最高行政法院(含改制前行政法院) - 110年度再字第27號（食品安全衛生管理法）

最高行政法院判決 110年度再字第27號再審原告臺北市政府衛生局代表人黃世傑訴訟代理人俞旺程陳品儒王卿蘭再審被告皇家可口股份有限公司代表人周明芬訴訟代理人尤英夫律師邱雅文律師黃郁炘律師上列當事人間食品安全衛生管理法事件，再審原告對於中華民國110年6月10日本院109年度上字第9號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、本件再審被告代表人由陳飛龍變更為周明芬，茲據其現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、緣再審原告會同衛生福利部食品藥物管理署（下稱食藥署）於民國107年3月19日至再審被告之冷凍倉儲場所稽查，查獲再審被告貯存之「Petite大福起司甜點」等85項食品（下稱系爭食品）逾有效日期，認再審被告貯存逾有效日期食品之行為，違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第15條第1 項第8款規定，爰依同法第44條第1項第2款及食安法第44條第1項罰鍰裁罰標準第4條第1項等規定，以107年4月19日北市衛食藥字第10735222600號裁處書（下稱原處分），處再審被告新臺幣（下同）510萬元罰鍰。再審被告不服，提起訴願，經訴願決定就原處分關於附表項次6、85合計處再審被告12萬元罰鍰部分撤銷，並由再審原告於決定書送達之次日起50日內另為處分，其餘訴願駁回。惟再審被告仍不服，提起行政訴訟，並聲明訴願決定及原處分不利再審被告部分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）以107年度訴字第1604號判決（下稱原審判決）駁回再審被告之訴，再審被告不服，提起上訴，經本院109年度上字第6號判決（下稱原確定判決）廢棄原審判決、撤銷訴願決定及原處分不利再審被告部分。再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由，提起本件再審之訴。三、再審原告起訴主張：㈠食安法第8條規定於第三章「食品業者衛生管理」，第15條則規定於第四章「食品衛生管理」。食安法第8條第1項係對食品業者從業人員、場所設備制度之管理，遇有不符食品良好衛生規範準則時，因未立即造成民眾健康受損，立法者給予限期改正機會，屬第一層次之管制規範。而食安法第15條第1項第8款係規範食品或食品添加物逾有效日期，不得貯存、作為贈品或販賣等等，蓋為預防逾有效日期之食品或添加物入口損害民眾健康，立法者乃不再如從業人員、場所設備等違反規定，給予限期改善機會，則屬第二層次之管制規範。食品業者同時違反第一層次管制規範及第二層次管制規範，依前開說明應採取併罰；反之違反第二層次管制規範，但遵守第一層次管制規範，則因無將逾有效日期之食品或添加物，送進民眾之口，方得依食藥署107年7月18日FDA食字第1079021850號函釋意旨，認無違反第二層次管制規範。㈡再審被告貯存系爭食品逾有效日期，所違反者為食安法第15條第1項第8款及第8條。其中違反第8條規定部分，業經再審原告於「107年度食品冷藏冷凍倉儲業稽查專案查檢表」記載「…一、食品良好規範準則…1.現場GHP查核結果…限期改善，不符合事項限於107年3月22日前確實改善完竣。…2.缺失項目：1.冷凍庫見結霜。2.報廢物區未有明顯標示。3.個人物品至於冷凍庫而未有標示…。」準此，再審原告以再審被告違反食安法第15條第1項第8款規定，而以同法第44條第1 項第2款等規定裁處，適用法規並無疑義。系爭食品確係為再審被告之食品，且系爭食品已曾在SOGO忠孝店辦理14天北海道展及Mochi café使用販售，原確定判決誤認系爭食品「並非且無可能係該食品業者產品之原料、半成品」者，進而作成系爭食品「並不該當食安法第15條第1項第8款規範管理之食品，縱亦係可供人飲食或咀嚼之產品且逾有效日期，亦不得依同法第44條第1項第2款之規定予以處罰」，實有事實認定之錯誤，構成法律評價錯誤，而致適用法規顯有錯誤。㈢原確定判決未查本案已發生前揭第二層次之違法事由（即貯存逾有效日期食品，食安法第15條第1項第8款），而將違法狀態停留在第一層次違法事由（即未防止交叉污染等食安法第8條規定訂定之食品良好衛生規範準則第6條倉儲管制），顯有消極的不適用法規及積極的適用不當之情形。遍觀食品良好衛生規範準則並無食品「逾有效日期」之明文規定，自不能形成「該食品業者倉儲所貯存的物品，如經查證確認並非且無可能係該食品業者產品之原料、半成品或成品者，則並不該當食安法第15條第1項第8款規範管理之食品。」之結論。本案貯存之冷凍倉儲為再審被告所有，其對該冷凍倉儲有場所指揮、監督等管理權限，是其除負第一層次倉儲管制責任外，對貯存食品逾有效日期，同時須負第二層次之食品衛生責任。原確定判決將貯存逾有效日期食品，區分為自己所有，與非自己所有而為不同處理，然未能舉出如此區分之法令依據，自有適用法規顯有錯誤情形。㈣本案關於貯存逾有效日期食品行為，究應適用食安法第15條第1項第8款或第8條規定，涉及衛生主管機關過往執行食安管制政策及將來執法之平等原則，亦為再審被告及其他食品業者所認識。原確定判決見解既不同於以往實務見解，非不可曉諭再審原、被告在上訴審程序中為適當之辯論，原確定判決捨此不為，程序上已有瑕疵，實體上難謂無突襲裁判，而有違背法令。原確定判決就本案「貯存食品逾有效日期」違反食安法第15條第1項第8款「食品衛生管理」規定，錯誤適用第8條「食品業者衛生管理」規定，並進而誤認本案之法律效果為食安法第44條第1項第1款，與本院109年度判字第71號判決、107年度裁字第1773號裁定、107年度判字第85號判決或原審107年度訴字第627號、臺灣臺北地方法院106 年度簡字第268號判決等司法實務及食藥署107年7月18日FDA食字第1079021850號函釋之法律評價不同。原確定判決有就具體事實認定及法律評價錯誤，而有判決適用法規顯有錯誤之再審事由等語，求為廢棄原確定判決、駁回再審被告之訴。四、再審被告則以：㈠本件起因於小山製麩所為推廣業務，提供少量樣品即系爭產品予再審被告，作為國內市場接受度與可行性評估之試驗使用，自始本無流通於市面販賣之可能。況系爭食品經再審被告評估認為難以在國內市場推廣，雙方合作未果，再審被告遂暫將系爭食品交由倉庫集中保管禁止出貨，自始至終絕無流入市面販賣之可能，此亦為原審判決所認定之事實。原確定判決係基於原審判決所為之事實認定為基礎，進一步為法令適用，並無任何違誤之處。再審原告一再爭執系爭產品為再審被告所擁有之食品，其所執理由，僅係重申原審判決所不採取之事實，任意為證據取捨之指摘，自非「適用法規顯有錯誤」之再審理由。㈡揆諸食安法第15條第1項第8款規定之文義及立法理由，立法者制定該款有關不得貯存「逾有效日期」食品之規定，係基於維護食品衛生安全，防止逾保存期限食品流入市面之立法目的而設。足見食品業者縱然有貯存逾有效日期食品之情況，惟若該等食品確實絕無流入市面販賣之可能性，自不得以該規定相繩。系爭產品既自始至終絕無流入市面販賣之可能，參諸食安法第15條第1項第8款之立法理由，可知本件情形自不該當該款之客觀構成要件，原確定判決並無所適用之法規顯然不合於法律規定之情事。再審原告顯誤解原確定判決之意旨，僅以個人主觀意見任意指摘，實不可採。㈢況食安法第15條第1項第8款所稱「貯存」，應係指將食品為販售於市面而為儲備之行為，又「有效期限」之定義，係指在該產品所敘明儲存條件下之最終食用日期及販售日期，並為廠商對產品負責的日期。原審判決既認定本件系爭食品「不可能拿出販售」，自與食安法第15條第1項第8款之構成要件不合致。另關於再審原告所提本院109年度判字第71號判決、109年度判字第157號判決、108年度上字第1089號判決等等判決之案例事實，是因為該等案件之食品經調查後，該等案件之一審判決已認定逾期食品已有供消費者使用或對外銷售之情形，與本件之案件事實截然不同。因此，本件原確定判決自無再審原告所陳，有與本院向來見解不符或有重大偏離之情等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。五、本院查：㈠按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。」行政訴訟法第273條第1項第1款定有明文。所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違悖，或與司法院大法官解釋有所牴觸者，始足當之。至於單純法律上見解歧異或事實認定，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤而據為再審之理由。㈡食安法第8條規定：「(第1項)食品業者之從業人員、作業場所、設施衛生管理及其品保制度，均應符合食品之良好衛生規範準則。(第2項)經中央主管機關公告類別及規模之食品業，應符合食品安全管制系統準則之規定。……」第15條第1 項第8款規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：八、逾有效日期。」第44條第1 項規定：「有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：一、違反第8條第1項或第2項規定，經命其限期改正，屆期不改正。二、違反第15條第1項……規定。……」㈢經查，原確定判決業論明：食品業者倉儲所貯存的物品，如經查證確認並非且無可能係該食品業者產品之原料、半成品或成品者，則並不該當食安法第15條第1項第8款規範管理之食品，縱亦係可供人飲食或咀嚼之產品且逾有效日期，亦不得依同法第44條第1項第2款之規定予以處罰。就本件系爭食品83項，原審判決以再審被告主張系爭食品部分係為個人物品，餘均屬樣品，業於再審原告調查時即提出陳述書而為主張，且據提出再審被告與小山製麩所之會談紀錄、往來電子郵件、再審被告公司營業部通知書與試樣品（寄倉）清單等為憑，對照原處分附表所載各項食品之數量均不多，乃認定再審被告系爭食品部分係為個人物品，餘均屬樣品之事實，經核確有前揭證據資料在卷可稽且無不相符之處，與經驗法則與論理法則亦無違背，本院應以為判決基礎。又查，經與再審被告提出之列有其各項產品名稱之簽收單予以比對，亦應無將系爭食品用於各該產品之原料、半成品及成品之可能，則原審判決復逕以冷凍庫內各項食品成箱錯落堆放，何者係屬待販售商品，何者則非，尚難清楚判斷，又酌以系爭食品逾有效日期甚久，足認再審被告有對於該冷凍庫之倉儲管制未見確實之情事為由，認定再審被告有違反食安法第15條第1項第8款規定之情事，原審判決有法律涵攝事實錯誤及適用法規不當之違法。綜上，原處分不利於再審被告之部分，以再審被告有違反食安法第15條第1項第8款規定之情事，而依同法第44條第1項第2款之規定處以罰鍰，於法有違等語，經核並無所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院大法官解釋牴觸之情形。再審原告雖主張：食安法第8條第1項規定係對食品業者從業人員、場所設備制度之管理，屬第一層次之管制規範。食安法第15條第1項第8款規定係規範食品或食品添加物逾有效日期，不得貯存、作為贈品或販賣等等，屬第二層次之管制規範。遇有違反二者之情形，依行政罰法第24條規定，應以違反食安法第15條第1項第8款之規定論處。原確定判決將貯存逾有效日期食品，區分為自己所有，與非自己所有而為不同處理，然未能舉出如此區分之法令依據，就本件「貯存食品逾有效日期」違反食安法第15條第1項第8款「食品衛生管理」規定，錯誤適用第8條「食品業者衛生管理」規定，誤認本件之法律效果為食安法第44條第1項第1款規定，而有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由云云，核再審原告之主張僅屬與原確定判決所採之法律見解歧異，依首開說明，原確定判決並非適用法規顯有錯誤。至再審原告援引本院109年度判字第71號判決、107年度裁字第1773號裁定、107年度判字第85號判決或原審107年度訴字第627號、臺灣臺北地方法院106年度簡字第268號判決而為主張，無非係就事實認定及法律構成要件如何涵攝而為爭議，查上開裁判之事實，與原確定判決之基礎事實顯然不同，法律適用結果自亦不同，再審原告此部分之主張，亦不足以構成行政訴訟法第273條第1項第1款所謂之「適用法規顯有錯誤」。㈣至再審原告主張系爭食品係再審被告之食品，且曾在SOGO忠孝店辦理14天北海道展及Mochi café使用販售，原確定判決誤認系爭食品「並非且無可能係該食品業者產品之原料、半成品」部分，核係就前程序有關事實認定及證據取捨部分，以其主觀之法律意見再為爭議，亦與行政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」之再審事由有間。㈤綜上所述，原確定判決並無再審原告所指「適用法規顯有錯誤」之情形，其所提再審之訴顯無理由，應予駁回。六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111　年　　4　　月　 21 　日最高行政法院第三庭審判長法官胡　方　新法官　林　玫　君法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　林　惠　瑜以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　4 　　月　　21　　日書記官　林　郁　芳

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度再字第27號

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