最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第709號

最 高 行 政 法 院 判 決

111年度上字第709號

上訴人

陳永錚

送達代收人

蘇建豪

訴訟代理人

王瀚誼 律師

訴訟代理人

莊曜隸 律師

被上訴人

臺東縣政府

代表人

饒慶鈴

訴訟代理人

范絢雯

葛惠妹

林秀珠（兼上一人送達代收人）

上列當事人間免職事件，上訴人對於中華民國111年7月14日高雄高等行政法院109年度訴字第320號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人係○○縣○○鄉衛生所（下稱大武所）護士，其因於民國108年考績年度內，平時考核無獎懲抵銷而累積達2大過，有年終考績應列丁等之情事，經大武所以109年3月5日東武衛字第1090000677號考績（成）通知書（下稱系爭考績通知書），核布其108年年終考績考列丁等免職。嗣被上訴人依公務人員考績法（下稱考績法）第12條第1項第1款及第18條規定，以109年3月23日府人訓字第1090059690號令核布免職，免職未確定前，先行停職（下稱原處分）。上訴人不服，提起復審遭駁回，循序提起行政訴訟，求為判決撤銷復審決定及原處分。經原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。

三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：

㈠、針對上訴人「截至108年7月份未辦公文達77件（逾期30天未辦電子公文72件，5件紙本公文遺失），且處理時限逾期5倍以上，經催辦仍未改善，嚴重積壓公文。」○○縣政府衛生局（下稱衛生局）乃依○○縣政府及所屬機關學校文書流程管理稽核要點第11點規定，以108年8月5日東衛人字第1080024449號令，將上訴人記過2次（下稱A懲處案）。又針對上訴人「截至108年6月底業務執行進度落後並經輔導仍無改善，工作不力懈怠職務。」具體項目為上訴人承辦業務精神及自殺個案訪視，移居臺東-健康馬拉松、器官捐贈、安寧緩和宣導等，執行率均為0，且精神及自殺個案訪視情形均未達標等情，衛生局以衛生局暨所屬機關108年第5次考績委員會會議決議，以108年8月14日東衛人字第1080025784號令，將上訴人記申誡2次（下稱B懲處案）。另大武所以上訴人承辦業務有精神衛生（自殺防治家暴性侵）、宜居城市、醫政、胃癌等業務，至108年7月底，僅胃癌篩檢有達成目標數（由大武所衛生稽查員楊佳陵協同完成），餘胃癌宣導、宜居節酒業務、器官捐贈及安寧緩和宣導執行率仍全為0，且精神及自殺個案訪視情形均嚴重落後等由，提請衛生局依○○縣政府及所屬各機關公務人員平時獎懲標準表（下稱獎懲標準表）第4點第1、4、9款予以上訴人記過之處分。經衛生局會辦業務科就上訴人主辦業務確認其落後情形，其中醫政科表示「經查該員108年7月份辦理本科安寧緩和及器捐另健保健康存摺APP業務，針對器捐及安寧同意書勸募及宣導等該員皆未送執行成果。」「經查該員1-12月健康存摺APP下載，目標數執行未達50％。」保健科表示「經查該員108年7月份辦理本科宜居（家庭健康護照發送）、節酒（飲酒問卷篩檢、戒酒收案及宣導）業務皆未執行。」等語，則經衛生局暨所屬機關108年第9次考績委員會審議，上訴人截至「108年7月底止」承辦業務多項未達標，且執行率為零，未善盡職責、稽延公務等事由，乃決議依據獎懲標準表第3點第1款、第5款規定，以108年12月25日東衛人字第1080041319號令，將上訴人記申誡2次（下稱D懲處案）。雖B懲處令曾就相同業務辦理情形予以懲處，惟B懲處案係針對108年1-6月份情事，而D懲處案則是針對108年7月份，兩者評核區間，尚屬不同。再者，A懲處案係針對上訴人積壓公文而作成，與D懲處案之事實，明顯有別，是以，D懲處案之作成，並無違反一事二罰原則。被上訴人又以上訴人曠職達7日，而以108年12月18日府人訓字第1080270447號令將上訴人記大過1次（下稱C懲處案），上訴人於108年1月1日至同年7月15日止，分別於1月、2月、5月、6月及7月，因多次遲到早退，累積曠職確已達7日（56小時），大武所兼辦人事葛惠妹課員親自交予上訴人曠職通知書計10張，詳載上訴人曠職之時間及人事室查處情形，並於書面載明「如有異議，可於處分到達次日起3日內，向服務機關提起申訴」之救濟教示，曠職處分通知書均已送達。綜上，上訴人因A、B、C、D懲處案之違失，均未依影響公務員權益之救濟程序，分別提起申訴、再申訴或復審，已為上訴人所不爭執，則A、B、C、D懲處案效力繼續存在，且因上訴人不得再行爭訟，其拘束力因不可爭訟性而強化，是本件原處分之適法性問題所涉先決問題之A、B、C、D處分合法與否，於該A、B、C、D處分未經依法撤銷前已具有構成要件效力，自不能逕行否定其效力，應予尊重。且A、B、C、D懲處案，原非本件訴訟對象，亦無須加以審究。上訴人主張本件仍應就A、B、C、D之懲處處分進行實質調查，審認該處分之適法性云云，於法有違，要無足採。

㈡、上訴人108年年終考績之程序，係由大武所主任以其平時成績考核紀錄為依據，按公務人員考績表所列差假及獎懲紀錄，就其工作、操行、學識、才能等項目綜合評擬後，遞送衛生局。經衛生局以109年1月14日東衛人字第1090001645號開會通知單，通知上訴人於同年月17日列席該局暨所屬機關109年第1次考績委員會會議，就其108年年終考績擬列丁等案陳述意見，經上訴人列席陳述意見，並列入會議紀錄在案。嗣經考績會決議上訴人年終考績應列丁等，經衛生局局長覆核、被上訴人核定，送銓敘部審定後，經大武所製發系爭考績通知書，被上訴人則為考績免職之原處分，且均於109年3月25日送達上訴人，經核上訴人108年年終考績作業程序，符合醫事人員人事條例第13條、考績法第14條第1項、公務人員考績法施行細則（下稱考績法施行細則）第19條第3項規定及銓敘部94年10月27日部法二字第0942547535號函釋意旨，並無法定程序之瑕疵。而上訴人108年公務人員考績表平時考核獎懲欄記載申誡4次、記過2次及記大過1次，無獎勵紀錄；考列丁等人員適用條款欄記載：「公務人員考績法第12條第1項第1款」。上訴人108年因C懲處案受有記大過1次之懲處、因A懲處案受有記過2次之懲處，因B、D懲處案受有各申誡2次（合計4次）之懲處，是上訴人108年度平時考核受懲處累積達2大過，且無獎勵可資抵銷，依考績法第7條第1項第4款及第12條第1項第1款規定，其年終考績即應考列丁等及予以免職。從而，被上訴人以原處分核布上訴人108年年終考績考列丁等免職，經核於法並無不合等語，茲為其論據。

四、上訴理由略謂：被上訴人先於108年8月5日針對上訴人積壓公文一事，對上訴人記過2次（即A懲處案），其獎懲事由載明：「截至108年7月份未辦公文達77件，且處理時限逾期5倍以上，經催辦仍未改善，嚴重積壓公文」等文字，相隔10日又於108年8月14日針對上訴人業務執行進度落後之缺失，對上訴人記申誡2次（即B懲處案），其獎懲事由載明：「截至108年6月底止業務執行進度落後並經輔導仍無改善，工作不力懈怠職務」等文字；再於108年12月25日針對上訴人108年1月1日起至7月31日期間之業務執行進度落後、積壓公文等缺失，對上訴人記申誡2次（即D懲處案），此觀其獎懲事由載明：「承辦業務多項未達標，且執行率為零，未善盡職責、積延公務」等文字，以及所附之考核紀錄表（考核期間：108年1月1日至4月30日）、考核紀錄表（考核期間：108年5月1日至7月31日），考核期間為108年1月1日至7月31日，考核項目均包含公文績效、年度計畫自明。上開108年8月5日之A懲處案（針對108年7月以前）、108年8月14日之B懲處案（針對108年6月以前）、108年12月25日之D懲處案（針對108年1月至7月份期間），均係針對上訴人業務執行落後所為之懲處，考核之內容、時間確實相互重疊，應認3個懲處係基於同一事件所為之重覆懲處。況依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議之見解，A、B懲處令作成後，機關針對A、B懲處令作成以前之違章行為，均不得再懲處，否則即屬一事二罰，故108年12月25日之D懲處令（懲處期間係108年1月1日至108年7月31日）針對108年8月份兩次懲處即A、B懲處令作成以前之違章事實，應認為違反一事不二罰。又108年12月25日之D懲處令之理由之一為「經輔導後並無改善」，而上訴人係108年8月1日才開始在○○縣○○鄉衛生所（下稱卑南所）接受輔導，故該次懲處之事實均係發生在上訴人經輔導前之事實，如何能謂「經輔導後並無改善」？況上訴人至卑南所異地訓練期間，相關缺失確實已改善，有卑南所之平時成績考核紀錄表（考核期間：108年8月1日至8月31日）可稽，並非如被上訴人所稱「未改善」。上訴人108年12月25日遭申誡2次之處分即D懲處令確實違反一事不二罰，且違反情節重大且明顯，係屬無效之行政處分，並無行政處分之「存續力」與「構成要件效力」，與得撤銷之處分於撤銷前具有行政處分之構成要件效力顯然有別，被上訴人自不受拘束，然原判決逕認D懲處令並無一事二罰，進而認定D懲處令具有「存續力」及「構成要件效力」，容有認定事實與卷內證據不符、違反本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議等判決不備理由之違法等語。

五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無不合，茲就上訴理由再予論述如下：

㈠、依考績法第2條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」第3條規定：「公務人員考績區分如左：一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績。……」第5條規定：「（第1項）年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。（第2項）前項考核之細目，由銓敘機關訂定。但性質特殊職務之考核得視各職務需要，由各機關訂定，並送銓敘機關備查。」第6條第1項規定：「年終考績以100分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：……丁等：不滿六十分。」第7條第1項規定：「年終考績獎懲依左列規定︰……四、丁等︰免職。」第12條第1項規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達2大過者，年終考績應列丁等。……」第13條規定：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。……」第14條第1項規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。但非於年終辦理之另予考績或長官僅有一級，或因特殊情形報經上級機關核准不設置考績委員會時，除考績免職人員應送經上級機關考績委員會考核外，得逕由其長官考核。」第18條規定：「年終辦理之考績結果，應自次年1月起執行；……但考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定前，應先行停職。」可知，公務人員之年終考績乃於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績，本於綜覈名實、信賞必罰之旨，為求準確客觀，其評分係以受評人平時成績與獎懲為重要依據。且受考人在考績年度內，其平時考核無獎懲抵銷而累積達2大過者，年終考績應列丁等，予以免職；惟於其免職之處分確定前，乃先行停職。

㈡、考績法施行細則第17條規定：「（第1項）本法第13條所稱平時成績紀錄，指各機關單位主管應備平時成績考核紀錄，具體記載屬員工作、操行、學識、才能之優劣事實。……（第2項）各機關單位主管對其屬員之平時考核應依規定確實辦理，其辦理情形列入該單位主管年終考績參考。」是各公務機關單位主管平時即應對其屬員之工作、操行、學識、才能等各項優劣事實為考核。○○縣政府及所屬機關學校文書流程管理稽核要點第11點規定：「（第1項）各機關研考單位每月公文總檢查後，對處理時限逾30天以上公文，進行個案分析各階段處理時間，並填具逾期公文延誤情形紀錄表，送積壓責任人員5日內申復理由，判明積壓責任後，陳報機關首長核辦。（第2項）前項公文處理之懲處，依公文處理時限暨逾限懲處標準表（附表三）之規定辦理。」附表三「逾限懲處標準」就逾限5倍以上者，係規定登記並予以記過。獎懲標準表第3點規定：「三、有下列情形之一者申誡：（一）懈怠職務或處事失當，情節輕微者。……（五）對上級交辦事項，執行不力，情節輕微者。……」第4點規定：「四、有下列情形之一者記過：（一）工作不力，或擅離職守，或因過失貽誤公務者。……（四）對上級交辦事項，執行不力，情節嚴重者。……（九）稽延公務，情節嚴重者。……」考績法施行細則第13條第1項規定：「本法第12條第1項第1款所稱平時考核記大功、記大過之標準如下：……二、有下列情形之一，一次記1大過：……（五）曠職繼續達2日，或1年內累積達5日者。」乃就平時考核之懲處設有構成要件，避免機關長官之擅斷。又證據資料如何判斷，為證據之評價問題，在自由心證主義之下，其證明力如何，是否足以證明待證之事實，乃應由事實審法院斟酌辯論意旨及調查證據之結果，自由判斷；苟其判斷無違反證據、經驗及論理法則等違法情事，即非法所不許。換言之，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。

㈢、查A懲處案係針對上訴人「截至108年7月份未辦公文達77件（逾期30天未辦電子公文72件，5件紙本公文遺失），且處理時限逾期5倍以上，經催辦仍未改善，嚴重積壓公文。」衛生局乃依臺東縣政府及所屬機關學校文書流程管理稽核要點第11點規定為A懲處令記過2次。B懲處案針對上訴人「截至108年6月底業務執行進度落後並經輔導仍無改善，工作不力懈怠職務。」具體項目為上訴人承辦業務精神及自殺個案訪視，移居臺東-健康馬拉松、器官捐贈、安寧緩和宣導等，執行率均為0，且精神及自殺個案訪視情形均未達標等情，衛生局依108年第5次考績委員會會議決議予以上訴人B懲處令申誡2次。在D懲處案中，大武所以上訴人承辦業務有精神衛生（自殺防治家暴性侵）、宜居城市、醫政、胃癌等業務，至108年7月底，僅胃癌篩檢有達成目標數（由大武所衛生稽查員楊佳陵協同完成），餘胃癌宣導、宜居節酒業務、器官捐贈及安寧緩和宣導執行率仍全為0，且精神及自殺個案訪視情形均嚴重落後等由，提請衛生局依獎懲標準表第4點第1、4、9款予以上訴人記過之處分。經衛生局會辦業務科就上訴人主辦業務確認其落後情形，其中醫政科表示「經查該員108年7月份辦理本科安寧緩和及器捐另健保健康存摺APP業務，針對器捐及安寧同意書勸募及宣導等該員皆未送執行成果。」「經查該員1-12月健康存摺APP下載，目標數執行未達50％。」保健科表示「經查該員108年7月份辦理本科宜居（家庭健康護照發送）、節酒（飲酒問卷篩檢、戒酒收案及宣導）業務皆未執行。」而經衛生局暨所屬機關108年第9次考績委員會審議，以上訴人截至「108年7月底止」承辦業務多項未達標，且執行率為零，未善盡職責、稽延公務等事由，乃決議依據獎懲標準表第3點第1款、第5款核予D懲處令申誡2次。又被上訴人以上訴人曠職達7日為C懲處案之記大過1次，乃上訴人於108年1月1日至同年7月15日止，分別於1月、2月、5月、6月及7月，因多次遲到早退，累積曠職已達7日（56小時），大武所兼辦人事葛惠妹課員親自交予上訴人曠職通知書計10張詳載上訴人曠職之時間及人事室查處情形，並於書面載明「如有異議，可於處分到達次日起3日內，向服務機關提起申訴」之救濟教示，10張曠職通知書均已合法送達上訴人；上訴人因A、B、C、D懲處案之違失，均未依影響公務員權益之救濟程序，分別提起申訴、再申訴或復審等情，核與卷內事證並無不符，亦無違背論理法則或經驗法則，乃原審依法確定之事實。

㈣、次查，觀之原審卷附D懲處案作成緣由之大武所108年12月17日東武衛字第1080003822號函（見原審卷2第145頁）：「主旨：檢陳有關本所護士陳永錚工作不力懈怠職務一案，詳如說明……說明：……二、陳員108年1月至6月底止業務執行進度落後並經輔導仍無改善，工作不力懈怠職務已於108年8月14日東衛人字第1080025784號獎懲令記申誡二次。（附件一）

三、108年7月至7月底止承辦業務：1.精神衛生（自殺防治家暴性侵）2.移（應為「宜」之誤載）○○市3.醫政4.胃癌等業務仍落後。（附件二）四、檢附108年陳員承辦業務年終成績統計考核表仍落後並未改善。（附件三）」108年12月19日東武衛字第1080003838號函及其檢附之獎懲請示單（見原審卷2第147頁至第148頁）：「主旨：檢陳有關本所護士陳永錚工作不力懈怠職務予以懲處一案……說明：……二、檢附獎懲請示單一份。……獎懲事由：108年7月至108年11月底止業務執行進度落後並經輔導仍無改善，工作不力懈怠職務。」足見上訴人108年6月之前之工作表現，並非本次懲處範圍，此可由衛生局會辦業務科在確認上訴人落後情形時，上述醫政科、保健科等多係針對上訴人108年7月份辦理業務狀況為查報益明（原審卷2第149頁至第150頁）。而衛生局暨所屬機關108年第9次考績委員會於審查上訴人本件工作不力懈怠職務案之會議紀錄記載：「說明：一、依據○○縣○○鄉衛生所108年12月17日東武衛字第1080003822號及12月19日東武衛字第1080003838號函辦理。二、陳員任職於大武鄉衛生所期間承辦業務為精神及自殺個案訪視、宜居臺東-健康馬拉松、器官捐贈、安寧緩和宣導及胃癌等業務，多項業務執行率為0，部份業務嚴重落後，致影○○縣整體執行率，經大武鄉衛生所建請予以記過懲處。三、108（本）年1月至6月份因陳員業務執行進度落後且經該所主管輔導後仍未改善，業經本局核予申誡二次。四、陳員主辦業務截至本年7月底，僅胃癌篩檢有達成目標數（由該所衛生稽查員楊佳陵協同完成），餘胃癌宣導、宜居節酒業務、器官捐贈及安寧緩和宣導執行率仍全為0，且精神及自殺個案訪視情形均嚴重落後，經過懲處後，陳員仍未有所改進。……決議：一、依據本局相關業務單位提供之執行數據，截至108年7月底止，陳員承辦之業務執行率均未達標……」核其決議固有「截至108年7月底止」之記載，然綜觀其會議紀錄說明有關發動懲處之上開大武所函及108年1至6月上訴人已因同一相關事由遭懲處為與會委員知悉，業務單位提供之執行數據，又有針對108年7月等情節，尚不能單憑該記載，即謂D懲處事由涵蓋108年1至6月。而由B懲處案係經大武所以108年7月30日東武衛字第1080002300號函報請衛生局初核（見原處分卷第71頁衛生局暨所屬機關108年第5次考績委員會會議紀錄上訴人懲處案說明）復可見，依大武所發函前所需之前置作業期間，顯然亦無從將平時考核108年7月份之事由，納入該次人事懲處案一併處理。從而，原審依調查證據之辯論結果，論明：B懲處雖曾就相同業務辦理情形予以懲處，惟B懲處案係針對108年1-6月份情事，而D懲處案則是針對108年7月份，兩者評核區間，尚屬不同；再A懲處案係針對上訴人積壓公文而作成，與D懲處案之事實，明顯有別，是D懲處案之作成，並無違反一事二罰原則；上訴人108年平時考核受懲處累積達2大過，且無獎勵可資抵銷，依考績法第7條第1項第4款及第12條第1項第1款規定，被上訴人以原處分核布上訴人108年年終考績考列丁等並予免職，並無違誤等得心證之理由，經核尚無上訴意旨所指摘之認定事實與卷內證據不符、D懲處案係屬無效之行政處分，原判決有違反本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議（乃針對違法經營郵政業務）等判決不備理由之違法情事。

㈤、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將系爭復審決定及原處分予以維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異