最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第789號｜法律人

最高行政法院判決 110年度上字第789號上訴人未來城市有限公司（原名約拿戲影電影有限公司）代表人葉斯光訴訟代理人趙友貿律師被上訴人文化部影視及流行音樂產業局代表人徐宜君訴訟代理人蔡朝安律師徐思民律師(兼送達代收人) 王鈺文律師上列當事人間行政契約事件，上訴人對於中華民國110年9月30日臺北高等行政法院109年度訴字第989號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件事實經過： (一)上訴人前以電影企劃案「哭翻天」獲被上訴人（前身為行政院新聞局）民國100年度國產電影長片輔導金之補助，雙方於101年3月30日簽署「100年度國產電影長片輔導金影片『哭翻天』製作合約書」（下稱系爭合約）；又為輔導金專款專用之目的，另簽立「100年度國產電影長片輔導金影片『哭翻天』信託管理信託契約」（下稱信託契約），被上訴人並支付第1期及第2期之輔導金新臺幣（下同）1,050,000元、1,050,000元至本補助案之第一商業銀行信託財產專戶內，並已全額自信託專戶撥付予上訴人。上訴人於電影完成攝製、取得電影片准演執照後，依約送請被上訴人審核，惟未通過，被上訴人乃依系爭合約約定雙方應遵守之100年度國產電影長片輔導金辦理要點（下稱輔導金辦理要點）第12點第4項規定，以103年11月13日局影（輔）字第1033007147號函通知上訴人限期修改(下稱103年11月13日函)。上訴人申請再審核，仍未通過，被上訴人遂依輔導金辦理要點第16點第1 款第5目規定，以104年7月6日局影（輔）字第1043004254號函撤銷上訴人之輔導金受領資格，並解除系爭合約及該合約第1次、第2次及第3次修正本，並請上訴人繳回已領取的輔導金2,100,000元（下稱104年7月6日函）。 (二)上訴人不服104年7月6日函，提起訴願，經文化部以104年11月20日文規字第1043031104號訴願決定：「原處分關於撤銷100年度國產電影長片新人組輔導金資格及應繳還已領取之輔導金2,100,000元部分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起30日內另為適法之處分。其餘關於解除所有合約部分，訴願不受理。」（下稱第1次訴願決定）。經被上訴人重新審酌後，再以104年12月18日局影（輔）字第1043007887號函撤銷上訴人之輔導金受領資格，並於函文中說明輔導金辦理要點第16點第1款第5目所稱「撤銷」，是指廢止授予利益的合法行政處分(下稱104年12月18日行政處分)。上訴人不服，提起訴願，經文化部以105年3月25日文規字第1052009808號訴願決定(下稱第2次訴願決定)駁回後，上訴人未對之提起行政訴訟而告確定。 (三)其後，被上訴人再以105年1月27日局影（輔）字1053000512號函解除系爭合約，同時要求上訴人於文到次日起30日內，將已領取之輔導金2,100,000元繳回(下稱105年1月27日函) 。因上訴人於105年1月30日收受上開函文後並未繳回已領取之輔導金，被上訴人分別又於105年9月6日及106年4月25日發函催告，均不獲上訴人置理，被上訴人遂於107年4月27日向臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）聲請核發支付命令，並聲明：上訴人應給付被上訴人2,100,000元，及自105年3 月1日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，經基隆地院核發107年度司促字第2599號支付命令，上訴人對之提出異議，經基隆地院以107年6月12日107年度訴字第239號民事裁定將本案移送臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院），再經臺北地院以109年6月30日107年度訴字第4121號民事裁定將本案移送臺北高等行政法院(下稱原審)。經原審以109年度訴字第989號判決（下稱原判決）上訴人應給付被上訴人2,100,000元，及自105年3月1日起至清償日止，按週年利率5% 計算之利息。上訴人不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)被上訴人同意補助上訴人製作100年度國產電影長片輔導金影片「哭翻天」，並在系爭合約規定簽訂信託契約、影片及其製作企畫、信託管理、製作完成之審核、發行期間、結案及應遵守之事項，均應依輔導金辦理要點第5點、第6點、第10點、第12點至第15點辦理，且乙方(即上訴人)如有違反輔導金辦理要點、信託契約或系爭合約規定者，應依輔導金辦理要點第16點規定處理。又系爭合約之內容是規定被上訴人應分期給付輔導金給上訴人，上訴人則應遵守例如一定比例以上之導演、演員須為我國人民，全片之剪輯、調光、調色、聲音（包含錄音、音效、混音等）、沖印（含該輔導金電影長片在國內使用之所有複製片之沖印）應在國內完成，須經過評選小組審核通過，違反規定者須撤銷輔導金受領資格，解除製作合約，獲輔導金者應無條件返還已領之輔導金，可知系爭合約之目的是主管機關為了達成電影法之促進電影事業及電影文化的公共目的，以及輔助完成輔導金辦理要點，上訴人則是報名參與申請輔導金而獲選，兩造就雙方各自在達成此項目的之下應負擔之義務予以規定，參照行政程序法第135條、第137條規定，系爭合約之性質應屬於行政契約，且核其內容並無不公平之情事。系爭合約實難認性質屬於工商企業與一般消費者簽訂的定型化契約（附合契約），並無適用民法第247條之1的情形。 (二)依輔導金辦理要點第12點規定，可知上訴人於輔導金電影長片完成攝製後，應向被上訴人申請審核，被上訴人得請評選小組進行審核，並作成建議，送請被上訴人核定，經核定未通過審核者，被上訴人得要求限期修改，並再送審核。又依該要點第16點第1款第5目規定及系爭合約第11條、第12條可知，限期修改，屆期未修改或於期限內修改後仍未通過審核者，被上訴人應撤銷輔導金受領資格，並得不為催告，逕行解除契約；獲輔導金者應無條件繳回已領的輔導金。 (三)本件上訴人於完成影片後，依約送請被上訴人審核，經評選委員組成評選小組於103年10月間審核並出具書面意見後，有9人不同意通過，2人同意通過，被上訴人於103年11月4日先邀集上訴人代表人與評審委員討論溝通後，再以103年11 月13日函通知上訴人於累計6個月內修改後再送請審核。上訴人於104年5月12日再送審核，惟11位評選委員僅有1人同意通過，10人不同意通過，被上訴人因此作成104年7月6日函。上訴人不服104年7月6日函提起訴願，經訴願機關為第1次訴願決定後，被上訴人再以104年12月18日行政處分，因認上訴人再審核未通過為由，作成「撤銷」前行政院新聞局100年9月2日（原判決誤載為20日）新影四字第00000000000號核定同意補助函及上訴人獲100年度國產電影長片新人組輔導金受領資格。上訴人不服，再行訴願後，經訴願機關以第2次訴願決定駁回訴願。因上訴人未提起行政訴訟，故104年12月18日行政處分未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效，其效力繼續存在而具有存續力，補助資格處分即失其效力。是以，上訴人所攝製之影片既未通過審核、再審核，即符合輔導金辦理要點第16點第1款第5目所規定的要件，被上訴人依同款本文規定，以104年12月18日行政處分「撤銷」上訴人輔導金受領資格，且因兩造前已簽訂系爭合約，故被上訴人以105年1月27日函，逕行解除系爭合約及該合約第1次、第2次、第3次修正本，通知上訴人於文到次日起30日內繳回已領之輔導金2,100,000元，與系爭合約第12條及輔導金辦理要點第16點第1款規定，並無不符。又105年1月27日函於105年1月30日送達上訴人，故還款期限末日為105年2月29日，利息起算日即為105年3月1日。從而，被上訴人請求上訴人應給付2,100,000元，及自105年3月1日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，應予准許。 (四)依電影法第1條、第4條第1項第3、5款、第9條第1、2項之規定，可知中央主管機關在規劃、設計「設置國產電影片輔導金」、「國產電影片之製作、發行、映演、行銷及開拓國內外市場」等輔助措施時，可以在符合電影法授權目的下，合理運用輔助措施，且國產電影片之映演與國產電影片輔導金並無互斥或國產電影片映演優先於國產電影片輔導金。再依輔導金辦理要點第1點、第12點之規定，係對於獲選符合領取輔導金者，就其攝製完成的國產電影長片，審核其是否符合其原先符合之條件、所提企畫書內容以及適當品質。且其中第5點第8款規定「於本局公告獲選本年度輔導金電影長片名單前，尚未取得該電影片准演執照」，以是否取得准演執照作為是否符合輔導金電影長片要件之一，足認中央主管機關可以綜合運用准演執照在內的輔助措施，以確保輔導金之公共目的可以達成。因此，對於領取輔導金資格者，規定於取得准演執照後6個月內向被上訴人申請審核，應屬主管機關用以確保輔導金之公共目的可以達成的管制措施，且此項作法為申請者於提出輔導金申請時即已知悉之事項，且並無過度侵害獲輔導金資格者的權利，亦無違反電影法之情形。況且，電影長片之拍攝品質是終局呈現輔導金是否達成公共目的極為重要的指標，則輔導金辦理要點規定應審核電影長片之拍攝品質，並無不妥，難認有違反憲法保障的表現自由。本件從初審與再審核的審核意見表，可知評審委員均從電影內容、劇情、結構、技術、演員演技等面向去提供評審意見，並無上訴人所稱如同戒嚴時代進行意識形態審查的情形。四、本院經核原判決准許被上訴人於原審之請求，其結論尚無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下： (一)按電影法第1條規定：「電影事業為文化事業，為輔導、獎勵及管理電影事業，促進電影藝術及文化發展，特制定本法。」第4條第1項規定：「中央主管機關為促進電影事業及電影文化之發展，應研訂相關政策及採取下列輔助措施：一、培育電影人才。二、促進電影劇本及故事之創作。三、設置國產電影片輔導金。……」又按輔導金辦理要點第1點「主旨」規定：「文化部影視及流行音樂產業局（以下簡稱本局）為培育基礎電影長片製作人才，產製具文化藝術價值及市場價值之國產電影長片，特訂定本要點。」第3點「輔導金電影長片之組別及補助比率、金額」規定：「（第1項）輔導金電影長片獲補助金額，不得逾獲輔導金者出資總金額之80%，並以第2項各款規定金額為上限。（第2項）本年度輔導金電影長片分下列3組，每組獲選名單及每名輔導金金額由輔導金評選小組依本要點規定完成評選，並作成建議，實際獲選名單及金額由本局核定並公告之。(一)一般組……(二)新人組：獲新人組輔導金金額，不得達申請案企畫書所載輔導金電影長片製作總成本之50%，且每名以新臺幣1,000萬元為上限。(三)電視電影組……（第3項）第1項所稱獲輔導金者出資總金額，指以獲補助者名義投資輔導金電影長片製作之金額，其金額來源，是否來自融資、定期存款、動產質借、不動產抵押款、借貸款、捐贈款或政府機關(構)補助金，均不問。」第5點「輔導金電影長片應符合之條件」第2款規定：「(二)新人組：導演曾執導1部電影長片、20分鐘以上之短片，或75分鐘以上之單元劇，且同一導演於每梯次所有申請案，以執導一部電影長片為限，並應符合下列各目規定之一……」第7點「評選小組及議事」規定：「(一)輔導金評選小組（以下簡稱評選小組）：由本局遴聘影視產業、財務金融學者、專家及本局代表7人至11人組成評選小組，並由本局代表擔任主席。評選小組評選輔導金電影長片申請案（以下簡稱申請案）之准駁及輔導金金額，應以會議為之；前開會議應有3/4以上委員出席，始得開會。……(四)前款核定事項之變更及依第12點第3項、第15點第(2)款應經評選小組審查同意之事項，應經申請案評選小組委員1/2以上之書面同意，始得作成建議，並不適用第(1)款規定。(五) 前款建議，應經本局核定之。……」第8點「簽約」規定：「獲輔導金者應於本局核定並通知其獲選輔導金之日起9個月內，與本局完成國產電影長片輔導金影片製作合約書（以下簡稱「製作合約」）之簽約，逾期未完成簽約者，本局應廢止其輔導金受領資格；製作合約由本局另定之。」第9點「信託合約之簽訂」規定：「獲輔導金者與本局簽訂製作合約之日起2個月內，應委託一家信託業承作輔導金之信託管理事宜。獲輔導金者應監督受委託之信託業者於信託合約簽訂前，將信託合約交付本局核定。獲輔導金者並應自本局核定信託合約之日起1個月內，完成信託合約之簽訂。」第10點「信託管理」規定：「(一) 獲輔導金者應於簽訂信託合約後，檢附輔導金收據及信託業開立之已繳交信託管理費、查核費之證明向本局申領輔導金。輔導金由本局依信託合約分期交付該信託業辦理撥付。……」第12點「輔導金電影長片製作完成之審核」規定：「(第1項)一般組及新人組之獲輔導金者應於輔導金電影長片完成攝製、取得電影片准演執照後6個月內，且在我國電影片映演業之映演場所作首輪商業性映演前，檢具審核申請書、電影從業人員登記證明文件影本或登記證證號、輔導金電影長片准演執照正反面影本、電影長片複製片、符合第3項第（1）款、第（2）款相關證明及其他本局指定之文件向本局申請審核；未檢送上開審核資料文件或檢送之資料文件不全者，本局得通知限期補正。……(第3項)前項申請案，本局得請評選小組就下列事項進行審核，並作成建議，送請本局核定。（一）電影長片是否符合第5點第（1）款至第（4）款、第（6）款至第（10）款與第（12）款及第15點第（3）款規定。（二）電影長片是否符合企畫書所載之電影片製作業、片名、製作規格、劇情大綱、製片人、導演、編劇、主要演員（主角及配角）、攝影、音效、剪輯、特效、美術。（三）電影長片之拍攝品質。(第4項)經核定未通過審核之輔導金電影長片，本局得要求獲輔導金者限期修改，並再送審核；其修改期間累積不得逾6個月。」第16 點「違反本要點規定之處置」第1款第5目規定：「(一)獲輔導金者有下列各目情形之一者，本局應撤銷其輔導金受領資格（已簽約者，得不為催告，逕行解除製作合約，獲輔導金者並應無條件繳回已領之輔導金）：……5.輔導金電影長片經本局依第12點第4項限期修改，屆期未修改或於期限內修改後仍未通過審核。」 (二)再按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」第137條第1項規定：「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」 (三)經查，上訴人的「哭翻天」電影企劃案獲選為100年度國產電影長片新人組輔導金，補助金額上限為3,500,000元，並檢送系爭合約空白版供上訴人於101年5月24日前完成簽約，兩造於101年3月30日簽訂系爭合約及輔導金分期請款計畫表，系爭合約前言：「行政院新聞局（及101年因組織法規變更，承受本契約業務之行政機關，以下簡稱「甲方」）同意補助約拿戲影電影有限公司（以下簡稱「乙方」）製作100年度國產電影長片輔導金影片（片名：哭翻天，以下簡稱「本片」），雙方同意訂立合約如後」第1條約定：「本片輔導金以新臺幣參佰伍拾萬元為上限。……」第3條約定：「乙方應於本合約簽訂之日起12個月內，將本片攝製完成，並取得電影片准演執照，且於取得電影片准演執照後6個月內，在我國電影片映演業之映演場所作首輪商業性映演前，檢送符合辦理要點第12點規定之審核資料文件申請甲方審核；乙方無法於上開期限內攝製完成並申請甲方審核者，應於期限屆滿前1個月以書面述明理由向甲方申請展延，展期不得逾6個月，並以1次為限。」第11條約定：「本片及其製作企畫、信託管理、製作完成之審核、發行期間、結案及乙方應遵守之事項，應依辦理要點第5點、第6點、第10點、第12點至第15點規定辦理。」第12條約定：「乙方如有違反辦理要點、信託合約或本合約規定者，甲方應依辦理要點第16點規定處理。……」上訴人於完成影片後，以103年9月26日100年度國產電影長片輔導金製作完成審核申請書送請被上訴人審核，被上訴人依上開要點第7點規定邀集11位評選委員組成評選小組於103年10月間審核並出具書面意見後，有9人不同意通過，2人同意通過，亦即評選小組委員2分之1以上書面不同意通過，被上訴人邀集上訴人代表人與評審委員討論溝通後，發函通知上訴人修改後再送請審核，上訴人於104年5月12日再送被上訴人審核，經被上訴人邀集評選小組於104 年6月間進行審核，惟11位評選委員僅有1人同意通過，10人不同意通過，被上訴人乃作成104年7月6日函撤銷上訴人輔導金受領資格，並解除系爭合約及系爭合約第1次、第2次、第3次修正本，且通知上訴人繳回已領之輔導金2,100,000元，上訴人不服提起訴願後，經訴願機關將其中關於撤銷輔導金受領資格及應繳還輔導金2,100,000元的部分予以撤銷，至於解除系爭合約的部分則不予受理，被上訴人於是再以104年12月18日行政處分，以再審核未通過為由，撤銷前行政院新聞局核定同意補助函及上訴人所獲輔導金受領資格，上訴人不服，再行訴願後，遭駁回訴願；被上訴人另以105年1月27日函通知上訴人解除系爭合約及系爭合約第1次、第2次、第3次修正本，且通知上訴人於文到次日起30日內繳回已領之輔導金2,100,000元，與系爭合約第12條及輔導金辦理要點第16點第1款第5目規定，並無不符，該函於105年1月30日送達上訴人，還款期限末日為105年2月29日，利息起算日即為105年3月1日；從而，被上訴人請求上訴人應給付被上訴人2,100,000元，及自105年3月1日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，應予准許等情，已經原審依調查證據及辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人主張系爭合約顯失公平而應依民法第247條之1規定屬於無效，輔導金辦理要點像是戒嚴時代進行意識形態審查，電影法已規定准演執照，但輔導金辦理要點卻仍可不允許取得准演執照的電影片上映各節，何以不足為有利於上訴人之認定予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，無違反經驗法則、論理法則或其他證據法則，則依上開說明，原判決准許被上訴人所為之請求，並無不合。上訴意旨猶執陳詞，無非係其個人主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，即無可採。至關於被上訴人所請求之利息部分，被上訴人並非請求上訴人附加自受領時起之利息償還，而係請求自經催告還款期限末日之105年2月29日屆滿之翌日起算之法定遲延利息，原判決予以准許，於法並無不合，惟贅引民法第259 條第2款之規定，容有未洽，因尚不影響判決之結論，附此指明。 (四)上訴意旨主張上訴人另訂有信託契約，且係依信託契約關係而受領系爭輔導金，被上訴人應以信託契約為請求權基礎，且應屬民事法院之審判權限，原判決有判決不備理由等違背法令情事云云。惟查，由前揭法令及系爭合約之內容可知，系爭合約之目的是主管機關為了達成電影法之促進電影事業及電影文化的公共目的，以及輔助完成輔導金辦理要點，上訴人則是報名參與申請輔導金而獲選，兩造就雙方各自在達成此項目的之下應負擔之義務予以規定，參照行政程序法第135條、第137條規定，系爭合約之性質應屬於行政契約；被上訴人以系爭合約有解除之事由，請求上訴人依系爭合約之約定繳回已領之輔導金，核係依公法上之法律關係而為請求，行政法院有審判權限，應屬無疑。又所謂信託者，係委託人將財產權移轉或為其他處分，使受託人依信託本旨，為受益人之利益或為特定之目的，管理或處分信託財產之關係( 信託法第1條參照)，簡言之，信託乃委託人、受託人與受益人間所存在之一種以財產權為中心之法律關係。本件兩造固依輔導金辦理要點第9點及第10點之規定，由上訴人與銀行業者間締結有信託契約，輔導金由被上訴人依信託合約分期交付該信託業辦理撥付，惟上訴人得以受領系爭輔導金乃係依兩造間所締結之系爭合約，銀行業者僅係依信託契約辦理撥付而已，況被上訴人向法院起訴為如何之請求本有其處分權，上訴意旨執與系爭請求無涉之另一信託契約關係而為上開之指摘，核屬誤解，無足可採。 (五)又有關被上訴人授予輔導金受領資格部分，被上訴人係以104年12月18日行政處分「撤銷」上訴人之輔導金受領資格，且未據上訴人提起行政訴訟業已確定，已如前述，而本件被上訴人係以105年1月27日函解除系爭合約，同時要求上訴人於文到次日起30日內，將已領取之輔導金2,100,000元繳回，亦非以行政處分解除系爭合約並下命返還上開輔導金，亦為原判決依法確定之事實，則上訴意旨指摘被上訴人所為解除契約、要求返還已領取之輔導金，無非是對外發生法律上效果，性質上屬於行政處分，而違背行政行為併用禁止原則云云，並對於其未予爭訟業已確定之行政處分內容於本件始為爭執行政處分之信賴保護，於法均屬無據，無可採取。 (六)綜上所述，原判決就被上訴人在原審之訴，予以准許，尚無違背法令影響結論之情事。上訴論旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、結論：本件上訴為無理由。中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　2 　　日最高行政法院第二庭審判長法官陳　國　成法官　簡　慧　娟法官　蔡　如　琪法官　陳　文　燦法官　王　碧　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　2 　　日書記官　徐　子　嵐

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