最高行政法院(含改制前行政法院)113年度抗字第80號

最 高 行 政 法 院 裁 定

113年度抗字第80號

抗告人

沈雨樵

訴訟代理人

蔡嘉政 律師

訴訟代理人

許維帆 律師

訴訟代理人

蔡明錡 律師

相對人

臺北市政府

代表人

蔣萬安

上列當事人間聲請停止原處分之執行事件，抗告人對於中華民國113年2月27日臺北高等行政法院113年度停字第10號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項，再準用同法第449條第1項規定，抗告法院認抗告為無理由者，應為駁回抗告的裁定。

二、相對人以民國99年8月27日府都新字第09902598700號公告劃定臺北市○○區○○段二小段（下同）000地號等10筆土地為更新單元。訴外人昇立建設股份有限公司（下稱「實施者」）擬具「台北市○○區○○段二小段000地號等10筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案」（下稱「系爭事業計畫及權利變換計畫案」）向相對人申請報核。經相對人以103年11月18日府都新字第10331674102號函准予核定實施；另以109年6月16日府都新字第10970073933號函准予核定實施變更系爭事業計畫及權利變換計畫案。抗告人及訴外人沈雨蓁、沈易澄所共有坐落000、000-0、000-0、000-0、000-0、000、000-0地號等7筆土地，位於系爭事業計畫及權利變換計畫案範圍內，依變更系爭事業計畫及權利變換計畫案所載，抗告人更新後應分配權利價值為新臺幣（下同）1億2,458萬3,532元，實際分配權利價值為1億9,204萬8,450元，應繳納的權利變換差額價金則為6,746萬4,918元。後來相對人審認抗告人應繳納權利變換差額價金尚餘3,456萬1,566元未繳納，經實施者催告後，抗告人逾期仍未繳納，相對人於是依都市更新條例第52條第5項規定，以112年7月27日府都新字第11200043323號函限期抗告人於112年8月30日繳納（下稱「原處分」）。抗告人不服原處分，依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請停止原處分的執行，經原審裁定駁回後，提起本件抗告。

三、抗告意旨摘要如下：㈠原裁定就「原處分的合法性是否顯有疑義」乙節進行審查，認為依現有事證無以達抗告人本案權利存在概然性甚高的程度，顯與行政訴訟法第116條第3項規定的要件未合，亦違反司法實務所揭示的審查要件，有裁定適用法規不當的違背法令。㈡原處分命抗告人給付的差額價金已高達3,456萬1,566元，與本案所涉背景事實相同的沈家其餘2人沈雨蓁、沈易澄更分別遭相對人命給付差額價金4,226萬8,893元及3,727萬1,660元，合計金錢債權為1億1,410萬2,119元，依一般社會通念及經驗法則，不論對自然人或企業均屬高額的金錢債權，應屬金額或日後回復費用過鉅的情形，倘直接執行，不但抗告人日常生活支出將陷於困難，其與銀行融資等債信損失亦屬難於回復的損害，顯見原處分自有停止執行的必要。原裁定除全然未考量上述事實，甚至就抗告人所提出對於「難於回復的損害」如何認定的實務見解，不但不予採納，亦未說明不採納的理由，顯有認定事實、適用法規的違誤，及裁定不備理由的當然違背法令。㈢原處分是命抗告人給付一定金額的下命行政處分，依都市更新條例第52條第5項規定，原處分顯然隨時有開始執行的可能，又因其執行將發生難於回復的損害，且此緊急情況亦非因可歸責於抗告人的事由所造成，而是基於可能違反憲法的都市更新條例相關規定所致，故此情形該當行政訴訟法第116條第3項規定所謂「急迫情事」。原裁定未綜合評估具體情形，即直接以相對人的主張為依據，顯有違反經驗法則及論理法則的違背法令情事。㈣權利變換差額價金的發給或繳納，本屬私法事項，則都市更新條例第52條第5項規定，使國家得以公權力強行介入私權爭議，已過度限制並侵害土地所有權人得依其財產存續狀態行使其自由使用、收益及處分的權利，而牴觸憲法，行政法院應以裁定停止程序，並聲請憲法法庭為宣告違憲的判決等語。

四、本院判斷如下：

㈠行政訴訟法第116條第1項、第2項及第3項分別規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」及「行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」上述規定的立法目的，是因為行政機關的處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政救濟而停止執行。然於行政訴訟起訴前，如原處分或決定的合法性顯有疑義（此情形在行政訴訟法第116條第3項未明文規定，而是類推適用訴願法第93條第3項、第2項規定），或原處分或決定的執行將發生難於回復的損害，且有急迫情事者，自應賦予行政法院依受處分人或訴願人的聲請，於其針對該處分或決定提起本案行政訴訟終結前裁定停止執行，以兼顧受處分人或訴願人的利益。而所謂「難於回復之損害」，是指損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難的程度等情形而言，至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於該條所指難於回復的損害。又所謂「急迫情事」，則指情況緊急，須即時由行政法院予以處理，否則難以救濟的情形，包括行政處分執行中或即將執行。

㈡關於我國現行暫時權利保護的「停止（原處分）執行」制度，法律並沒有以外國學說所稱的「審究本案訴訟勝訴概然性」直接作為法律要件，而是於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣，以符合停止執行制度，原則上是對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神。從而，行政法院於審查停止執行的聲請時，如依即時可得調查的事證判斷，即可發現原處分有顯然違法的可能性（即聲請人的本案訴訟顯會勝訴），且對於公益尚無重大影響時，為避免當事人的損害由危險變成實害，或由實害繼續擴大，在本案訴訟程序終結前應提供當事人暫時停止原處分執行的保護。反之，如原處分的違法性，尚需經過繁瑣的證據調查程序，甚至於事實上及法律上適當完全的辯論，始得認定者，即聲請人未來的本案訴訟無顯會勝訴或敗訴的情形時，依行政訴訟法第116條第1項所揭示行政處分以不停止執行為原則的規定意旨，行政法院就不得僅以行政處分的合法性顯有疑義為由，即裁定准許停止行政處分的執行，而尚應就原處分或決定的執行，是否合於「將發生難於回復之損害，且有急迫情事」的要件及停止執行是否對公益有重大影響決定之。

㈢因為停止執行制度是屬於暫時的權利保護，而不是本案救濟程序。因此，衡量暫時權利保護制度的規範目的，是藉由迅速的形式審查以決定是否給予人民暫時性的權利保護，而不是實質審查原處分實體內容所作成的終局性決定，故法院是依兩造提出的證據資料，以及可即時為職權調查的結果，就停止執行要件事實的存在與否予以認定，並作成判斷。而對於原處分違法疑義的相關實體爭點，因處分違法性是撤銷訴訟的訴訟標的之要素，自應由本案訴訟的終局判決予以判斷。再者，停止執行要件之一為「急迫性」，本質上法院對其所為的審理時程必須快速；此與訴訟在對於訴訟標的是否有理由進行判斷，重在依職權盡調查之能事，容許兩造進行充分的攻防與辯論，公平、公開、公正進行審理，以滿足人民的訴訟權，依其性質難以迅速為之，而有不同。因此，為避免相對人的權利或法律上利益無端被國家公權力恣意侵害，唯有限縮在不違背急迫性的要求下，於原處分的合法性疑義無待深入調查顯而易知的範圍內，始得於停止執行的程序中例外加以考慮，作為准予停止執行的要件。至於何謂不違背急迫性的要求，及顯而易知的範圍如何，應衡量個案情節之不同後加以決定。

㈣本件抗告人雖以原處分有重大顯然的違法以為爭執，然而，原處分是否有抗告人所指的上述違法情事，客觀上仍應經過實質調查、審理認定才能判斷，無法僅憑抗告人所述的情形及現有事證，就足以認定原處分的合法性顯有疑義。原裁定已經就此詳細說明：抗告人以其與實施者間就權利變換差額價金仍存在民事爭議，且尚在臺灣高等法院民事庭審理中，故抗告人並非無故不繳納，相對人未綜合詳查即片面採信實施者的主張，命抗告人繳納權利變換差額價金3,456萬1,566元，顯有違反有利不利一體注意原則及未盡職權調查證據的違法等為由，爭執原處分的合法性，是屬於本案實體爭議，原處分是否有抗告人所指的違法情事，仍待法院審酌兩造的主張並依相關證據，經實質調查、審理認定才能判斷，依現有事證無法僅憑抗告人所述的情形，直接認定原處分的合法性顯有疑義，故本件與「行政處分的合法性顯有疑義」的停止執行要件不符等語，依照上述本院所表示的法律見解，其認定並沒有違法。抗告意旨仍以相同的說詞主張原處分顯然違法，並據以指摘原裁定以依現有事證無法達抗告人本案權利存在概然性甚高的程度為由，駁回其聲請，顯與行政訴訟法第116條第3項規定的要件未合等語，實不足採。

㈤法官聲請法規範憲法審查的目的，是因為宣告法律是否牴觸憲法，為專屬憲法法庭的職掌（憲法第78條、憲法訴訟法第1條第1項第1款及第51條參照），法官並無認定法律違憲而直接拒絕適用的權限，而且法律是否違憲尚有待憲法法庭為審查認定，自難以法官提出法規範憲法審查的聲請，即認為原處分有一望即知的顯然違法，而認為原處分的合法性顯有疑義。故法院對於應否停止原處分的執行，仍應就停止執行的必要性予以審查，即從原處分的執行對當事人是否將發生難於回復的損害，是否有急迫情事，不能等待本案判決作成的要件予以審酌。所以，抗告意旨主張都市更新條例第52條第5項規定牴觸憲法，相對人據以作成原處分的合法性顯有疑義，行政法院應以裁定停止本件程序，並聲請憲法法庭為宣告違憲的判決，據以指摘原裁定駁回其停止執行的聲請違法等語，不足採取。

㈥又針對原處分的執行，是否符合「將發生難於回復之損害，且有急迫情事」的停止執行要件，原裁定也已經說明：相對人審認依其核定實施的變更系爭事業計畫及權利變換計畫案，抗告人應繳納權利變換差額價金為6,746萬4,918元，已繳納3,290萬3,352元，尚餘3,456萬1,566元未繳納，且經實施者催告後，抗告人逾期仍未繳納，於是依都市更新條例第52條第5項規定，以原處分通知抗告人，命抗告人於112年8月30日前繳納，可見抗告人聲請停止執行的原處分，是命抗告人繳納權利變換差額價金3,456萬1,566元，此雖涉及抗告人的財產權益，但其性質是屬金錢給付義務，縱事後認定原處分違法，抗告人所受的損害，依客觀情形及一般社會通念，並非不得以金錢予以補償，其損害非不能回復原狀，亦難謂其回復已達困難的程度，是抗告人主張原處分如直接執行，不但抗告人日常生活支出恐陷於困難，其與銀行融資等債信損失亦屬難以回復的損害，不足採信；另行政訴訟法第116條第3項所稱「急迫情事」，是指原處分如開始執行將發生「難於回復的損害且情況緊急」，而不是只要原處分「可以移送強制執行」，就屬於行政訴訟法第116條第3項所稱的「急迫情事」，故抗告人僅主張如其未限期繳納差額價金，顯可預見相對人將以其未限期繳納價金為由，依都市更新條例第52條第5項規定移送法務部行政執行分署強制執行，故停止原處分的執行有其急迫性等語，並未釋明原處分的執行有何急迫情事，非即時由法院裁定停止執行，否則難以救濟的急迫情事，足見抗告人此部分主張，亦不足採；因而認定抗告人聲請停止執行，不符行政訴訟法第116條第3項所定的要件，為無理由等語，經過本院依上述所表示的法律見解予以審查的結果，認為於法並無違誤。抗告意旨，仍以相同或類似的說詞，指摘原裁定違法，請求廢棄，為無理由。

㈦綜上所述，原裁定以本件聲請不合行政訴訟法第116條第3項所定停止執行的要件，而駁回抗告人的聲請，是合法的。本件抗告為無理由，應予駁回。又本件聲請既然不應准許，且抗告人關於都市更新條例第52條第5項規定有牴觸憲法的主張，本院尚難於迅速簡略的審查中，得到牴觸憲法的合理確信，自無裁定停止本件程序，聲請憲法法庭為違憲審查的必要，附此說明。

五、結論：本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異