任何都市計畫對土地空間使用的管制，甚而主張因信賴土地登記或權利證明書狀的記載，而免除其對都市計畫法令的注意義務。又稅捐處只是課徵房屋稅的主管稽徵機關，既非都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用的權限。因此，稅捐處准予就系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物供住宅使用符合都市計畫法相關規定的效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。至於建商或仲介公司為出售系爭建物所提供的資訊，以及上訴人所繳納系爭建物的水費、電費及電信費，都是以住宅用費率計費而非以營業用費率計費等等，均非公權力行為，自不屬於信賴基礎。綜上所述，依都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法在臺北市轄區內的主管機關，上訴人並未提出臺北市政府或其委任的被上訴人，有作成任何公權力行為，足供其合理信賴系爭建物供作住宅使用符合都市計畫法的任何證據，自無值得保護的信賴行為或利益可言，故不能主張原處分違反信賴保護原則。㈨地政機關、建築管理主管機關、稅捐處或戶政機關均非都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用的權限。所以稅捐處依據系爭建物的「實際使用情形」按自用住宅稅率課徵房屋稅，戶政機關為上訴人辦理戶籍遷入登記，或地政機關未於系爭建物登記謄本或所有權狀上載明不得供作住宅使用，均不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力，則被上訴人以上訴人將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對上訴人作成原處分，自無違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則可言。另由上述原處分作成前的行政程序歷程可知，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見的機會，程序嚴謹，更已盡調查能事，並盡可能保障上訴人的合法權益；加上原處分已經詳細記載上訴人違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被上訴人是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依大彎北段裁處作業原則的級距一裁處上訴人法定罰鍰最低額6萬元，無裁量怠惰或濫用等情，顯見原處分並無違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則等語。乃判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院查：㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6 條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7 月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。㈣又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。㈤經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，即土地使用分區為「商業區（供一般商業使用，不得供住宅使用）」。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以原判決附表編號乙所示函文通知改善，以免違規受罰，復以原判決附表編號丁所示函文通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，惟上訴人仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分各裁處上訴人罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市都市計畫施行自治條例並無限制商娛區不得作為住宅使用，臺北市政府亦未依法公告限制大彎北段地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，且105年計畫案亦未針對「為何大彎北段地區建物做住宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，觀諸「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案，以及「潤泰京采」案，臺北市政府極盡護航之能事，不僅積極替建商財團尋找可能的法規依據，甚至個案式地破例開放、修改都市計畫內不得做住宅使用之限制，原處分違反法律保留原則及授權明確性原則，原判決未斟酌適用相關規定，而有違誤云云，尚無足採。㈦72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年12月30日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」，乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同自治條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用；臺北市土地使用分區管制自治條例於100 年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用，或應給予上訴人適當之補償云云，尚無足採。㈧上訴人主張系爭建物面積小於500平方公尺，依「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用執照變更，既然上訴人本無須變更使用執照即可作為其他用途，自不得據此認為只要使用執照上有限制，即認為上訴人有故意過失云云。按建築法第73條規定：「（第1項）…… 建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第2項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣 (市) 主管建築機關定之。（第3項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」臺北市政府依據建築法第73條第3項授權訂定「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，該管理辦法係關於建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之規定。茲建築物之使用無法離開基地，故建築物之使用必須其基地符合土地使用分區管制之限制。是系爭建物縱使符合上開管理辦法規定之條件，僅是變更用途時，免經申辦使用執照變更之程序，仍不能免除都市計畫對系爭建物僅於商業區不得供住宅使用之管制。上訴人此部分主張為其個人主觀之見解，為不可取。㈨上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及大彎北段裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、大彎北段裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。又系爭使用執照存根已載明使用分區為「商業區」，上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人以原判決附表編號乙所示函文通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰，茲被上訴人已對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善，最晚自上訴人收受時起，上訴人即明知系爭建物坐落之土地使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴意旨主張其對於系爭建物違規使用乙節並無故意或過失，本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之限制，並無任何期待可能性可言，復以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。㈩綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　6 　　月　　20　　日最高行政法院第一庭審判長法官吳東都法官　陳秀媖法官　王俊雄法官　侯志融法官　林妙黛以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　6 　　月　　20　　日書記官　廖　仲　一

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第349號

關鍵資訊