最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第222號｜法律人

最高行政法院判決 111年度上字第222號上訴人國家通訊傳播委員會代表人陳耀祥訴訟代理人許心瑀林庭萱魏啓翔律師被上訴人永佳樂有線電視股份有限公司代表人台固媒體股份有限公司指定代表人林之晨上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國110年12月30日臺北高等行政法院110年度訴字第212號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件事實經過：被上訴人原領有線廣播電視系統經營者經營許可執照，執照期間為民國98年1月1日起至109年12月31日，乃於109年6月29日檢具申請書件向上訴人申請換發許可執照（下稱系爭換照申請）。經上訴人109年12月23日第943次委員會議（第四案）審認被上訴人有違反有線廣播電視法第10條第1項規定之黨政軍條款情事，決議以附加附款許可換發許可執照，附款為：「本案附……保留廢止權換發經營許可執照1紙，如未履行下列附款，本會得依行政程序法第123條……第3款規定，廢止許可並註銷執照：……（二）保留廢止權事項：貴公司應自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事。」（下稱系爭附款），並以109年12月30日通傳平臺字第10900313710號函（下稱原處分）通知被上訴人。被上訴人不服原處分所為之系爭附款，提起行政訴訟，並聲明：1.先位聲明：原處分關於系爭附款部分撤銷。2.備位聲明：(1)原處分撤銷。(2)上訴人應依被上訴人109年6月29日之系爭換照申請作成無系爭附款之許可換照之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）以110年度訴字第212號判決（下稱原判決）：原處分撤銷；上訴人就被上訴人109年6月29日系爭換照申請，應依原判決之法律見解作成決定；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人對不利部分不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)主管機關在審認系統經營者是否違反有線廣播電視法第10條第1項規定，應進一步具體審視該系統經營者係於何種管道受黨政軍投資，是否已對系統經營者產生介入經營之一定影響力等因素，最終再作成是否違反黨政軍條款的認定。從而，主管機關如欲要求該系統經營者者改正受黨政軍投資的違法情形，亦應先檢視其受投資之緣由與脈絡，以決定是否認有違反該條規定，並審認命其改正是否符合客觀履行上之期待可能性，方為適法。若系爭附款因違法而應單獨撤銷時，將影響上訴人原裁量結果而另作其他之決定，是應認被上訴人不服原處分之系爭附款部分，自以提起課予義務訴訟方屬正確之訴訟類型。從而，被上訴人先位聲明採撤銷訴訟為不合法，自非可採。 (二)經查，被上訴人其股東台固媒體股份有限公司(下稱台固媒體)係由上層股東大富媒體科技股份有限公司（下稱大富媒體）100％持股之子公司，而大富媒體又由上層股東台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大）100％持有其股份，台哥大則遭政府機構間接持股，觀諸持股明細於基準日109年7月25日持有台哥大股份之政府機構計有：由中華郵政股份有限公司（下稱中華郵政）持有比例1.49％、臺灣銀行股份有限公司公教保險部持有比例0.53％、公務人員退休撫卹基金管理委員會持有比例0.81％、舊制勞工退休基金0.78％、新制勞工退休基金1.13％、勞工保險基金1.01％、國民年金保險基金0.64 ％，合計6.38％，因此，本件確有政府機構持有被上訴人法人股東台哥大股票而間接投資被上訴人之情事。 (三)惟查，衡情中華郵政、勞工退休基金及國民年金保險基金投資台哥大，均單純係基於理財之目的，本意顯然不在控制或介入被上訴人經營，非屬有線廣播電視法第10條第1項規範範圍，應目的性限縮解釋，認定此種投資行為並未違反前開規定，上訴人不問被上訴人受黨政軍投資情節，一律認定被上訴人前開受政府成立國營事業及基於公益目的成立之基金投資情形為違反有線廣播電視法第10條第1項規定，已有違誤。 (四)又查，被上訴人對於國營事業及政府基金間接持有其股票之行為，難認有何事先知情並加以共謀為之，或是有何權源加以拒卻或防免股票交易之成立，亦無正當權源或得本於一己之力改正排除受投資之狀態。從而，上訴人認定被上訴人前開受投資之行為，已違反有線廣播電視法第10條第1項所定黨政軍條款之事實，尚有違誤，其進而以系爭附款課予被上訴人限期改正之作為義務，應認客觀上被上訴人亦無履行可能，有違期待可能性原則。 (五)上訴人辯稱被上訴人可以透過企業協調手段、組織改組、法令修改等在能力範圍內加以改正云云，然基於公司法股票自由轉讓原則，均無從阻止他人買受股票。況於公開交易市場買賣股票瞬息萬變，以系爭附款課予被上訴人改正之義務，非但為法律所未規定之制度，與貫徹黨政軍退出媒體經營之立法目的毫不相涉。又被上訴人可能花費重大成本進行無實益之改正，突顯系爭附款履行上之無期待可能性，要無足取。 (六)綜上，被上訴人訴請撤銷系爭附款之先位聲明，有選擇訴訟類型錯誤之不合法，自應駁回。被上訴人備位聲明係請求撤銷原處分部分，因系爭附款無客觀上履行之期待可能性，且系爭附款與原處分不具獨立性，故原處分即有違誤，被上訴人訴請撤銷該部分為有理由，應予准許。至於被上訴人訴請判命上訴人應依被上訴人109年6月29日之系爭換照申請，作成無附款之許可換照之行政處分部分，茲因系爭附款與原處分不具獨立性，應視上訴人依原判決之意旨，重由委員會議行使充分完整之審議權後，另行作成適法專業之判斷結果而定。從而，被上訴人請求判命上訴人應作成如其備位聲明第2項所示之行政處分，依行政訴訟法第200條第4款規定，於請求命上訴人遵照原判決之法律見解對其作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。四、本院查： (一)本件被上訴人原領有線廣播電視系統經營者經營許可執照效期至109年12月31日屆滿，乃於同年6月29日向上訴人申請換發許可執照，因被上訴人係政府機構間接投資之對象，上訴人經審查後，以被上訴人有政府機構間接投資之情事，經上訴人109年12月23日第943次委員會議（第四案）審認被上訴人有違反有線廣播電視法第10條第1項規定之黨政軍條款情事，決議以附加附款許可換發許可執照，附款為：「……（二）保留廢止權事項：貴公司應自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事。」為原判決依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，並為兩造所不爭，為本院判決之基礎。 (二)有線廣播電視法第1條規定：「為促進有線廣播電視事業之健全發展，保障公眾視聽之權益，增進公共利益與福祉，維護視聽多元化，特制定本法。」第11條規定：「(第1項)申請經營有線廣播電視服務者，應填具申請書連同營運計畫，向中央主管機關申請籌設許可。」第12條第1項規定：「申請經營有線廣播電視服務之案件有下列情形之一者，中央主管機關應駁回其申請：一、違反第6條第3項規定。二、違反第7條第1項規定。三、違反第8條第1項或第2項規定。四、違反第9條第1項至第4項、第6項或第7項規定。五、違反第10條第1項至第3項規定。六、違反第15條第1項規定。七、申請人因違反本法規定經撤銷、廢止籌設或經營許可未逾2年。八、申請人之董事、監察人、經理人或申請人為設立中公司，其發起人有公司法第30條各款情事之一。」第20條第3 項規定：「系統經查驗合格後，籌設人始得向中央主管機關申請核發經營許可執照。」第21條第1項規定：「系統經營者之經營許可執照有效期間為9年。」是可知，有線廣播電視法對於有線電視系統經營者之市場進入，係採許可之高度管制架構，中央主管機關所核發之有線電視系統營運許可，性質上屬「附終期之授益行政處分」，有效期間為9年。 (三)有線廣播電視法第31條規定：「(第1項)系統經營者於經營許可執照有效期間屆滿後，其欲繼續經營者，應於期間屆滿前1年起半年內，向中央主管機關申請換發。(第2項)中央主管機關審查系統經營者申請換發經營許可執照時，應審酌下列事項：一、營運計畫執行報告、評鑑結果及評鑑後之改正情形。二、未來之營運計畫。三、財務狀況。四、營運是否符合經營地區民眾利益及需求。五、系統經營者之獎懲紀錄及其他影響營運之事項。……(第6項)第2項之審查項目及審查基準之辦法，由中央主管機關定之。……」有線廣播電視系統經營者申請換發經營許可執照審查辦法(下稱換照審查辦法)，第2條規定：「(第1項)有線廣播電視系統經營者（以下簡稱系統經營者）依本法第31條第1項申請換發經營許可執照，應依下列審查項目檢具相關文件及說明連同營運計畫，向中央主管機關申請。(第2項)前項文件應載明下列事項：一、基本資料。二、股權結構。三、組織及員額編制。四、訂戶服務。五、經營規劃。六、頻道與節目規劃。七、廣告企劃。八、收費標準及計算方式。九、財務狀況及預測。十、工程技術及數位化發展計畫。十一、獎懲紀錄。十二、前次營運計畫評鑑結果及評鑑後之改正情形。(第3項)第1項與申請換發經營許可執照審查項目有關之文件，包括下列文件：一、有線廣播電視系統經營者申請換發經營許可執照相關說明及圖表資料。二、公司變更登記表影本。三、董事、監察人、經理人名冊及股東名冊。四、截至提出申請日止之前1 年或上半年最新財務報告。」第13條規定：「依第4條規定審查獎懲紀錄及其他影響營運之事項，應審酌下列事項：一、獎勵事項是否對有線廣播電視產業有具體優良事蹟。二、懲處事項是否確實改正。三、是否有其他影響營運之事項。」是可知，有線電視系統經營者於營運許可期限屆滿仍欲經營時，應於法定期限內向中央主管機關申請換發另一性質上屬「附終期之授益行政處分」，有效期間同為9年，然與前引之有線廣播電視法第11條及第12條關於發照之規定相較，有線廣播電視法明文區分發照與換照兩種不同管制措施。不同於擬初次或重新進入市場之申請人，已取得營運許可之現行系統經營者至少在申請時，業經中央主管機關審查認定滿足有線廣播電視法所規定之積極與消極主、客觀資格要件，則在營運許可屆滿前之換照程序中，對於已屬現行業者之申請人，則採行密度較低之管制架構。因為一方面，中央主管機關對申請人之過往經營績效以及營運狀況已有相當程度之掌握與瞭解，法定之管制目的是否在換照後能繼續實現或獲得維繫，管制機關已有較為充分之資料可供評估；另一方面，從系統經營者權益保障角度以觀，其在許可有效期間業已依營運計畫者之進度而有一定程度之經營績效，此等已設立且從事之營業利益與市場地位，在財產權保障上不應受到漠視。易言之，有線電視系統業者對其已設立且運作之有線電視系統營業，應受到存續保障，自上開有線廣播電視法關於換照之規定及換照審查辦法之規定觀之，有線廣播電視法關於換照之要件及其程序既另為規範，則自不應適用關於發照之規定；又中央主管機關准許換照與否有其裁量權限，惟應依法審酌各法定事項為合義務性之裁量。 (四)行政程序法第93條規定：「(第1項)行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。(第2項)前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」第123條第2款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」是可知，行政程序法第93條基於法治國家法律安定及信賴保護原則之要求，合法之授益處分，原則上不能廢止，除非具有該條第1項所列之各款情事，此即附款之容許性，在裁量處分容許處分機關添加附款，換言之，處分機關作成行政處分之裁量權限，本身即含有為附款之權限，行政程序法第93條第1項即是其法律依據，系爭換照處分既屬裁量處分，則上訴人作成裁量處分之同時為附款，並不違反法律保留原則。又裁量處分之附款裁量是指在欠缺同意事由或為綢繆未來變化而認為有必要時，行政機關決定是否附加附款作成授益處分，以及決定採取何種附款，前者乃決定裁量，後者乃選擇裁量。又所謂保留行政處分之廢止權(行政程序法第93條第2項第4款)，係指行政機關作成行政處分時，附加保留於將來發生廢止事由時，得廢止該行政處分之權限，如該廢止保留之附款合法，且有合理之廢止理由，行政機關得基於該廢止保留，以裁量決定廢止原授益處分(行政程序法第123條第2款)；廢止保留是一種特殊之解除條件，使行政處分效力之消滅，繫於行政機關未來是否行使所保留之廢止權；廢止保留權之作用，不在於便利廢止之作成，而在於排除廢止時對處分相對人之財產損失之補償(行政程序法第126條第1項規定參照)。再所謂負擔(行政程序法第93條第2項第3款)，係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受義務內容而言，亦即行政機關於作成授益處分之同時，另課予處分相對人法律所未明文的一定之作為、不作為或忍受等義務，受益人如未履行該負擔，行政機關得強制其履行，如仍不履行，行政機關得廢止該授益處分(行政程序法第123條第3款)，並得溯及既往失其效力(行政程序法第125條但書)。附負擔之授益處分受益人不履行負擔，或附保留廢止權之授益處分發生廢止事由時，原處分均得廢止原授益處分，且均不生信賴補償之問題，但因受益人不履行負擔之廢止效力得溯及既往，保留廢止權之廢止效力則否，又受益人不履行負擔者，得對之依法實施強制執行，故課予受益人某種行為義務之附款，判斷其究屬負擔或廢止權保留時，宜限於該行為義務得依法強制執行，始有可能是負擔，而如行政機關業已表明係廢止權保留，承擔其不利時，自無解釋為負擔之餘地。 (五)有線廣播電視法於92年12月24日修正公布第19條第4項及第5項：「(第4項)政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。(第5項)本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2年內改正。」嗣於105年1月6日修正公布全文77條，將上開規定移列為現行法第10條第1項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2年內改正。」此一要求政府或政黨不得直接、間接投資系統經營者之規定，即為一般所謂的黨政軍條款，而其立法理由僅謂照黨團協商條文通過。自上開修正前有線廣播電視法第19條第4項、第5項或現行之第10條第1項前段、後段觀察，可知立法者課予黨政不得投資系統經營者之不作為義務，黨政如有不符該條款之情事，立法者復課予黨政應自修正施行之日起2年內「改正」之作為義務，但是對於系統經營者是否負有不被黨政投資之不作為義務，從而推導出如一旦被黨政投資，系統經營者即負有「改正」之作為義務，欠缺明確的規定。惟承前述，本件換照處分性質上屬裁量處分，系爭附款前段記載被上訴人「自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事」，應非屬法律狀況或法律規定之指示，更不是法定廢止權事由，而是上訴人於作成系爭換照之授益處分，同時明白告知處分相對人即系統經營者「自核准換照之日起3 年內改正違反黨政軍條款情事」，以之作為保留將來行使廢止權之事由。而按附款原本即是行政機關所為公法上意思表示，原則上應以相對人所得理解之行政機關意志為判斷標準，將系爭附款前段之記載，結合系爭附款後段關於廢止權保留之記載予以整體觀察，上訴人主張系爭附款性質屬廢止權保留，既已符合非法定之廢止權保留案型關於廢止權要求明確化，即符合明白告知相對人且相對人亦有可預見性之要件，則上訴人主張系爭附款性質屬廢止權保留，於法尚無不合。 (六)行政程序法第94條：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」是以行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。因行政處分是否添加附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之行使，不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第 201條參照），應受一般法律原則（例如比例原則）之拘束。所謂「目的」，係指行政處分所依據之法規目的，而所謂「違背」，指阻礙或妨害目的之實現，是所謂「違背行政處分之目的」，即指全部或一部地破壞目的之實現或造成其重大困難。如(三)所述，自有線廣播電視法關於換照的規定及換照審查辦法的規定觀之，有線電視系統業者對其已設立且運作之有線電視系統營業，受到一定程度之存續保障，是以系爭許可換照之行政處分，其目的在對已具現行系統經營者身分之申請人，依於許可期間所掌握與瞭解之該業者過往的經營績效及營運狀況，評估法定之管制目的如能在換照後得以繼續實現或獲得維繫，則給予每次9年之經營許可有效期間，此同時保障了該業者之財產權。是以，主管機關在處理換發執照之申請案件，裁量決定附加附款，以及選擇裁量附加某種附款時，應確認該附款之內容必須有履行可能性，此所指之可能性，非指民法上之客觀可能，而是指期待可能性。本件被上訴人受黨政軍間接投資，源於其股東台固媒體係由上層股大富媒體100％持股之子公司，而大富媒體又由上層股東台哥大100％持有其股份，台哥大則遭中華郵政、臺灣銀行股份有限公司公教保險部、公務人員退休撫卹基金管理委員會、舊制及新制勞工退休基金、勞工保險基金、國民年金保險基金等政府機構間接持股合計6.38％，為原判決依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。則原判決認被上訴人既係被動受國營事業基於投資及基於公益目的成立之基金購入台哥大股份及其作為被上訴人多層股東購入被上訴人公司股份所致，其亦無正當權源或得本於一己之力獨立改正排除受投資之狀態，系爭附款課予被上訴人限期改正之作為義務，應認客觀上無履行可能，有違期待可能性原則，核屬有據。上訴意旨主張期待可能性係僅適用於行政罰之裁罰性處分，原處分為授益處分，原判決卻逕予適用期待可能性原則，有適用法規不當之違法，尚屬其主觀之歧異見解。承前所述，有線廣播電視法第21條第1項規定系統經營者之經營許可執照有效期間為9年，於初次核發或換發並無不同之規定，是系統經營者所獲換發之經營許可執照亦係附9年終期之授益行政處分，系爭廢止權保留之附款以「應自核准換照之日起3 年內改正違反黨政軍條款情事」為廢止事由，而該事由之實現對於被上訴人而言無期待可能性，則系爭換照處分已與附3年期限相去不遠，無異以系爭附款駁回被上訴人申請換發附9年終期之經營許可執照之申請，依前開之說明，系爭附款難謂與換照行政處分之目的並無違背，從而不合於行政程序法第94條之合法性要求。上訴意旨主張政府機構未來是否以其股東身分或行使股東權之方式實質介入被上訴人之經營，從而影響媒體中立性及言論自由，屬上訴人所為之預測評估判斷，而系爭附款屬防制措施，核屬獨立機關對於未來發展估測作成之專業判斷，司法應採取低密度之審查，原判決有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云，核諸前開之說明，其所採取之防制措施，對被上訴人而言，其實現欠缺期待可能性，此與上訴人如何預測評估判斷黨政未來是否介入被上訴人之經營，殊屬二事，尚非可採。 (七)至於對行政處分附款的法律救濟，在羈束處分時，固得以撤銷訴訟請求撤銷違法之附款；惟對於裁量處分，於行政機關如知附款違法將為其他決定者，人民應提起課予義務訴訟，請求判決行政機關應作成無附款之相同處分或依法院之法律見解為新決定，不得以撤銷訴訟單獨請求撤銷附款，否則，無異剝奪行政機關之裁量權，強制其作成原來如無該附款即不須作成，或不欲作成之行政處分。 (八)依上開之規定及說明，原判決認原處分性質上屬裁量處分，上訴人得附加附款，系爭附款性質上屬廢止權保留，惟因系爭附款以「應自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事」為廢止事由，而該事由之實現對於被上訴人而言無期待可能性，乃認系爭附款於法有違；又原判決以被上訴人先位聲明訴請撤銷原處分之系爭附款，因系爭附款與原處分不具獨立性，有選擇訴訟類型錯誤之不合法，予以駁回後(此部分之訴未據被上訴人上訴，不在本院審理之範圍內)，就被上訴人備位聲明部分，以上開系爭附款違法之理由，依行政訴訟法第200條第4款規定，以被上訴人訴請撤銷原處分為有理由，應予准許，又被上訴人訴請判命上訴人應依被上訴人109年6月29日之申請，作成無附款之許可換照之行政處分部分，則應視上訴人依原判決之意旨，重由委員會議行使充分完整之審議權後，另行作成適法專業之決定，核於法均無違誤。 (九)上訴意旨主張92年12月24日增訂之有線廣播電視法第19條第4項規定之立法目的，旨在要求黨政軍退出媒體，以維護新聞自由，為立法者所訂之管制規定，上訴人並無裁量空間。且104年12月17日立法院朝野黨圑協商結論，仍維持現行有線廣播電視法第10條第1項規定内容，是以，修法結果仍維持全面排除政府機構間接投資之規定，上訴人自須依法行政等語。惟按修正前有線廣播電視法第19條第4項規定及現行同法第10條第1項規定之立法意旨良善，且有其歷史之背景，該條文之存廢並或如何修正近年來爭論不休，惟此並非本件爭執之所在，有問題者在於系爭附款所列之廢止事由為要求被上訴人「自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事」無期待可能性。 (十)上訴意旨復主張，原判決認定被上訴人有受政府機構間接持股，係單純基於理財，非介入經營云云，未載明任何法律及證據依據，有理由不備之情形，且有違反行政訴訟法第125 條第1項、第133條、第243條第1項、第2項第6款規定之違法。惟查原判決係援引有線廣播電視法第12條第1項第5款及第58條第2項規定，論以系統經營者於執照期間均應始終遵守有線廣播電視法第10條第1項所規定之不受黨政軍投資之不作為義務，復論以該規定應依目的性限縮解釋，本件之政府機構投資理財行為並未違反該規定等語，然按有線廣播電視法第10條第1項係明文規範「黨政不得直接、間接投資系統經營者」，除非另有明文，否則得不出「系統經營者不得受黨政直接、間接投資」之結論，當然亦得不出原判決所謂「系統經營者不得受黨政單純理財以外之直接、間接投資」之結論，原判決此部分論述容有未洽，未依職權調查逕予認定各該政府機構之投資均出於單純理財亦有未洽，惟依前述，上開事實有無均無足影響結論，上訴意旨求為廢棄，仍非可採。五、綜上所述，原判決關於上訴人上訴部分(即被上訴人備位聲明之請求)，理由雖有部分不相同，惟其結論並無二致，仍應予以維持，上訴意旨求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111　年　 10　月　 13　　日最高行政法院第四庭審判長法官陳　國　成法官　簡　慧　娟法官　蔡　紹　良法官　蔡　如　琪法官　王　碧　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　 10　月　　13　　日書記官　葉　倩　如

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第222號

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