最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第674號｜法律人

最高行政法院裁定 110年度上字第674號上訴人陳美玉訴訟代理人張清雄律師曾本懿律師陳宥廷律師被上訴人屏東縣政府代表人潘孟安上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國110年8月31日高雄高等行政法院110年度訴字第89號判決，提起上訴，本院裁定如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同法條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院大法官解釋，則應揭示該解釋之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。二、爭訟概要：㈠、緣坐落屏東縣○○鎮○○段0000地號土地（重測前為○○○段000地號，下稱系爭土地）原為訴外人王文城、王方秀英（王方秀英所有部分嗣於民國96年2月1日由其限定繼承人王憲忠繼承）所有，經被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於89年間查獲系爭土地上遭非法填棄有害廢棄物，即以該局89年3 月23日（89）屏環三字第4218號函（下稱89年3月23日函）、89年5月4日（89）屏環三字第6408號函（下稱89年5月4日函）分別告發並處分訴外人王文城、王方秀英、（行為人）李茂雄新臺幣（下同）6萬元罰鍰，另以環保局89年8月4日（89）屏環三字第11766號（下稱89年8月4日函）、91年5月7日（91）屏環廢字第0910004924號函（下稱91年函）及被上訴人以92年8月27日屏府環廢字第0920144743號函（下稱92年函）請限期清理改善，惟未獲置理。被上訴人為確保債權，遂將本件移送原審法院辦理不動產查封登記獲准。環保局並自102年9月25日起將系爭土地登載至行政院環境保護署（下稱環保署）廢棄物棄置案件管理系統，為被上訴人列管之「廢棄物非法棄置場址」，持續列管至今。㈡、上訴人於109年5月8日自臺灣屏東地方法院民事執行處（下稱屏東地院民執處）拍賣取得系爭土地後，經環保局以109年10月13日屏環廢字第10934655000號函限期命上訴人於109年12月30日前提出處置計畫書，上訴人遂以109年10月26日陳述函請求環保局清除改善系爭土地上有害廢棄物並解除列管，仍經環保局以109年11月11日屏環廢字第10934282500號函請上訴人依上開期限提出處置計畫書。嗣上訴人認被上訴人有疏於執行情事，以109年12月9日「廢棄物清理法公民訴訟之書面告知」通知被上訴人自郵寄當日起60日內依法清理，其後即以被上訴人迄未執行清理，依廢棄物清理法第72條第1 項規定，提起行政訴訟，聲明：被上訴人應將上訴人所有系爭土地內有害集塵灰清除處理完畢。經原判決駁回。三、上訴人對原判決上訴，主張略以：㈠、系爭土地在90年9月間爆發出毒木瓜事件，而由被上訴人對於系爭土地先後進行土壤檢測、其上農作物（木瓜）銷毀、設置告示牌，並委託裕山環境工程股份有限公司進行廢棄物質量調查及清理作業細部規劃等工作，上訴人經由屏東地院拍賣程序應買而取得系爭土地，於109年7月1日請求點交並於109年8月25日點交系爭土地，執行筆錄並未記載系爭土地已有集塵灰等有害廢棄物，上訴人在應買系爭土地前亦於透明房訊法拍屋全球資訊網及法院公告查看，並無任何註記，應可合理期待系爭土地為一般可耕作之農牧用地，就資訊對等面而言，上訴人無從得知系爭土地為受污染土地，自屬廢棄物清理法第72條規定之「受害人民」，上訴人依環境基本法第34條第1項規定認為係被上訴人疏於執行，而依廢棄物清理法第71條、第72條規定提起訴訟，於法有據，原判決援引本院105年度判字第125號判決意旨，認為上訴人提起訴訟應以被上訴人裁量減縮至零之情形外方得提出，法無明文，增加法律規定以外之限制，有判決不適用法規或適用不當之違誤。㈡、系爭土地雖曾經環保局向屏東地院民執處表示：依廢棄物清理法第71條第1項規定，取得土地之所有權人即有清除或支付必要費用之義務，並建請民事執行處於備註欄加註該筆土地為環保局列管廢棄物非法棄置場址，然並未記載於拍賣公告上，且上訴人於原審時已具狀表示透過GOOGLE街景網頁查詢系爭土地98年8月、101年9月間均無見任何警示布條；至不動產估價報告書現場照片編號4所示之照片，該警示布條已有毀損，且位處不明顯之處，難認上訴人於應買前知悉系爭土地遭廢棄物掩埋。上訴人已盡其所能查詢系爭土地有無遭污染乙事，且在最專業的不動產估價師都無法就土地遭污染之事為地價之評估，不應苛責身為一般平民百姓的上訴人，能夠得知系爭土地遭廢棄物掩埋，原判決之判斷係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，並有違一般公認之價值判斷標準，顯有違誤。㈢、系爭土地89年間即遭非法填棄有害廢棄物，負有清除責任之行為人應為李茂雄，若有應負狀態責任之人亦應為當時有事實管領力之地主王文城、王方秀英，被上訴人若行使廢棄物清理法第71條規定之代清除責任應向該人求償，而系爭土地多年來因被上訴人未代清除，自屬怠於執行職務，上訴人依法請求自為法之所許。原判決誤認本件是減價後再去應買，並認上訴人明知或可得而知有污染故意去應買，其判決即有認事用法之違誤。四、惟原判決已論明：㈠、觀諸廢棄物清理法第71條第1項規定，因其法條用語為「得」而非「應」，顯示主管機關就行政行為具有裁量權，可見立法機關業已考量廢棄物清理之複雜及專業之特性，而賦予主管機關裁量之權限。在一般情形下，主管機關自得依違規情節輕重、廢棄物種類、數量、有無立即性危害或污染擴大風險等個別情況，裁量決定是否代為清除、處理。除主管機關有裁量減縮至零之情形外，尚難以該機關疏於執行，而逕行訴請該機關代為清除、處理廢棄物。系爭土地原為訴外人王文城、王方秀英所有並於88年間出租予農民種植木瓜，惟該地於89年3月2日經環保局至現場稽查，查獲系爭土地上有濫採砂石後之坑洞，且經非法回填有害廢棄物，另該局於同年4月18日再行稽查結果，發現訴外人李茂雄從事掩埋廢棄物作業，環保局以89年3月23日函及89 年5月4日函分別裁處王文城、王方秀英及李茂雄等3人罰鍰6萬元、命停止棄置行為及清除廢棄物；又環保局以89年8月4日函命王文城等3人限期清理改善，同時亦向原審法院對於王文城等3人聲請假扣押，業經原審法院准予假扣押在案，惟王文城等3人仍未清理改善，環保局復以91年函、被上訴人則以92年函命其等限期清理改善，而王文城、王方秀英、李茂雄未對該上開罰鍰及命限期清理處分提起行政救濟，被上訴人依同法第71條第1項規定，至多僅有裁量選擇是否代為清除處理廢棄物之職責，並無該條項規定之第一線清理義務。㈡、系爭土地於90年9月間爆發出毒木瓜事件，被上訴人為消除民眾疑慮，對於系爭土地先後進行土壤檢測、其上農作物（木瓜）銷毀、設置告示牌，並委託裕山環境工程股份有限公司進行廢棄物質量調查及清理作業細部規劃等工作，以確認該地所掩埋廢棄物種類、特性、數量及其污染範圍，另於90年及92年間設置圍籬阻絕，避免附近居民誤入系爭土地。依初步採樣結果顯示，該土地已遭受鉻、鉛之污染，掩埋深度為地表下0至3公尺，估計有害事業廢棄物（集塵灰）之體積約為600立方公尺，此部份廢棄物雖無反應性、腐蝕性、爆炸性等特性，但仍需以固化法進行中間處理，再運至衛生掩埋場進行最終處置，經環保局估算清理費用約7,868 萬元，向環保署申請補助經費，惟環保署函復本案無編列相關經費可資補助。嗣環保局自102年9月25日起將系爭土地列管，並公告於環保署廢棄物棄置案件管理系統，註明廢棄物種類為有害事業廢棄物，迄今仍為列管狀態，並定期派員至現場巡視。是以，被上訴人雖依廢棄物清理法第71條第1項規定得代清理義務人王文城等3人為清除處置之措施，然被上訴人是否代為清除、處理，該條項賦予主管機關一定之裁量權限。被上訴人於同法第71條第1項之裁量選擇上，因廢棄物清理之複雜及專業特性、經費欠缺等現實上障礙，實有不能即時代為最終清除廢棄物之處置，且考量系爭土地廢棄物並無反應性、腐蝕性、爆炸性等特性，尚無立即性危害或污染擴大風險等情況，選擇以暫時封閉並公告管制場址之行政措施，可為經濟妥當且未違背法令之處置方法。本件縱經上訴人書面告知，惟被上訴人基於前述考量，裁量選擇未立即對於系爭土地代為進行最終處置清理，尚不能謂其裁量有何瑕疵而有怠於執行職務之疏失可言。則被上訴人對於系爭土地上之廢棄物，既無怠於執行職務之事實，自難認被上訴人有疏於執行而致上訴人權利或法律上利益客觀上有受損害或受損害之虞，故上訴人據此提起廢棄物清理法第72條第1 項之訴訟，逕行訴請被上訴人代為清除、處理廢棄物云云，尚屬無據。㈢、環保局曾函知屏東地院民執處略以：系爭土地於89年間遭非法回填有害廢棄物，因清除義務人不為清除，而被上訴人又因預算經費不足支應該清除費用，致迄今仍未清除，目前屬環保局列管廢棄物非法棄置場址，如經拍賣後，其拍定人仍負有清除處理廢棄物之責（狀態責任），預估清除費用約1億2,860萬元，為避免後續爭議，建請於備註欄加註系爭土地為環保局列管廢棄物非法棄置場址等語。另被上訴人確有於90年10月間設置圍籬及告示牌，於92年間周遭設置圍籬及鐵網門，並經被上訴人陳明其於92年5月24日於對外道路旁明顯處懸掛警示布條，該警示布條雖有破損，仍可清晰辨識警示內容為「本土地經屏東縣環保局查獲有回填有害事業廢棄物」，且系爭土地自102年9月25日起迄今均受環保局列管，任何人皆可至公開網站即環保署「廢棄物棄置案件管理系統」中查詢以供民眾周知。足見被上訴人業已積極通知屏東地院民執處系爭土地上有害廢棄物存在之事實，且於系爭土地明顯處為警告標示，並將該地經列管為廢棄物場址之訊息公告於公開網頁供民眾查詢，以免不知情民眾誤入或使用該地，自難認被上訴人有未盡其管理責任，致不知情民眾受害之情事。況處置之公告效力充分反應於民事執行程序，自102年起至本次拍賣前，已歷經9次（不含本次）執行程序，系爭土地均無人應買，且本次拍賣亦經3次拍賣後猶無人應買，直至特別拍賣程序之減價拍賣後始由上訴人承買，依一般交易習慣及生活經驗，買受人自應於承買前至系爭土地現場查訪或為其他調查，且經上訴人自承：應買前有前往系爭土地查看等語，故系爭拍賣公告上縱未記載系爭土地係經列管之廢棄物棄置場址等資訊，亦難據此而為對上訴人有利之認定。再上訴人既於拍定前已至現場勘查系爭土地現狀，非無知悉系爭土地有廢棄物管制之可能，上訴人係屬明知或可得而知而仍自願承買系爭土地，自無將其對於系爭土地所負義務之風險，轉嫁予被上訴人，而依廢棄物清理法第72條第1項規定訴請被上訴人負清理義務，因此，上訴人主張各節，均無從證明被上訴人確有疏於執行廢棄物清理法規定之職務，而致上訴人權益受有損害或有受損害之虞之情形，上訴人提起本件訴訟，核與廢棄物清理法第72條第1 項規定之要件不符，其請求被上訴人清理系爭土地上廢棄物，並無理由等得心證之理由。上訴意旨雖以原判決違背法令為由，惟核其上訴理由，無非係對原審評價證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並執原判決就廢棄物清理法第71條第1項規定有關地方主管機關得代義務人為清除、處理廢棄物之要件說明，曲解為係對同法第72條第1項訴權規定所為之違法限制，而非具體表明原判決究竟有如何合於不適用法規或適用不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　12　　月　　9 　　日最高行政法院第三庭審判長法官帥　嘉　寶法官　鄭　小　康法官　李　玉　卿法官　洪　慕　芳法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　12　　月　　9 　　日書記官　張玉純

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