112年度上字第842號｜行政：嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例｜裁判日期：113 年 08 月 14 日

最高行政法院判決 112年度上字第842號上訴人台灣紀行有限公司代表人張雪莉訴訟代理人陳丁章律師被上訴人內政部國家公園署太魯閣國家公園管理處代表人劉守禮訴訟代理人籃健銘律師上列當事人間嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例事件，上訴人對於中華民國112年10月26日臺北高等行政法院111年度訴字第1089號判決，提起上訴，本院判決如下：主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人與被上訴人於民國108年12月間簽訂109年遊客中心服務據點經營管理租賃契約（下稱系爭契約），約定被上訴人於109年1月14日起至112年1月13日止期間，將坐落於門牌號碼花蓮縣○○鄉○○村○○000號太魯閣國家公園遊客中心（下稱遊客中心）賣店1樓及1樓夾層空間出租予上訴人經營管理，上訴人則按月繳付租金。Covid-19疫情期間，旅遊觀光活動大幅度減少，內政部依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱紓困振興條例）第9條之授權，訂定內政部對受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難國家公園事業紓困辦法（下稱紓困辦法）。上訴人於110年8月31日發函向被上訴人申請遊客中心之110年8月遊客量統計，經被上訴人以110年9月3日太解字第1100007770號函（如原判決附表二編號1）復稱遊客量減少78.54%，上訴人得申請租金100%補貼；嗣上訴人又於110年10月8日向被上訴人函詢110年9月遊客量統計，經被上訴人以110年10月14日太解字第1100008443號函（如原判決附表二編號2）復稱業於同年9月8日函復在案。其後自110年10月28日至111年4月18日間，於原判決附表二「上訴人申請」、「日期」欄所示時間，發函向被上訴人主張前月份遊客量減少比率均達70%以上，申請被上訴人補貼租金100%。被上訴人先於110年11月3日以太遊字第1100008762號函（下稱原處分一）答覆以110年9月份遊客量減少比率為64.21%，故補貼該月份租金70%。其後，被上訴人均先以原判決附表二所示通知函向上訴人通知前月份遊客量減少比率，與上訴人得申請減收之租金比率，惟上訴人仍以前述申請函申請全額補助租金，被上訴人乃先後再以110年12 月16日太遊字第1100009521號函（下稱原處分二）、111年1月12日太遊字第1110000158號函（下稱原處分三）、111年2月23日太遊字第1110000753號函（下稱原處分四）、111年3月14日太遊字第1110001020號函、111年4月26日太遊字第1110001611號函（下稱原處分五）答覆以原判決附表二所示各相關月份遊客量減少比率及租金減收（即補貼）比率（其中原處分二包括110年10月、11月份之租金補貼）。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：⒈原處分不利上訴人部分暨該訴願決定駁回部分均撤銷。⒉被上訴人應就上訴人之租金補貼，作成如原判決附表一「請求撤銷之金額（即不利於上訴人之範圍）（A-B＝不利益部分）」欄所示之金額之補貼處分。經原判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判決駁回上訴人之訴，係以：被上訴人就上訴人110年9月至111年1月、111年3月份之租金補貼，分別核計後作成原處分一至五，各原處分且均說明各該申請月份之遊客量較前一年同月份減少比率，以及相應之租金補貼比率，核與紓困辦法第3條之規定並無不合。上訴人雖以疫情期間遊客中心遊客量之計算方式錯誤，爭執被上訴人據以核計租金補貼比率之事實基礎。惟查，遊客中心於疫情期間僅剩前門單一出入口供遊客進出，則被上訴人主張自106年起，遊客中心即以前門紅外線計數器雙向進出紀錄之數據，作為統計遊客量基礎，上訴人亦未否認，僅主張疫情期間既然僅餘前門單一出入口，與疫情前共有7個出入口可供遊客進出既然不同，即不應沿用同一遊客計數基準。審諸疫情前遊客中心既有7個出入口可供遊客進出，遊客可能從前門進前門出，亦可能前門進側門出，或側門進前門出，或側門進側門出，其中除第1種情形紀錄到遊客「2人」，第2、3種情形則紀錄到遊客「1人」外，側門進出之情形將無遊客計數；而疫情期間僅有單一出入口之情形，進入遊客中心之遊客均將計數為「2人」，兩相比較，疫情期間封閉側門後，遊客量之計數是否顯著減少，似無邏輯上之必然。再者，上訴人雖主張前述各月份之遊客減少比率均達全額補貼之70%以上，卻未提出何積極證據以實其說，上訴人請求被上訴人應依紓困辦法第3條第2項第2款第1目規定全額補貼租金，自屬無據。準此，原處分一至五應認與紓困辦法第3條第2項第2款之規定並無違誤，訴願決定就原處分二、三、四部分雖未審酌，惟其維持原處分一、五則無不合。上訴人既無請求被上訴人應全額補貼上述月份租金之事實基礎，其訴請被上訴人應作成全額補貼租金之行政處分，即無理由，應併將上訴人訴請撤銷原處分一至五暨相關訴願決定部分駁回。至上訴人另訴請撤銷原判決附表二編號4、6、7、9、13函文暨該訴願決定駁回部分，則因上述函文僅屬觀念通知，非行政處分，上訴人訴請撤銷乃起訴不備要件，本應另以裁定駁回，為求卷證齊一及訴訟經濟，爰併以判決駁回之等語。四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：（一）行為時紓困振興條例第9條第1項、第3項規定：「（第1 項）受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業、醫療（事）機構及相關從業人員，得由目的事業主管機關予以紓困、補貼、振興措施及對其員工提供必要之協助。……（第3項）前2項之產業、事業、醫療（事）機構之認定、紓困、補貼、補償、振興措施之項目、基準、金額及其他相關事項之辦法，由各中央目的事業主管機關擬訂，報行政院核定。」內政部於109年初鑑於嚴重特殊傳染性肺炎疫情於國際間尚未趨緩，民眾為避免感染風險而緊縮消費，連帶使國家公園之遊客量亦受影響，國家公園管理處所委外經營、出租產業之營運亦受相當衝擊，為協助業者順利度過難關，以利國家公園之長期穩定經營管理，遂依前開規定之授權，於109年3月12日訂定發布紓困辦法。紓困辦法第2條規定：「適用本辦法之事業，為經內政部國家公園管理處（以下簡稱管理處）依政府採購法…… 等法規訂定委託經營或租賃契約，販售商品、提供遊客服務之商店……，受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難者。」第3條規定：「（第1項）依前條規定委託經營或租賃契約經營業者（以下簡稱業者）應繳納之權利金及租金（以下簡稱權利金及租金），自中華民國109年2月起補貼50%，期間為3個月。（第2項）有下列情形者，業者得檢附申請書（如附表）向管理處申請補貼權利金及租金；管理處應依遊客量與前1年同月份遊客量相較之減少比率，核計補貼金額：一、前項規定期間內：㈠遊客量減少70%以上：加計補貼50%㈡遊客量減少60%以上，未滿70%：加計補貼 20%。㈢遊客量減少50%以上，未滿60%：加計補貼10%。二、逾前項規定期間：㈠遊客量減少70%以上：全額補貼。㈡遊客量減少60%以上，未滿70%：補貼70%。㈢遊客量減少50 %以上，未滿60%：補貼60%。㈣遊客量減少40%以上，未滿5 0%：補貼50%。㈤遊客量減少30%以上，未滿40%：補貼40%。㈥遊客量減少20%以上，未滿30%：補貼30%。（第3項）前項補貼，業者應按月申請；未滿整月者，按日數比例計算。」紓困辦法第3條所定「前1年」同月份遊客量相較之減少比率，依109年訂定發布紓困辦法之意旨，係指「發生疫情影響前1年」即「108」年同月份遊客量相較之減少比率（內政部營建署109年11月23日召開「國家公園事業進階紓困方案研商會議」紀錄參照，附於訴願卷內第125 頁）。準此，補貼金額係由管理處依遊客量與「發生疫情影響前1年」即「108」年同月份遊客量相較之減少比率，按紓困辦法第3條第2項規定，核計補貼金額。（二）經查上訴人依政府採購法與被上訴人簽訂系爭契約，約定被上訴人於109年1月14日起至112年1月13日止期間，將遊客中心賣店1樓及1樓夾層空間出租予上訴人經營管理，上訴人則按月繳付租金。上訴人依紓困辦法第3條第2項規定，就110年9月至111年1月、111年3月申請100%租金補貼，經被上訴人認遊客量較108年同期分別減少64.21%、65.13%、57.64%、58.67%、64.26%、59.22%，而核定減少租金70%、70%、60%、60%、70%、60%。上訴人對被上訴人計算遊客量減少之比例有爭執，循序提起本件訴訟。該遊客中心有7個出入口，自106年起即於前門（大門）設置計數器，其餘出入口並未設計數器。嗣被上訴人遵循中央流行疫情指揮中心指引，於110年8月4日將遊客中心6個側門關閉，僅留前門（大門）供遊客出入等情，為原審依職權認定之事實，核與卷內資料並無不合，自得為本件判決之基礎。（三）事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。關於遊客量之比較，紓困辦法第3條說明欄已揭示，由管理處以統計資料，或衡酌鄰近類似地區之遊客統計及業者提供之遊客資料辦理。被上訴人於原審已陳明，遊客中心雖有7個出入口，但因遊客於停車場停放車輛後，係循道路前往遊客中心大門，並於此進出，大門為遊客主要出入口，故自106年起僅於前門（大門）設置紅外線計數器採雙向進出記錄遊客人次（見原審卷乙證1、2）。從而，疫情期間，雖自110年8月4日起將側門封閉，僅留前門（大門）供遊客出入，但以前門（大門）設置之紅外線計數器採雙向進出記錄遊客「人次」，此一計算基礎與「發生疫情影響前1年」即108年同月份計算基礎具一致性，被上訴人據以認定遊客量減少比例，自無不合。原判決並已說明，審諸疫情前遊客中心既有7個出入口可供遊客進出，遊客可能從前門進前門出，亦可能前門進側門出，或側門進前門出，或側門進側門出，其中除第1種情形紀錄到遊客「2人」，第2、3種情形則紀錄到遊客「1人」外，側門進出之情形將無遊客計數；而疫情期間僅有單一出入口之情形，進入遊客中心之遊客均將計數為「2人」，兩相比較，疫情期間封閉側門後，遊客量之計數是否顯著減少，似無邏輯上之必然（見原判決第14頁第26行至第15頁第2行）。況徵諸實際，110年8月4日側門封閉後，被上訴人以上開方式計算遊客量人次，與108年同月份相較，110年8月、111年2月，遊客量減少分別高達78.54%、70.01%，而核給100%租金補貼（見原處分卷證3、證17），亦難認此推估方式違反論理法則、經驗法則。上訴意旨雖以：110年8月4日起遊客中心大門以外其他側門均已封閉，遊客僅能從大門進出，則被上訴人「僅計算大門出入之遊客人次（同一人進出計為2人）」之作法顯然重複計算，實際人數計算只需將大門計數除以2即可等語，並執此指摘原判決違背法令。惟於租金補貼衡估「發生疫情影響前1 年」即108年同月份之遊客量，既係以雙向進出記錄遊客「人次」為基準，上訴人主張110年9月以後應將遊客人次除以2以核實計算遊客「人數」，與108年同月份統計之遊客「人次」比較，其基準不同，實欠缺可比性，上訴人執此主張遊客量減少達70%以上，租金應全額補貼，自屬無據。上訴意旨以其主觀之見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項指摘原判決違背法令，要無可採。（四）綜上，原判決駁回上訴人在原審之訴，於法並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　14　　日最高行政法院第一庭審判長法官胡　方　新法官　林　玫　君法官　李　玉　卿法官　張　國　勳法官　洪　慕　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　14　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)112年度上字第842號

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