最高行政法院(含改制前行政法院)113年度上字第531號

最 高 行 政 法 院 判 決

113年度上字第531號

上訴人

楊志禮

訴訟代理人

翁國彥 律師

訴訟代理人

曾培琪 律師

被上訴人

○○○○○○○○○○○○

代表人

○○○

訴訟代理人

吳明益 律師

被上訴人

銓敘部

代表人

施能傑

訴訟代理人

李珈安

王雅琪

上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國113年5月30日臺北高等行政法院111年度訴字第1399號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人係被上訴人○○○○○○○○○○○○(下稱○○○○)教務處管理員，民國110年1月1日經被上訴人銓敘部銓敘審定合格實授，核敘委任第四職等本俸三級320俸點。又○○○○以111年5月9日未具文號考績(成)通知書(下稱原處分1)，核布上訴人110年年終考績考列乙等，並載明業經○○○○111年3月30日○○人字第1110002805號函(下稱111年3月30日函)核定及銓敘部111年5月2日部銓三字第1115448524號函銓敘審定，核定獎懲為：「依法晉本俸一級為委任第四職等本俸四級0330俸點並給與半個月俸給總額之一次獎金」(下稱原處分2)。上訴人不服○○○○111年3月30日函、原處分1、銓敘部原處分2，合併提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會111年8月23日111公審決字第000383號復審決定：關於○○○○111年3月30日函部分，復審不受理；其餘復審駁回。上訴人仍不服，向臺北高等行政法院(下稱原審)提起行政訴訟，並聲明：⒈○○○○部分：原處分1及其復審決定均撤銷。⒉銓敘部部分：原處分2及其復審決定均撤銷。經原審111年度訴字第1399號判決(下稱原判決)均駁回，上訴人遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯，均引用原判決之記載。

三、原審為上訴人不利之判決，其理由：㈠上訴人之單位主管即當時○○○○之教務主任，依其平時成績考核紀錄，按該表所列工作、操行、學識、才能等項細目考核內容，併計其獎勵次數增加之分數後，綜合評擬為79分，遞經○○○○考績委員會初核、校長覆核，均維持79分。上訴人於110年考績年度內，無遲到、早退、曠職及請事、病假之情事，又有嘉獎8次之紀錄，且平時成績考核紀錄2期除語文能力外，均列A級，固已具評列甲等之一般條件2目以上之具體事蹟，惟此僅係「得」評列甲等，而非「應」評列甲等，上訴人亦無公務人員考績法(下稱考績法)第13條所定，曾記二大功人員考績不得列乙等以下之情形。是○○○○綜合考量上訴人平時成績考核紀錄及其具體優劣事蹟，據以考列其110年年終考績為乙等79分，於法並無不合。另○○○○核定之上訴人110年年終考績等次既未經撤銷或變更，銓敘部依考績法第7條第1項規定，以原處分2銓敘審定其110年年終考績獎懲為「依法晉本俸一級為委任第四職等本俸四級0330俸點並給與半個月俸給總額之一次獎金」，即無違誤。㈡公務人員考績既應由服務機關依其平時成績紀錄及獎懲，綜合衡量其當年工作、操行、學識、才能各項表現，與機關內同官等人員相互比較後，依考績法覈實評定適當之等次，尚非係依銓敘部及行政院人事行政總處每年作成之聯名箋而為決定，是上訴人以110年聯名箋關於75%之甲等比例上限，有違憲法第44條、第63條及身心障礙者權利公約(下稱身障公約)之規定，並據此主張原處分1、2違法，即非有據。再者，關務人員人事條例(下稱關務條例)第19條與考績法第13條關於考績不得列乙等以下之規定固然有別，且關務條例係針對關務人員之管理而制訂之法律，則該條例就關務人員在考績方面既有特別之設計，尚難僅因考績法與關務條例規定有異，即認○○○○未因上訴人獲計嘉獎8次而考列其甲等，係有違平等原則。㈢上訴人109年8月1日自學務處調至教務處後，當年年終考績為85分甲等，110年年終考績雖為79分乙等，惟111年及112年年終考績均為甲等，可知上訴人之職務調動與其110年年終考績考列為乙等之關聯性尚低。況上訴人110年年終考績考列為乙等之主要原因，係因上訴人辦理110學年度學生學籍資料時，身分資料上傳有誤，導致學生申請學產獎學金受到影響，且有學生反應，其向上訴人申請資料或辦理證明時，上訴人會向學生表明伊身分特殊，因而衍生不當言語衝突，服務態度欠佳，益證上訴人110年年終考績考列為乙等，與其職務調動無關，亦與是否違反職業安全衛生法第21條規定無涉。又上訴人在面對職務調動時，或因將面臨較為陌生之環境及職務而有所擔憂，但經○○○○評估上訴人之興趣及長才，應能勝任教務處管理員之工作後，方將上訴人調至教務處，且就上訴人之差勤請假從寬處理，並做好調整其辦公環境及工作流程之規劃。是○○○○顯已考量上訴人身心障礙之情形而為相應處理，尚難謂構成身心障礙之歧視。上訴人以其於原審110年度訴字第179號(下稱另案)所提出之○○○○○醫院(下稱○○醫院)智能評鑑報告為據，指其110年年終考績所以考列乙等，係因○○○○拒絕合理調整，強制輪調，致其身心發生狀況，復再將其年終考績考列為乙等，構成身心障礙歧視云云。惟上訴人做完前開智能評鑑後，並未向○○○○提出合理調整或職務再設計之申請，則上訴人對於教務處之工作是否確須合理調整，尚有疑義，且上訴人調至教務處後，若認有調整其職務之必要，仍得依相關法規向○○○○申請，尚難以○○○○於109年8月1日所為調動之舉，即認有未盡合理調整義務之情事，並認定上訴人110年年終考績考列乙等，係肇因於○○○○未盡合理調整之義務而構成違法等語，判決駁回上訴人在原審之訴。

四、本院查：

㈠考績法第2條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」處分時第3條第1款規定：「公務人員考績區分如左：一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年一至十二月任職期間之成績。」第4條第1項前段規定：「公務人員任現職，經銓敘審定合格實授至年終滿一年者，予以年終考績……。」第5條規定：「(第1項)年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。(第2項)前項考核之細目，由銓敘機關訂定。但性質特殊職務之考核得視各職務需要，由各機關訂定，並送銓敘機關備查。」第6條第1項規定：「年終考績以一百分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：八十分以上。乙等：七十分以上，不滿八十分。丙等：六十分以上，不滿七十分。丁等：不滿六十分。」第7條第1項規定：「年終考績獎懲依左列規定︰……二、乙等︰晉本俸一級，並給與半個月俸給總額之一次獎金；已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者，晉年功俸一級，並給與半個月俸給總額之一次獎金；已敘年功俸最高俸級者，給與一個半月俸給總額之一次獎金。……」處分時第12條第1項第1款前段規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。……」第13條規定：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。……」第14條第1項規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。……」公務人員考績法施行細則第4條第1項規定：「公務人員年終考績，應就考績表按項目評分，除本法及本細則另有規定應從其規定者外，須受考人在考績年度內具有下列特殊條件各目之一或一般條件二目以上之具體事蹟，始得評列甲等：一、特殊條件：……二、一般條件：㈠依本法規定，曾獲一次記功二次以上，或累積達記功二次以上之獎勵者。……㈥全年無遲到、早退或曠職紀錄，且事、病假合計未超過五日者。……」第6條第1項規定：「受考人所具條件，不屬第四條及本法第六條所列舉甲等或丁等條件者，由機關長官衡量其平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次。」第13條第4項規定：「各機關依法設置考績委員會者，其公務人員平時考核獎懲，應遞送考績委員會初核，機關長官覆核，由主管機關或授權之所屬機關核定。」第16條規定：「(第1項)公務人員平時考核獎懲，應併入年終考績增減分數。嘉獎或申誡一次者，考績時增減其分數一分；記功或記過一次者，增減其分數三分；記ㄧ大功或一大過者，增減其分數九分。(第2項)前項增分或減分，應於主管人員就考績表項目評擬時為之。獎懲之增減分數應包含於評分之內。」第17條規定：「(第1項)本法第十三條所稱平時成績紀錄，指各機關單位主管應備平時成績考核紀錄，具體記載屬員工作、操行、學識、才能之優劣事實。其考核紀錄格式，由各機關視業務需要，自行訂定。(第2項)各機關單位主管對其屬員之平時考核應依規定確實辦理，其辦理情形列入該單位主管年終考績參考。」第18條規定：「各機關辦理公務人員考績，應由人事主管人員查明受考人數，並分別填具考績表有關項目，送經單位主管，檢同受考人全年平時成績考核紀錄，依規定加註意見後，予以逐級評分簽章，彙送考績委員會初核。」準此，公務人員之年終考績乃於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績，本於綜覈名實、信賞必罰之旨，力求準確客觀，係以受評人平時成績與獎懲為評分之重要依據，須透過機關考績委員會初核，機關長官覆核，由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定等程序方得確定成績。類此考評工作，因具高度屬人性，非他人所能擅代，應認行政機關就此事項之決定，具有判斷餘地。苟非其判斷係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、違反一般公認之價值判斷標準、違反法定正當程序、其組織不合法、違反不當聯結之禁止、違反相關法治國家應遵守之原理原則等違法情事，行政法院審查時應予適度尊重，採取較低審查密度。

㈡憲法增修條文第10條第7項明定：「國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。」彰顯身心障礙者的權利主體地位，確認國家的作為義務在於協助身心障礙者自立發展、確保其平等參與社會的機會。身心障礙者權益保障法第16條第1項規定：「身心障礙者之人格及合法權益，應受尊重及保障，對其接受教育、應考、進用、就業、居住、遷徙、醫療等權益，不得有歧視之對待。」已揭示不歧視原則。又聯合國大會於西元2006年12月13日決議通過身障公約，我國已於103年8月20日制定公布身心障礙者權利公約施行法，其第1條規定：「為實施聯合國二○○六年身心障礙者權利公約……，維護身心障礙者權益，保障其平等參與社會、政治、經濟、文化等之機會，促進其自立及發展，特制定本法。」第2條規定：「公約所揭示保障身心障礙者人權之規定，具有國內法律之效力。」第3條規定：「適用公約規定之法規及行政措施，應參照公約意旨及聯合國身心障礙者權利委員會（下稱身權委員會）對公約之解釋。」第4條規定：「各級政府機關行使職權，應符合公約有關身心障礙者權利保障之規定，避免侵害身心障礙者權利，保護身心障礙者不受他人侵害，並應積極促進各項身心障礙者權利之實現。」依此，身障公約已內國法化，各級政府機關行使職權，應符合身障公約有關身心障礙者權利保障之規定。是身心障礙者權益保障法第16條第1項規定所稱不得有歧視之對待，即可參照身障公約第2條(定義)規定：「……『基於身心障礙之歧視』是指基於身心障礙而作出之任何區別、排斥或限制，其目的或效果損害或廢除在與其他人平等基礎上於政治、經濟、社會、文化、公民或任何其他領域，所有人權及基本自由之肯認、享有或行使。基於身心障礙之歧視包括所有形式之歧視，包括拒絕提供合理調整；『合理調整』是指根據具體需要，於不造成不成比例或過度負擔之情況下，進行必要及適當之修改與調整，以確保身心障礙者在與其他人平等基礎上享有或行使所有人權及基本自由；……」第5條(平等與不歧視)規定：「⒈締約國確認，在法律之前與法律之下，人人平等，有權不受任何歧視地享有法律給予之平等保障與平等受益。⒉締約國應禁止所有基於身心障礙之歧視，保障身心障礙者獲得平等與有效之法律保護，使其不受基於任何原因之歧視。⒊為促進平等與消除歧視，締約國應採取所有適當步驟，以確保提供合理調整。⒋為加速或實現身心障礙者事實上之平等而必須採取之具體措施，不得視為本公約所指之歧視。」及身權委員會對該公約之解釋。由此可知，身障公約將合理調整與基於身心障礙之歧視加以連結，以建構國家實踐實質平等之積極作為義務，確保身心障礙者享有並行使權利之機會平等。各級政府機關對於身心障礙之公務員分配工作及評定考績時，亦應符合該公約有關身心障礙者權利保障之規定，避免侵害身心障礙者權利。

㈢原判決係以：○○○○經評估上訴人之興趣及長才，應能勝任教務處管理員之工作後，方於109年8月1日將上訴人自學務處調至教務處。上訴人在面對職務調動時，或因將面臨較為陌生之環境及職務而有所擔憂，但○○○○已就上訴人之差勤請假從寬處理，並做好調整辦公環境及工作流程之規劃，顯已考量上訴人身心障礙之情形而為相應處理，尚難謂構成身心障礙之歧視。且上訴人109年之年終考績為85分甲等，111年及112年之年終考績亦均為甲等，可知上訴人之職務調動與110年年終考績考列乙等之關聯性尚低。況上訴人110年年終考績考列為乙等之主要原因，係因伊辦理110學年度學生學籍資料時，身分資料上傳有誤，導致學生申請學產獎學金受到影響，且有學生反應，要向上訴人申請資料或辦理證明時，上訴人會向學生表明伊身分特殊，因而衍生不當言語衝突，服務態度欠佳，益證上訴人110年年終考績考列為乙等，與109年之職務調動無關。上訴人做完○○醫院智能評鑑報告後，並未提出合理調整或職務再設計之申請，尚難以○○○○於109年8月1日所為調動，即認其未盡合理調整義務，並認定上訴人110年年終考績考列乙等構成違法等語，爰以原判決駁回上訴人於原審之訴，固非無見。惟查：

1.關於應如何落實提供合理調整義務方面，依身權委員會第6號一般意見書第26段之意旨，其判準包括7項核心要素：(a)須與身心障礙者對話，找出其行使權利的障礙。(b)評估某項調整措施在法律上與事實上是否可行。(c)評估某項調整措施在系爭權利的實現上是否具有關聯性與有效性，亦即障礙者所要求之調整措施，須為其行使特定權利所需。(d)評估某項調整措施是否帶給調整義務人過度或不當之負擔，其評估手段與目的及權利行使之間是否符合比例原則。(e)調整措施有助於達成平等與消除對身心障礙者歧視之基本目標。因此，應由身心障礙者與調整義務承擔者依具體個案進行協商，應列入考量之要素包括財務成本、可得資源(包括公共輔具)、調整義務方之規模(須以調整方之整體加以觀察)、該項調整對機關(構)或企業的影響、第三人的利益、對其他人的負面影響，以及合理的健康與安全要求。(f)應確保身心障礙者盡可能不負擔所需支出的成本。(g)主張過度或不當負擔的義務人負有舉證責任。從而，行政機關對於身心障礙之公務員安排職務時，所進行之合理調整，係以身心障礙者具備工作所需之能力為前提，藉由調整措施，使身心障礙者能發揮其能力，完成核心職務工作；故調整義務人收到身心障礙者之請求後，應與身心障礙者進行討論，確定可採取何些必要調整措施，俾其得以執行職務之核心職能。原判決所援引○○醫院所製作上訴人之智能評鑑報告，已指出其身心障礙會在工作上形成阻礙：「個案有優秀的語言能力……，但其○○○○的分數明顯偏低(○○○○○的弱勢)，意即他可能在○○○○○○、○○○○○○○○、○○○○、○○○○、或是○○、○○○○等其中一點/一面有困擾，就有較高的機會使分數下降，有可能使他的能力無法適當的發揮出來。從臨床觀察和個案所填的結果顯示其有00000000 00000000 00000000(○○○○○○○)，他可能在○○○○○○和○○○○/○○○○○○○○/○○○○○○○/○○○○○和○○○○等有困難，此外，因其○○○○，工作場域中過多的聲音亦可能影響其職場表現。不合適的工作環境和職務可能引發個案的○○困擾，建議：減少個案在工作上『○○○○○○/○○○○的頻率』，有助於維持或提高其工作表現。」且上訴人於○○○○109年4月16日發布將其調至教務處之通知前幾天，已向該校校長請求合理調整，表示調動會造成其障礙加劇。惟就上訴人之請求，原審引據○○○○於另案之函復：「……三、楊員(即上訴人)平日對電腦硬體裝修及軟體系統管理等頗有興趣及長才，其調任之教務處管理員工作，主要為學籍系統之資料建置與維護，經評估以其工作能力應能勝任，不致超出其能力範圍，至於楊員口頭表示調動會造成其障礙加劇，導致長時間於上班時間無法工作云云，應係對於不同工作內容與環境產生之排斥與抗拒心理，此為人之常情。本校校長除予以口頭寬勉外，並肯定其工作能力，表示能理解其擔憂，但基於校務需要並落實相關規定，懇請其配合職務遷調，遷調後會視其需求，合理調整辦公環境、工作流程等。四、楊員於收到派令後，並未向本校提起申訴，遷調至教務處後，同仁及主管均耐心與友善對待，對其差勤請假從寬處理，並已做好調整其辦公環境及工作流程之規劃，惟楊員經短暫適應期後，各項工作已能適應並如期完成，並未提出欲調整辦公環境之需求。……」即認○○○○已考量上訴人身心障礙之情形而為相應處理，並以上訴人嗣未再提出合理調整或職務再設計之申請，質疑其關於教務處之工作是否仍須合理調整。然則，○○○○上開函復內容，僅是該校單方陳述，並未見其提出證據資料為佐。上訴人於109年職務異動前既已明白請求合理調整，○○○○是否曾與上訴人開啟協商對話、共同辨識出工作上之阻礙，後續如何考量上訴人身心障礙情形而為辦公環境、工作流程之安排，有無符合身障公約所揭示合理調整之標準，以至110年上訴人於教務處工作環境及職務是否仍存在可能引發○○困擾之因素而影響其年終考評結果，自屬原審應依職權調查之事項，原判決未為調查，逕認上訴人110年年終考績乙等，與職務調動無關，已有未依職權調查證據及認定事實之違誤，而有判決不適用法規或適用不當之違背法令。

2.身權委員會第6號及第8號一般性意見，均指出基於身心障礙給予不利對待之行為，係構成直接歧視，雇主及國家均不得為之，更應採取措施平等保障身心障礙者之工作權益。機關對於身心障礙受考人之考績，除考量其工作績效、學識、操行、才能等因素外，宜適度衡酌其身心狀況，覈實考核。關於○○○○考列上訴人110年年終考績為乙等之主要原因，原審係函詢原擔任○○○○之教務主任○○○及校長○○○，並據其函復內容而認定：因上訴人辦理110學年度學生學籍資料時，身分資料上傳有誤，導致學生申請學產獎學金受到影響，且有學生反應，其向上訴人申請資料或辦理證明時，上訴人會向學生表明伊身分特殊，因而衍生不當言語衝突，服務態度欠佳等情。然依上開智能評鑑報告，臨床觀察和個案所填結果顯示上訴人有○○○○○○○，其於「○○○○/○○○○」方面，具有與一般人不同、容易產生衝突之障礙特質，○○○○若未適度衡酌其身心狀況，即對其工作表現作成不利之考評，將構成基於身心障礙而予以不利對待之歧視。依卷附上訴人之○○○○公務人員平時成績考核紀錄表所載，考核期間110年1月1日至4月30日，6項考核項目，每項目A至E計5等次之考核紀錄等級，列A級有5項次、B級有1項次；考核期間110年5月1日至8月31日，亦同為A級5項次、B級1項次，於「個人重大具體優劣事蹟」欄則載有「積極協助系統優化，建置線上報名及報到系統」。至110年公務人員考績表，則有嘉獎8次之記載，上訴人之單位主管即○○○○之教務主任○○○，於評語欄記載「積極任事」，評分為79分，遞經考績委員會初核、校長覆核，均維持79分，評語欄則為空白。是於考核紀錄表及考績表上，均無有關上訴人辦理110學年度學生學籍資料上傳有誤，影響學生申請獎學金並衍生不當言語衝突，服務態度欠佳等記載，則該事實是否已於考評上訴人110年年終考績時提出、考評時有無適度衡酌其身心障礙狀況、有無基於錯誤之事實認定或不完全之資訊而為判斷，均為原審依職權應調查之事項，且經上訴人於原審當庭指摘○○○○上開主張係基於對其身心障礙之歧視，此既影響判決結果，原判決未予調查及論明不採之理由，自有判決不適用法規、適用不當及不備理由之違背法令。

㈣綜上所述，原判決既有上揭違誤之處，且若原處分1違法，則將動搖原處分2之合法性，均影響判決結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事實尚有由原審調查審認之必要，本院無從自為判決。爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。

五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異