最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第一五三四號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第一五三四號

原告

宏昱育樂事業有限公司

代表人

甲○○

被告

臺北市政府建設局（自八十六年七月二十四日起承接原台北市教育

　　　　　　　　　　　　　　　　　局有關電子遊藝場業管理業務）

右當事人間因有關營業事務事件，原告不服教育部中華民國八十六年七月八日台八六

訴第00000000號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告因容留未滿十八歲青少年進入其營業場所遊樂，遭台北市警察局萬華分局（再訴願決定書誤繕為中山分局）於民國八十五年四月十三、十四、十五日查獲，案經被告認原告違反遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款規定，乃依該規則第十七條第三項規定，以八十五年八月十九日北市教四字第八五二四五八二三號函撤銷其營業許可。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：一、依遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款規定略以：「電動玩具業及撞球業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所。．．．」第十七條第三項規定：「違反第十三條第一款、第五款、第五款或第十二款規定者，撤銷其許可。．．．」。但查：原告自民國八十二年所辦理之經濟部公司執照及台北市政府營利事業登記證中所營事業均明載「１、遊樂場之經營（賭博性電動玩具除外）３、遙控玩具船飛機汽車之買賣」，亦即原告所營事業中，不僅侷限於遊藝場業務，尚兼括遊樂場業務；而遊樂場則並不限制未滿十八歲之少年、兒童逗留其內，則於民國八十五年四月中旬萬華分局於原告所營事業之現場，查獲未滿十八歲之青少年逗留其內，並無違反前揭遊藝場業管理規則甚明；詎再訴願決定機關未審酌二者之差異，率認係經營遊藝場，而予駁回再訴願，實嫌疏失而有未洽。二、退步言之，縱認原告所營事業內有未滿十八歲青少年逗留，而違反遊藝場業管理規則；但台北市政府教育局所為教四字第八五二四五八二三號函行政處分，亦有違法之嫌；蓋依法行政原則是法治國家的重要理念，也是現代行政法存在之最主要基礎；另所謂行政法上之違法，不單僅指違反明文規定之條文，同時亦不能違反行政法上的一般原則；而本件繫案之行政處分實有明顯違反「信賴原則」「比例原則」等基本原則，再陳如下：㈠按「信賴原則」乃指因行政處分已產生權利者，基於公益以及排除重大災害之考慮，行政官署雖得將處分變更、撤銷或廢止，使其確定之效果歸於消滅；但行政官署採取上述措施時，應儘可能保護既得之權利，而即不得任意為之，則承前所述，於八十五年四月中，繫案之遊樂場遭查獲容留未滿十八歲青少年於遊樂場後，教育局即以北市教四字第二七○○七號函為警告通知宏昱公司不得再容留未滿十八歲青少年於內；而自此後，原告即嚴格遵守規定，未曾再發生相同情事；詎至同年八月，教育局竟針對同年四月發生之容留未滿十八歲青少年於遊樂場內之事件，以教四字第八五二四五八二三號函改為撤銷營業許可之通知，該令函實屬一罪二罰有違信賴原則，蓋原告於收受台北市教四字第二七○○七號函後，即可產生信賴：繫案遊樂場不會因八十五年四月之偶發事件而遭撤銷營業許可，詎至八十五年八月竟又遭教四字第八五二四五八二三號函撤銷營業許可，此非但失信於民，實亦悖離前述之信賴原則。㈡次按比例原則乃指行政官署於為行政處分時，須以適當方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度；而依遊藝場業輔導管理規則之所以規定不得容留未滿十八歲之人進入營業場所，乃是為確保青少年之身心健康，而為達到此目的，教育局於八十五年五月以北市教四字第二七○○七號函為警告之通知原告不得再違反規定，而經此警告處罰後，原告即已嚴守規定，亦即遊藝場業輔導管理規則所欲達成之目的已完成，並無撤銷原告營業許可之必要；詎原處分機關即台北市政府教育局未著眼於此，猶再為撤銷營業許可之雙重處罰，實有違比例原則。三、綜右，原處分機關所為教四字第八五二四五八二三號函行政處分，除有構成要件事實包攝錯誤外，該處分亦有違反行政法上之基本原則；該行政處分實有違法、不當之處，甚屬顯然；為此狀請鈞院撤銷原分等語。

被告答辯意旨略謂︰一、按訴願法第七條規定：「原行政處分機關裁撤或改組，應以承受其業務之機關同原行政處分機關，比照前四條之規定，向承受其業務之機關或其直接上級機關提起訴願。」本府建設局八十六年七月二十四日起自本府教育局承接電子遊藝場業管理業務而依法為行政訴訟之答辯，合先敍明。二、關於原告質疑本府教育局依據遊藝場業輔導管理規則撤銷該遊藝場許可，違反「比例原則」乙節，本案作成撤銷許可之目的，係為保護未滿十八歲之未成年人之身心健康，免於沉溺電動玩具，且鑒於未滿十八歲之未成年人智識能力較低，電動玩具是否純為正當娛樂性、益智性不易判斷，目前遊藝場所環境複雜，確易造成社會問題，加之青少年正當休閒娛樂比比皆是，為防範萬一，被告機關為該處分決定並無違反妥當性原則，原告稱其並無設置賭博、色情等電動玩具等語，無礙被告機關為該處分之決定，遊藝場業輔導管理規則第十七條第三項前段之處罰效果僅有撤銷原告遊藝場業許可一途，未予被告機關有其他法律效果之選擇；青少年為國家未來之主人翁，其身心健康之保護與遊藝業者之經濟利益相互衡量，顯然前者之法益保護優於後者，是以被告機關之處分決定未違反比例原則。三、查遊藝場業輔導管理規則第十三條規定：「遊藝場業應遵守左列規定：一、．．．十二、電動玩具業及撞球業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所。．．．」第十七條第三項規定：「違反第十三條第一款、第五款、第七款或第十二款規定者撤銷其許可。」原告其違規事實有本府警察局萬華分局臨檢紀錄可稽，違規事證明確，符合前揭規定之構成要件，因構成要件事實無所謂裁量問題，裁量限於法律效果之層次，依該規則規定，一經查獲有該規則第十三條第十二項情事，即需撤銷許可，而無裁量問題，是以被告機關依該規則第十七條第三項前段規定撤銷原告遊藝場營業許可，並無違法。原處分機關八十五年五月二十五日函請改善，祇是重申要求依規定辦理。四、次查遊藝場業輔導管理規則係教育部於七十九年十二月十日本於職權所發布之中央法規，在未循法規修正或廢止程序前，或經大法官會議解釋宣告其無效前，仍屬有效，對被告仍有拘束力，被告無權置喙其合法性。再者，法規如經廢止或大法官會議解釋宣告無效，基於法安定性理由及公益之影響，原則係向後失其效力，而非追溯失效。五、另公務員必須依法行政，包括依法律及法規命令行政，依本規則第十七條第三項規定：違反第十三條第十二款規定撤銷其許可。如被告機關對於原告違規事證明確，卻消不適用法規，不予撤銷其營業許可，即違反法規課予之作為義務，係違法行政，不符依法行政原則。六、綜上論結，被告依規定予以撤銷其許可，並無不合，原告之訴為無理由，謹請駁回其訴等語。

理由

按教育部於中華民國七十九年十二月十日訂定（八十一年三月十一日修正）發布遊藝場業輔導管理規則，乃該部基於其職權所為，其內容明定人民經營遊藝場業應申請許可始得營業，並設有許可條件，營業應遵守事項及其違反者撤銷許可等規定，在在關人民之營業權，非以法律定之，是否違反法律保留之原則，固非無爭議；第人民以符合該規則所定遊藝場業許可條件，申請主管機關核發營業許可而開始營業，即係表示願受該規則之規範，主管機關於營業人違反該規則所定之許可條件時，自得廢止原許可處分，乃法理之當然。是以依遊場業輔導管理規則申請營業許可後，違反該規則第十三條第二款：「經營遊藝場業應遵守左列規定：．．．十二、電動玩具業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所。．．．」之規定者，主管機關得依同規則第十七條第三項前段規定，撤銷（意謂廢止）原許可處分，即為此旨。本件台北市政府警察局萬華分局於八十五年四月十三日、十四、十五日在台北市○○街七十六之一號一樓臨檢原告之營業場所，發現原告容留未滿十八歲青少年進入營業場所打玩電動玩具，乃案移被告處理，被告乃以八十五年五月二十五日北市教四字第二七○○七號函請原告加強管理並禁止未滿十八歲青少年進入，否則再經查獲將撤銷營業許可，嗣台北市政府認係違反遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款規定，乃由該府以八十五年七月三日府教四字第八五○四五四四八號函撤銷原告營業許可，嗣因行為時遊藝場業輔導管理規則主管機關，在直轄市為該府教育局，該府乃以權限錯誤為由，以八十五年八月二十日府教四字第八五○五八八一四號函廢止前函，並由被告以八十五年八月（原函誤繕為七月，已更正）十九日北市教四字第八五二四五八二三號函撤銷原告之營業許可。查台北市政府警察局萬華分局於事實欄所述時間，三次臨檢原告之營業場所，發現原告容留未滿十八歲青少年陳○○（民國六十八年六月七日生）等多人進入營業場所打玩電動玩具，有台北市萬華分局實地檢查（查訪）紀錄表影本附可稽，原告違規事實，洵堪認定。原告訴稱，其所營事業中，不僅侷限於遊藝場業務，尚兼括遊樂場業務；而遊樂場則並不限制未滿十八歲之少年、兒童逗留其內，則於民國八十五年四月中旬萬華分局於原告宏昱公司所營事業之現場，查獲未滿十八歲之青少年逗留其內，並無違反前揭遊藝場業管理規則甚明云云，自無足採。次查北市教四字第二七○○七號函為警告宏昱公司不得再容留未滿十八歲青少年之處分，與北市教四字第八五二四五八二三號函撤銷原告營業許可之處分，二者之行政目的不同，自無一罪二罰可言。又台北市教育局八十五年五月北市教四字第二七○○七號函並非授益處分，人民既無從對之產生信賴事實，故無信賴原則之適用。未查遊藝場業輔導管理規則應予適用業如前述，而電動玩具並非休閒必需品，在營業店內之公共場所打玩，足令人流連忘返，於身心尚未發育完全之未滿十八歲少年或兒童不宜，上開規則明定業者不得容許入內，符合該規則「為輔導管理遊藝場業合法經營，推行正當休閒活動，以維護國民身心健康、社會安寧及善良風俗」之制定目的。原告違反之，被告依同規則規定撤銷其許可，並無不合，且難謂無必要。況遊藝場業輔導管理規則第十七條第三項前段之不利處分，僅撤銷營業許可一種，被告依該規則處分，亦難謂與比例原則有違。綜上所述，本件原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，均應予維持，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 黃 璽 君評 事 徐 樹 海評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 王 福 瀛