最高行政法院(含改制前行政法院)111年度抗字第338號｜法律人

最高行政法院裁定 111年度抗字第338號抗告人紀詩軒訴訟代理人曾信嘉律師相對人臺中市政府環境保護局代表人陳宏益上列當事人間聲請停止執行事件，抗告人對於中華民國111年8月24日臺中高等行政法院111年度停字第7號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文原裁定關於駁回抗告人後開第二項聲請及該部分訴訟費用部分均廢棄。相對人民國111年7月19日中市環廢字第1110075027號函命抗告人繳納代履行費用逾新臺幣12,216,168元部分，於抗告人對相對人提起之行政爭訟確定前，停止執行。抗告人其餘抗告駁回。聲請及抗告訴訟費用由抗告人負擔四分之一，餘由相對人負擔。理由一、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。二、緣相對人臺中市政府環境保護局以抗告人為臺中市○○區○○段 000地號土地（下稱系爭土地）所有權人，於民國109年3月25日與正大磊材料股份有限公司（下稱正大磊公司）員工李全瓶、黃哲政簽立系爭土地之租賃契約，同年5月間即知系爭土地遭棄置廢棄物卻未採取任何手段遏止，容任棄置之數量加劇、範圍擴大，涉犯廢棄物清理法（下稱廢清法）第46條第3款之刑事責任（現由臺灣彰化地方法院，下稱彰化地院，審理中），相對人依廢清法第71條第1項規定，前以111年4月13日中市環廢字第1110037067號函（下稱前處分）命抗告人限期於111年5月31日前清理，然抗告人未依限辦理，相對人遂依行政執行法第27、29條規定，以111年7月19日中市環廢字第1110075027號函（下稱原處分），命抗告人於111年8月15日前繳交代履行費用新臺幣（下同）52,012,800元，屆期如未繳交，相對人即依行政執行法第34條移送所在地行政執行分署各分署依相關規定執行。抗告人就原處分聲請本件停止執行，經原審以111年度停字第7號裁定（下稱原裁定）駁回，抗告人不服，遂提起本件抗告。三、本件原裁定以：㈠抗告人未依訴願法第93條第2項規定向訴願機關申請停止原處分之執行，即逕向原審聲請停止原處分之執行，復未說明有何非即時由法院予以處理，否則即難以救濟之情形，應認其提出本件聲請欠缺權利保護之必要。㈡抗告人雖主張廢清法第71條之狀態責任限於污染行為人無法確定或不能追索時始有適用云云。然前處分業已敘明命抗告人於111年5月31日前完成廢棄物清理作業之理由，符合廢清法第71條規定，亦無違行政院環境保護署98年7月8日環署廢字第0980059664號函之意旨；且抗告人涉犯廢清法第46條第3 款之罪，現固由彰化地院審理中，然抗告人行政責任並不以其確定負有刑事責任為必要，自不得因此免負行政責任；另原處分說明一已明確指出依據為行政執行法第27、29條等規定，非依據廢清法第71條第1項前段、後段而為處分，自無本院106年度判字第322號判決意旨所稱「相對人應先代為清除完成後，始得向義務人求償」之適用；末者，抗告人與正大磊公司間有關返還租賃物事件，僅為其等間之民事權利義務關係，不得為有利抗告人之認定。是原處分不符「合法性顯有疑義」之要件。㈢原處分命抗告人繳交代履行費用，實際費用縱有出入，抗告人之損害亦非不能回復原狀，且能以金錢賠償，難認原處分之執行有何「急迫情事」，發生難於回復之損害。是本件聲請為無理由，應予駁回等語。四、抗告人抗告意旨略以：㈠依訴願法第93條第3項之文義，可知訴願法第93條第2項及同條第3項之關係應為併存，且行政訴訟法第116條第3項與訴願法第93條第3項相同，明文規定行政訴訟起訴前，行政法院亦得依受處分人之聲請裁定停止執行，未規定人民應先向訴願機關申請停止執行未果後始得向行政法院聲請停止執行；另依原處分記載，可知111年8月15日一屆至，抗告人便隨時有遭受行政執行之虞，具急迫之情事。然原裁定逕認本件聲請欠缺權利保護必要，顯有適用法規不當之違背法令。㈡系爭土地堆置廢棄物重量為約2,714.7 04公噸，此為臺灣彰化地方檢察署（下稱彰化地檢署）與相對人及行政院環境保護署聯合稽查並經科學測量後所認定之事實，然原處分記載系爭土地堆置廢棄物重量竟為8,256公噸，為上述聯合稽查認定2,714.704公噸之3倍，非合理之預估值區間，顯為相對人認定事實錯誤，是原處分依據明顯錯誤之廢棄物重量所為命繳納之代履行金額52,012,800元亦有明顯錯誤，然原裁定漏未斟酌此節，逕認抗告人之聲請不符「合法性顯有疑義」，原裁定顯有認事用法錯誤及裁定不備理由之違誤等語。五、本院查：（一）按訴願法第93條規定：「（第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」次按行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」準此，原行政處分之執行，除法律另有規定外，並不因提起訴願或行政訴訟而停止。然於行政訴訟起訴前，如原處分或決定的合法性顯有疑義，或原處分或決定的執行將發生難於回復的損害，且有急迫情事者，應賦予行政法院依受處分人或訴願人的聲請，於其針對該處分或決定提起本案行政爭訟程序終結前裁定停止執行，以兼顧受處分人或訴願人的利益。（二）原裁定雖以：抗告人未依訴願法第93條第2項規定向訴願機關申請停止原處分之執行，即逕向原審聲請停止原處分之執行，復未說明有何非即時由法院予以處理，否則即難以救濟之情形，應認其提出本件聲請欠缺權利保護之必要等語。惟抗告人於聲請停止執行狀內已說明，其雖已於111年8月11日法定救濟期間內，向相對人就原處分提起訴願及聲明異議，但因原處分內記載限於111年8月15日前繳交代履行費用，屆時未繳將移送行政執行，而認情形急迫逕向行政法院聲請停止執行（見聲請狀第18頁、第19頁）；且對具行政處分性質之執行命令不服，經依行政執行法第9條之聲明異議程序，應認相當於訴願程序，聲明異議人可直接提起撤銷訴訟（本院107年4月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。原裁定認為本件抗告人應先向訴願機關申請停止執行，逕向法院聲請停止執行，欠缺權利保護必要，容有未洽。（三）我國現行暫時權利保護之「停止（原處分）執行」制度，法律並沒有以外國學說所稱之「審究本案訴訟勝訴概然性」直接作為法律要件，而是於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」之態樣，以符合停止執行制度，原則上是對有獲得撤銷訴訟勝訴判決高度可能之受處分人或訴願人，提供有效法律保護之基本精神。從而，行政法院於審查停止執行之聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果聲請人之本案訴訟勝訴可能性大於敗訴可能性，則可認行政處分之合法性顯有疑義，即得裁定停止執行；反之，如果聲請人之本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；至於，如果聲請人之本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應審查原處分之執行是否會發生難於回復之損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。本件首應探究者，相對人依廢清法第71條、行政執行法第27條、第29條作成原處分，其合法性是否顯有疑義。經查： ⒈廢清法第71條規定：「(第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行……（第4項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」另行政執行法上所稱之「代履行」，為間接強制方法之一，係指義務人依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，並於上開文書載明不依限履行時將予強制執行之意旨，逾期仍不履行，其行為能由他人代為履行者，由執行機關委託第三人或指定人員代履行之，行政執行法第27條、第28條第1項第1款及第29條第1項分別定有明文。同法第29條第2項規定：「前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」係為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納（該條立法理由參照），如義務人逾期未繳納者，依同法第34條規定，移送行政執行處依第2章（即公法上金錢給付義務之執行）規定執行之。可知縣(市)政府轄區內有不依規定清除、處理廢棄物者，主管機關縣(市)政府或執行機關縣( 市)政府環境保護局得依廢清法第71條第1項前段之規定，命限期清除處理廢棄物，而該廢棄物清理義務人屆期不為清除處理廢棄物時，縣(市)政府或縣(市)政府環境保護局得選擇以下之一為之：⑴代為清除、處理廢棄物，亦得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之，並作成行政處分向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用。此項必要費用之求償，性質上屬行政執行法第11條所稱之義務人本於法令之行政處分負有公法上金錢給付之義務，義務人屆期未清償者，依上開廢清法第71條第1項後段規定及行政執行法第4條第1項但書規定，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之，其執行方法及程序依行政執行法第2章「公法上金錢給付義務之執行」之規定。⑵縣(市)政府或縣(市)政府環境保護局依前揭廢清法第71條第1項前段規定，所為命義務人限期清除處理廢棄物之行政處分，性質上屬行政執行法第27條第1項所稱之本於法令負有行為義務之行政處分，其執行方法及程序依行政執行法第3章「行為或不行為義務之執行」之規定，依行政執行法第29條規定，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之，代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。 ⒉相對人於作成原處分之前，已先以前處分限抗告人於111 年5月31日前完成清理，因抗告人未依限清除處理，相對人遂依行政執行法第29條規定，預估代履行費用限期命抗告人繳納，程序上自無不合。至於抗告人主張原處分違反廢清法第71條行為責任優先狀態責任原則、原處分有併用互斥之廢清法第71條、行政執行法第29條之違誤、原處分違反比例原則等節，客觀上並非不經實質審理即能判斷，亦非單憑抗告人所述即可認定，尚難認相對人作成命抗告人繳納代履行費用之行政處分合法性顯有疑義。 ⒊惟關於代履行費用之數額，原處分預估代履行費用高達5 2,012,800元，依相對人之說明，係因在彰化地檢署110年10月18日函檢送刑事案件之起訴書前，相對人於110 年10月7日即派員至案內場址預估廢棄物數量，因該場址堆滿廢木材無法進入該場址最深處，經正大磊公司人員口訴該場長86公尺，寬經測量為32公尺，高約6公尺，密度以0.5計（依正大磊公司申請事業廢棄物清理計畫書所述，進場廢棄物密度0.5），案內場址廢木材數量約8,256公噸（見本院卷第70頁、第71頁；原審卷第103頁）。然依彰化地檢署檢察官起訴書之記載，並未認定系爭場址於110年8月3日查獲後有繼續棄置廢棄物之情形（見原審卷第139頁），而110年8月3日調查局查獲係以無人機進行面積估算為3,137.92平方公尺，體積約6,786.76立方公尺，密度以0.4計算，重量約為2,714.704公噸，若以南亞塑膠工業股份有限公司麥寮分公司焚化處理費用一噸4,500元計算，初估處理費用12,216,168元（見原審卷第83頁）。亦即，相對人依憑正大磊公司提供之資訊所估算之清除處理費用，較調查局預估之費用多出近4千萬元，而依相對人提出之稽查紀錄表所載，又看不出正大磊公司口訴人員姓名，亦無受檢對象簽名（見原審卷第113頁、第114頁），是原處分估算代履行費用超過12,216,168元部分，其合法性顯有疑義。從而，原裁定駁回抗告人該部分停止執行之聲請，尚嫌速斷。 ⒋至於原處分命抗告人繳納代履行費用12,216,168元部分，原裁定認為該部分原處分並非合法性顯有疑義，且抗告人之損害亦非不能回復原狀，且能以金錢賠償，難認原處分之執行有發生難於回復之損害之情形，而駁回該部分停止執行之聲請，經核並無不合。（四）綜上，原處分命抗告人繳納代履行費用超過12,216,168元部分，其合法性顯有疑義。原裁定駁回抗告人該部分停止執行之聲請容有違誤，抗告意旨，指摘原裁定關於該部分為不當，求予廢棄，為有理由。又本院依目前可得調查之事證判斷，原處分命抗告人繳納代履行費用超過12,216,168元部分之合法性既顯有疑義，停止執行對公益亦無重大影響，本件抗告人聲請停止該部分原處分之執行，為有理由，應予准許。至於原處分命抗告人繳納代履行費用12,216,168元部分，原裁定駁回該部分停止執行之聲請，於法並無不合。抗告人仍執前詞，提起抗告為無理由。又，准停止執行之裁定，係在緊急程序下所為，就行政處分合法性之判斷，對本案訴訟法院並無拘束力，併此指明。六、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第272條、第104條，民事訴訟法第492條、第95條、第79條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　11　　月　　7 　　日最高行政法院第二庭審判長法官帥　嘉　寶法官　鄭　小　康法官　林　玫　君法官　李　玉　卿法官　洪　慕　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　11　　月　　7 　　日書記官　張　玉　純

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