最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第521號｜法律人

最高行政法院判決 111年度上字第521號上訴人社團法人中國國民黨代表人朱立倫訴訟代理人陳學驊律師被上訴人國家發展委員會(承受原促進轉型正義委員會業務) 代表人龔明鑫訴訟代理人魏潮宗律師上列當事人間促進轉型正義條例事件，上訴人對於中華民國111 年4月14日臺北高等行政法院108年度訴字第1522號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。理由一、本件是於修正行政訴訟法施行前繫屬於本院，而於修正行政訴訟法施行後尚未終結的事件，依行政訴訟法施行法第19條規定，應由本院依舊法即民國112年8月15日修正施行前的行政訴訟法（下稱「行政訴訟法」）規定審理。又原被上訴人促進轉型正義委員會（下稱促轉會）已於111年5月30日依法解散，關於其審定政治檔案及移歸為國家檔案之相關業務依政治檔案條例第2條第1項、第6條第3項規定，由被上訴人國家發展委員會（下稱國發會）承受辦理，並具狀承受訴訟，核無不合。二、促轉會為辦理有關政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案審定事宜，前以107年8月8日促轉一字第1075100075號函請上訴人通報所持有之政治檔案（下稱107年8月8日函），經上訴人以107年10月5日（107）文字第20號函（下稱107年10月5日函），通報其持有之政治檔案計達43,095筆。促轉會採分階段審查，第一階段經通知上訴人表示意見後，以108 年5月1日第24次委員會議(下稱系爭委員會議)決議審定，並依處分時促進轉型正義條例(下稱促轉條例)第3條、第18條規定以108年5月3日促轉一字第1085100127號函（下稱原處分）通知上訴人原處分附件所列33筆檔案（下稱系爭檔案，如原判決附表所示)經系爭委員會議決議審定為政治檔案，並命上訴人於文到次日起30日內將系爭檔案原件移歸國發會檔案管理局（下稱檔案局）。上訴人不服，申請復查經決定駁回，提起本件行政訴訟，聲明：⒈先位聲明：復查決定及原處分均撤銷。⒉備位聲明：被上訴人應給付上訴人新臺幣( 下同)3,100萬元。經原審判決駁回，提起本件上訴。三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠促轉會之委員及其主任委員、副主任委員之指定，係由行政院長提名經立法院同意後任命之。對外代表促轉會之主任委員因故出缺，在未依促轉條例第8條第1項程序替補接任前，自應由具有主任委員指定權之行政院長指定促轉會之委員代理，以維持促轉會機關之基本運作，此乃當然之解釋。是促轉會前主任委員及副主任委員辭職後，時任行政院長之賴清德指定由委員楊翠代理，原處分由代理主任委員楊翠署名作成，自符合行政程序法第96條第1項第4款規定。㈡系爭檔案經促轉會審定為政治檔案，促轉會乃據以作成原處分，命上訴人將系爭檔案移歸檔案局，於法尚無不合。檔案原件為第一手文獻資料，可確保檔案之正確性及完整性，非複製品所得替代。政治檔案經促轉會審定並移歸為國家檔案，目的係為正當公益，且其所採手段與目的之實現間具有合理關聯，原處分並未違反比例原則。㈢原處分縱屬對上訴人政治檔案財產權之剝奪，但因攸關還原歷史真相及促進社會和解之重大公共利益，且未逾越上訴人因持有政治檔案財產權具有之社會義務所應忍受之範圍，與憲法保障人民財產權之規定，尚無違背，亦難謂上訴人因此受有特別犧牲。上訴人主張促轉會應給予合理之補償3,100 萬元，難以採據。㈣上訴人雖主張「台灣謝雪紅處分案」檔案原件於92年間與胡佛研究所進行合作即遍尋不著，又其未保有「帽簷自述」原件云云。然上訴人既不能舉證證明，且依原審職權調查結果，又不能排除檔案原件仍在上訴人持有中，僅係一時無法尋獲之可能，而原處分命上訴人將該等檔案移歸為國家檔案，僅係命上訴人應將其持有並據以通報促轉會之檔案，依其持有狀況移歸為國家檔案，並非客觀上不能實現，自不屬行政程序法第111條第3款所定情形。㈤綜上，原處分尚無違誤，上訴人先位請求撤銷復查決定及原處分，備位請求被上訴人應給付上訴人3,100萬元，俱無理由等語，為其判斷基礎。五、本院查：㈠依行政訴訟法第125條第1項至第3項規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，並應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。如有應依職權調查而未予調查之情形，或對當事人之主張不予調查，即有未盡職權調查義務，不適用行政訴訟法第125條規定之不當。再由行政訴訟法第1條、第133條及第189條第1項、第3項等規定意旨觀之，行政訴訟具有確保國家行政權之合法行使，維護公益之目的，行政法院應依職權調查證據，為判決時應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。倘未善盡調查證據及審酌其證明力之職責，其判決即屬違背法令，並因調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，亦有判決不備理由之違法瑕疵。又審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，惟此經證明之間接事實與待證之要件事實間，須依經驗法則或論理法則足以推認其關聯性存在，且綜合各該間接事實，已可使法院確信待證之要件事實為真實者，始克當之，不得僅以推測之詞作為認定之依據，否則即屬違背證據法則。㈡再按促轉條例第2條第2項第1款規定：「促轉會隸屬於行政院，為二級獨立機關，除政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例另有規定外，依本條例第4條至第7條規定，規劃、推動下列事項：一、開放政治檔案。……」第3條第1款至第3款規定：「本條例用語定義如下：一、威權統治時期，指自中華民國34年8月15日起至81年11月6日止之時期。二、政治檔案，指由政府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件；已裁撤機關（構）之檔案亦適用之。三、政黨，指依據政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第4條第1款所稱者。」第18條第1項、第3項、第4項、第5項及第6項規定：「（第1項）政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案者，應通報促轉會，經促轉會審定者，應命移歸為國家檔案。……（第3項）促轉會得主動調查政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案之情形，並經審定後命移歸為國家檔案。（第4項）政黨、附隨組織或黨營機構移歸政治檔案以原件為原則。(第5項)政黨、附隨組織或黨營機構拒絕將促轉會審定之政治檔案移歸為國家檔案者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。（第6項）政治檔案之徵集、彙整、保存、開放應用、研究及教育等事項，除本條例有規定外，另以法律定之。」又政治檔案條例乃為建立符合轉型正義精神、兼顧檔案當事人隱私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和解，辦理政治檔案之徵集、整理、保存、開放應用、研究及教育而制定（同條例第1條規定參照）。同條例第2條第2項規定：「政治檔案之徵集、整理、保存及開放應用事項，由國家發展委員會檔案管理局（以下簡稱檔案局）辦理之；……」第6條第1項規定：「政黨、附隨組織及黨營機構持有政治檔案，經促進轉型正義委員會（以下簡稱促轉會）審定為國家檔案者，應於該會指定期限內移歸檔案局管理，並由該會、檔案局及持有檔案之政黨、附隨組織及黨營機構依審定清冊作成紀錄。」可知，為建立符合轉型正義精神、兼顧檔案當事人隱私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和解，政黨、附隨組織或黨營機構持有於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件，應依促轉條例第18條第1項規定通報促轉會，促轉會亦得依同條第3項規定依職權主動調查其持有情形，經促轉會審定者，應移歸為國家檔案由檔案局管理，若拒絕移歸可處100萬元以上500萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。促轉條例第18條命政黨移歸之政治檔案既以「政黨持有」為要件，自應以該檔案於法律上或事實上仍在政黨實力支配中，政黨始有移歸之義務，若該政治檔案已佚失或在他人實力支配下，非屬該政黨持有中，自不得命該政黨將非其持有之政治檔案移歸為國家檔案。又處分時促進轉型正義委員會調查程序辦法第2條規定「促進轉型正義委員會（以下簡稱本會）應依職權調查事實及證據，不受依本條例規定接受調查之有關機關（構）、團體、事業或個人（以下簡稱當事人）主張之拘束，對當事人有利及不利事項應一律注意。」(該辦法於111年5月29日廢止)，是促轉條例第18條第1項雖課予政黨通報持有政治檔案之義務，然促轉會仍應盡其職權調查義務查明政黨所通報之政治檔案是否確為該政黨所持有，俾利將政治檔案移歸為檔案局管理，並非只要是政黨所通報，即可一概認定政黨即持有該檔案。㈢經查，促轉會前以107年8月8日函請上訴人通報所持有之政治檔案，上訴人即以107年10月5日函通報其持有之政治檔案計達43,095筆，促轉會先後以108年3月18日促轉一字第1085100067號函及108年3月25日促轉一字第1085100074號函請上訴人提供通報清冊中含「台灣謝雪紅處分案」檔案在內之相關檔案複製品、影本或數位影像檔，上訴人以108年4月18日文字第1080000063號函表示「台灣謝雪紅處分案」查無實體檔案；另上訴人所提「台灣謝雪紅處分案」之黨史館館藏檔案紙卡，左方鉛字部分記載：「監1404」、下方有手寫「缺」字；中間鉛字部分記載：「台灣謝雪紅處分案、中監會南京、民國36年（1947）5月、毛筆原件2件、中監會及中組部有關文件」，為原審所認定。觀諸上訴人107年10月5日函通報政治檔案時，已表示由於資料繁雜、筆數眾多，僅能初步以促轉條例中規範之時間區段篩選等語（處分卷第38頁），證人即上訴人黨史館副主任吳敏於原審亦證稱：通報清冊其有協助處理，是輸入日期去篩選，填入的是檢索系統既有的資料等語（原審卷二第11頁），似見上訴人會向促轉會通報「台灣謝雪紅處分案」，僅係依時間區段搜尋檢索系統結果所通報，可否據此即認上訴人於通報時確實持有該檔案，洵非無疑。又證人吳敏另證稱：黨史館的前身是19年在南京設立之黨史會，後來歷經戰亂，黨史會從南京搬到重慶，再到臺灣，原本落腳在南投草屯，之後搬遷到陽明山的陽明書屋，後來又搬遷到臺北市中山南路上，最後才到臺北市八德路的現址。38年以前的館藏資料都是從大陸帶來臺灣的。從黨史會時期，上訴人就有陸續整理館藏文物，以不同系列分類，並賦予每個文件不同的館藏流水號，且會記錄在一式兩份的紙卡上，一份與文件放在一起，一份另外統一保存，有編號後才會開放閱覽。上訴人的認定是有紙卡就會有文件，但不會再去確認是否真有文件存在，且確實會發生調閱時才發現原始文件找不到的狀況。「台灣謝雪紅處分案」有紙卡，屬於監察系列檔案，紙卡上所寫的「民國36年」應為此文件製作的日期，製作紙卡時應該還有原件，但不清楚上訴人是否有將該原件從大陸帶來臺灣。促轉會請我們提出實體檔案時，其依紙卡去找尋檔案應該存放的夾子，發現夾子裡面是空的，才發現找不到原件，紙卡上面寫「缺」就表示沒有檔案。黨史館最後一次清點館藏是在80幾年的時候，其不清楚「台灣謝雪紅處分案」是在何時就找不到等語（原審卷二第9 頁、第11至12頁），則上訴人黨史會於36年製作此檔案紙卡時，雖有原件存在，然上訴人黨史會自大陸搬來臺灣後，亦歷經多次搬遷，期間是否致所保管之檔案佚失？非無疑義。復參酌華藝數位股份有限公司(下稱華藝公司)函復原審表示92年間曾受胡佛研究所委託，就上訴人黨史館部分館藏檔案拍攝檔案微縮膠捲，該檔案非當時委託標的；另上訴人曾欲提供蔣經國先生相關照片委託華藝公司製作檔案與資料庫，惟該案未能持續進行，華藝公司並未經手或見聞該檔案(原審卷二第279至295頁、卷一第497至498頁)，是華藝公司雖曾就上訴人檔案或照片進行相關製作事宜，然並未見聞「台灣謝雪紅處分案」檔案。再由上訴人所提黨史館館藏目錄檢索系統查詢結果，「台灣謝雪紅處分案」之資料異動日期記載「105年5月26日」，拍攝備註欄記載「無檔案」(原審卷二第459至461頁)，似見上訴人至遲於105年間即查無「台灣謝雪紅處分案」檔案。則上訴人主張其已未持有該檔案等語，尚非全然無稽，果爾，能否僅因上訴人曾於36年間持有該檔案，即可推論其於原處分作成時仍持有中，非無再予研求之餘地。原審未詳加調查審認，逕以上訴人36年製作檔案紙卡時確有原件存在，不能排除該檔案仍在上訴人持有中僅是一時無法尋獲，不免速斷。又原審認原處分命上訴人將檔案移歸為國家檔案，僅係命上訴人應將其持有並據以通報之檔案依其持有狀況移歸為國家檔案一節（原判決第22頁第8至10行），然上訴人主張其與促轉會於108年8月21日進行原處分檔案移歸作業時，上訴人當場出示原處分序號3(即台灣謝雪紅處分案)之檔案封面，惟檔案局表示該封面並非檔案法所稱之檔案，無法列入國家檔案進行管理，故不願帶回檔案局，而促轉會亦不願意收受該封面之移歸等語（原審卷一第49頁、卷三第283頁），果若屬實，則僅移歸序號3之檔案封面，是否符合原判決所指原處分僅係命上訴人將檔案依其持有狀況移歸為國家檔案，事涉上訴人移歸序號3檔案義務內容之認定，原審未予論明，即認原處分此部分應予維持，亦有疏略。本件事實既仍有尚待調查之處，且影響結論之判斷，事實當未臻明確，本院無從為法律上之判斷。上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄，為有理由，爰將原判決駁回上訴人先位之訴部分廢棄，發回原審高等行政訴訟庭調查相關事證後，另為適法裁判。㈣末查，先位之訴有理由，為備位之訴之解除條件，其解除條件應以先位之訴判決確定時，始為其解除條件成就之時。原判決就上訴人先位之訴部分，既因上訴人之上訴有理由而未確定，則備位之訴解除條件是否成就尚未可知，自應將該部分併予廢棄發回，附此敘明。六、結論：本件上訴為有理由。中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　16　　日最高行政法院第二庭審判長法官陳　國　成法官　王　碧　芳法官　簡　慧　娟法官　陳　文　燦法官　蔡　如　琪以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　16　　日書記官　林　郁　芳

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第521號

關鍵資訊