八十七年度判字第二三八六號｜行政：土地徵收｜裁判日期：87 年 11 月 26 日

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第二三八六號再審原告　榮星企業股份有限公司代　表　人　甲○○ 再審被告　行政院右當事人間因土地徵收事件，再審原告對本院中華民國七十九年九月十九日七十九年度判字第一五二四號判決提起再審之訴。本院判決如左︰主文再審之訴駁回。事實緣臺北市政府為興辦中山區二三二號公園工程，需用坐落臺北市○○區○○段四小段五三四地號等十九筆土地，面積四．八八三四公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經再審被告以民國七十七年七月二十八日台（七十七）內地字第六一八八一四號函核准徵收，交臺北市政府地政處以七十八年二月十五日北市地四字第○五九五五號公告，並函知再審原告等土地所有權人。再審原告以本件再審被告違法核准徵收，且徵收處分逾公共設施保留地法定取得期限，徵收無效，及地價補償與土地改良物、農作物改良物遷移費之計算，亦有未合等由向臺北市政府提起訴願。該府將土地徵收訴願部分，移送再審被告審議，遭訴願（以再訴願論）駁回之決定，乃提起行政訴訟，為本院七十九年度判字第四二八號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。再審被告依行政訴訟法第二十八條第一款規定，提起再審之訴，經本院七十九年九月十九日七十九年度判字第一五二四號再審判決（下稱原再審判決），將原判決廢棄，駁回再審原告之行政訴訟。再審原告嗣多次提起再審之訴及聲請再審，均經本院判決或裁定駁回。復以原再審判決有行政訴訟法第二十八條第十款再審情形為由，對之提起再審之訴。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：再審原告起訴意旨及補充理由略謂︰再審原告於八十六年五月十二日始接獲臺北市政府交付之徵收計畫書影本，該計畫書為未經斟酌之重要證物，一直由再審被告及臺北市政府等行政機關管理中，再審原告不知有此計畫書存在，縱知其存在，亦不能取得該計畫書，迄至八十六年五月十二日臺北市政府工務局始允諾交付影本，再審原告始能就此項證物內容詳為研究，並認其為重要證物，為此依行政訴訟法第二十八條第十款提起再審之訴，未逾行政訴訟法第二十九條所定再審期間。次按該計畫書關於徵收財源記載如下：「十五、準備金額總數及其分配：前項徵收土地補償費已列入本府特別預算編列新臺幣一、六一八、五九八、○○○三元足敷支應」。惟查有關包含本件徵收土地在內之臺北市第一期都市計畫公共設施保留地之特別預算，臺北市議會遲至七十七年七月十九日仍在審議中，可見臺北市政府於七十七年七月十六日以前開徵收計畫聲請核准時，其徵收財源僅係由「市府編列特別預算」，尚未「經市議會通過許可動用」。臺北市議會於七十七年七月二十五日通過之「臺北市依限取得都市計畫公共設施保留地特別預算審議意見書」之綜合決議事項第二項記載「凡屬第一期公共設施保留地，其土地條件符合『臺北市獎勵投資興建公共設施辦法』者，不論其是否已定期公告，全部開放給私人投資。申請者，應不列入第一期徵收，但在限期內必須完成開發工作。」而臺北市政府於七十七年七月報請再審被告徵收本件土地時，再審原告不僅已依臺北市政府公告提出申請投資開發系爭公園，且該申請案已於同年四月二十一日獲臺北市政府通知同意受理，並提出開發計畫審查中，亦即迄至七十七年七月二十五日前，臺北市政府就系爭土地之徵收財源，已確因臺北市議會就市府動用特別預算作成之附帶決議，要求不得就已公告開放私人投資者，列入第一期徵收，而無財源可供動用。因此七十七年七月二十八日行政院核准本件土地徵收案時，本徵收案並無經費來源證明可言。徵收土地欠缺財源，將導致徵收案無法適時發放補償費致損及人民權益，或挪用政府公帑致違反議會決議，故再審被告核准欠缺財源之土地徵收案，實有違法不當之處，應予撤銷。又本件徵收計畫書亦欠缺奉准興辦事業文件抄件或影本及土地使用配置圖。按為核准之再審被告須依核准興辦事業文件，始能判斷徵收計畫書內依土地法施行法第五十條第三、四款所列之興辦事業之性質以及為興辦該事業是否得依法徵收私有土地，並確認被徵收土地已奉准使用不致有被原地主以用地機關未依限使用而請求買回等事項，且須參酌土地使用配置圖及土地法施行法第五十條第十三款之興辦事業所擬設計大概，方能判斷徵收土地之面積及範圍是否與興辦事業所需用土地相當，俾對於徵收之必要性詳為審酌。故如徵收計畫書欠缺此二項必要文件，則再審被告即未能就興辦事業之性質是否合於土地法第二百零八條規定及本件徵收案之必要性等要件詳為審酌。因而如聲請徵收時此項程式未能具備完足者，其聲請即不合法，應予駁回，如不予駁回而作成許可徵收之處分即有違法不當，而應予撤銷。本件徵收計畫書附件欄就奉准興辦事業文件抄件或影本之欄位，並未註記「ˇ」號，而於其下方註記「本府七十七年三月十四日府地五字第二二六二二二號函」字樣。查該函件為「臺北市加速取得第一期公共設施保留地聯繫會報第四次會議紀錄」之檢送公文，自非所謂奉准興辦事業文件。蓋依該會議紀錄以觀，第七項討論提案之第二案之案由「本府辦理都市計畫法第五十條規定依限取得之本市公共設施保留地有關徵收計畫擬定陳報及由何單位出具證明文件乙案，提請討論」之說明第㈢項，明文記載「．．．本次徵收土地係依都市計畫法第五十條規定取得如限辦理與目前徵收土地供闢建工程大多數案件即於同年度編列工程費之情形有別，．．．建請本聯繫會報討論決定後併同本次會議紀錄以府函附發時一併載明。」可見本件徵收於報請徵收時，並未取得工程費編列之興辦事業許可，故有提出討論如何檢附奉准興辦事業之需要。而於本第二案之討論提案辦法欄第㈡項則明文記載「㈡左列二項因屬擬具徵收計畫需附具之證明文件，請討論決定後併同本次會議紀錄以府函附發時一併載明或另指定主稿單位辦理。」其決議欄則記明「本案照案通過，唯各用地單位應確實將『使用期限』列入中長期計畫，並請研考會依照中長程計畫予以分配．．．」而前開附發會議紀錄之府函公文之說明第二項則僅載明為「辦理本案土地徵收計畫書需附具之附件及徵收土地使用期限計畫，請切實依卷附會議紀錄討論提案第二案決議辦理。」本件徵收計畫書所檢附之奉准興辦事業證明文件，即以此內容抽象概括之公函代替，而在徵收計畫書第十三項興辦計畫概略中，更含混籠統地以「列入本府中長期計畫，．．．依計畫使用。」「由本府依照計畫進度編列年度預算支應」等語填列徵收計畫書，完全無法供再審被告據以判斷徵收之必要性等資料，其聲請徵收程序不合法，有撤銷原處分，令再審被告依法準據完整之資料內容，重新審查本件徵收案之必要性。原再審判決遽以公共設施保留地之保留與保留徵收不同，以及再審被告之興建都市計畫公園之徵收目的與再審原告以營利為目的經營公園二者不同為由，將原判決廢棄並駁回再審原告之訴，該再審判決因再審原告不知且未能使用受再審被告或臺北市政府所管領之徵收計畫書，故未能於前訴訟程序中提出並請求鈞院予以斟酌，為此執此新發見之重要證據提出再審之訴。又臺北市政府終止投資案進行之公函係七十八年一月三十日，本件徵收案核准在先，再審被告竟誤認核准當時，已無就被徵收土地之投資開發案之申請，顯見其於核准時，據以核准之事實有重大誤認而致作成違法不當之徵收處分。查榮星花園投資申請案所擬開發之範圍，包括榮星花園地上花木之維修整理及公園設計，及地下四層商場、停車場、購物中心等之開發營運。而臺北政府之徵收計畫書所附二三二號公園平面規劃圖之記載，臺北市政府之開發規劃顯係僅對於榮星花園地面現有使用之維持而已，並未有所謂規劃，如將該平面圖之記載，與榮星花園申請案之投資開發計劃相較，即可得知榮星花園投資開發案，由民間出資興建無須政府出資，且開發規模及用途遠比徵收計畫平面規劃圖更為週詳及符合人民之福利，顯無再審被告所謂「嗣該府以該公園由政府開發為宜」之理由可言。末查再審被告所指前開終止投資案，業經貴院裁定駁回有案等語，顯有誤導鈞院誤認為投資開發案於核准徵收時已不存在或該投資案已因裁定確定而自始不生效力。實則本件投資申請案有效存在，縱就臺北市政府為終止表示是否對申請案之效力發生影響有所爭議，則於當事人間依私法救濟途徑予以確認前，尚不能謂本件投資開發案之效力已經鈞院判決確定在案。蓋依前開裁定駁回再審原告之訴之理由，係認定臺北市政府終止函係私法關係上之意思表示而非行政處分，就其效力之爭議應以民事訴訟解決而駁回，未就實體之爭議為裁判。另本件徵收案核准時，係經臺北市議會決議，申請者不列入第一期徵收而非「尚未」經臺北市議會許可動用，是本件徵收自核准當時迄今，均未取得市議會許可動用之合法預算而由臺北市政府違反市議會之決議違法挪用預算發放補償費，造成公益之違反，本件徵收處分違法不當至為明顯等語。再審被告答辯意旨略謂︰本件需用土地人臺北市政府為興辦中山區二三二號公園工程，需用坐落臺北市○○區○○段四小段五三四地號等十九筆土地，經核上開工程合於當時土地法第二百零八條第九款規定，且該土地在院轄市區域內，為都市計畫公園保留地，再審被告依當時土地法第二百二十二條規定，予以核准徵收，於法並無不合。臺北市政府為都市計畫之整體發展，於七十七年間積極籌措財源，俾依當時都市計畫法第五十條第一項規定，於七十七年九月六日前依法取得既有之公共設施保留地。查當時臺北市第一期公共設施保留地約有七百餘件徵收案，其所需經費約六百餘億元，均列入該府七十八年度預算及特別預算，並已送該府市議會審議，臺北市政府於所擬具中山區二三二號公園工程用地徵收計畫書中經敘明「十三、興辦事業計畫概略：．．．經費來源及概算：由本府依照計畫進度編列年度預算支應。．．．十五、準備金額總數及其分配：前項徵收土地補償費已列入本府特別預算編列新臺幣一、六一八、五九八、○○○元足敷支應。」縱所訴臺北政府於七十七年七月十六日報請內政部核轉再審被告准予徵收系爭土地時，關於徵收之財源僅係由臺北市政府編列特別預算，尚未經臺北市議會通過許可動用，亦不影響系爭徵收案之效力。況再審被告以台內地字第六一八八一四號函核准徵收土地後，臺北市政府地政處即以七十八年二月十五日北市地四字第○五九五五號公告，嗣經該府通知再審原告領取補償費，其逾期未領，該府地政處乃依行為時土地法第二百三十七條規定，將補償費以七十八年度存字第一三七六號提存書提存於臺灣臺北地方法院提存所待領，完成徵收之法定程序，並無徵收案無法適時發放補償費致損及人民權益情事。又再審原告雖經申請投資開發中山區二三二號公園，並經臺北市政府准予備查，嗣該府以該公園由政府開發為宜，遂以七十八年一月三十日七十八府工三字第二九九六五一號函終止投資案之進行，決定由該府自行開發，並報請徵收系爭土地，再審原告就臺北市政府之終止投資案提起訴願、再訴願及行政訴訟，業經貴院七十九年度裁字第一九七號裁定駁回有案，併予陳明等語。理由按「再審之訴應於二個月內提起之。前項期間，自判決送達時起算，其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。」為行政訴訟法第二十九條所明定。本件再審原告訴稱於八十六年五月十二日接獲臺北市政府所交付之徵收計畫書影本，始發見該證物，而據以依行政訴訟法第二十八條第十款發見未經斟酌之重要證物提起本件再審之訴，自應由發見該證物時起算再審期間，再審原告於八十六年七月十一日提起本件再審之訴，尚未逾二個月再審期間，合先敘明。次按同條款所謂發見未經斟酌之重要證物，係指該項證物在前訴訟程序中即已存在而當事人不知其存在，現始發見者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限，本院六十九年度判字第七三六號著有判例。本件需用土地人臺北市政府為興辦中山區二三二號公園工程，需用坐落臺北市○ ○區○○段四小段五三四地號等十九筆土地，乃報經再審被告以七十七年七月二十八日台（七十七）內地字第六一八八一四號函核准徵收，交臺北市政府地政處以七十八年二月十五日北市地四字第○五九五五號公告，並函知再審原告等土地所有權人。再審原告向臺北市政府提起訴願，該府將土地徵收訴願部分，移送再審被告審議，遭訴願（以再訴願論）駁回之決定，乃提起行政訴訟，經原判決將訴願決定及原處分均撤銷，再審被告依行政訴訟法第二十八條第一款規定，提起再審之訴，經原再審判決，將原判決廢棄，駁回再審原告之行政訴訟。茲再審原告以原再審判決有行政訴訟法第二十八條第十款再審情形，對之提起再審之訴，其再審理由無非以：其發見未經原再審判決斟酌之徵收計畫書上，記載之徵收財源僅係由「市府編列特別預算」，尚未「經市議會通過許可動用」。而臺北市議會於七十七年七月二十五日就市府動用特別預算作成附帶決議，要求不得就已公告開放私人投資者列入第一期徵收，而無財源可供動用，再審被告核准欠缺財源之土地徵收案，違法不當。且該徵收計畫書亦欠缺奉准興辦事業文件抄件或影本及土地使用配置圖，徵收之聲請因程式未具備完足而不合法，再審被告未予駁回而作成許可徵收之處分亦違法不當，應予撤銷等語。經查土地法第二百二十四條規定「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條規定分別聲請核定。」其施行法第五十條規定：「土地法第二百二十四條規定之徵收土地計畫書應記載左列事項：一、徵收土地原因。二、徵收土地所在地範圍及面積。三、興辦事業之性質。四、興辦事業之法令依據。五、附帶徵收或區段徵收及其面積。六、土地改良物情形。七、土地使用之現狀及其使用人之姓名、住所。八、四鄰接連土地之使用狀況及其改良情形。九、土地區內有無名勝古蹟，並註明其現狀及沿革。十、曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形。十一、土地所有權人或管有人姓名、住所。十二、被徵收土地之使用配置。十三、興辦事業所擬設計大概。十四、應需補償金額款總數及其分配。十五、準備金額總數及其分配。」就徵收財源僅要求載明所準備金額總數及其分配，所準備之金額，是否業經議會通過，在非所問。如所準備之金額，於徵收核准後，經議會否准動用，致不能如期發放補償費，亦係該徵收因而失其效力問題，並非徵收程序自始違法無效。本件臺北政府於報請內政部核轉再審被告准予徵收系爭土地時，關於徵收之財源縱只由臺北市政府編列特別預算，尚未經臺北市議會通過許可動用，亦不影響系爭徵收案之效力。至需用土地機關未經議會核准，擅自動用預算發放徵收補償費，則係該機關動用預算有無違法問題，於原核准徵收之效力無何關聯。又依上開土地法第二百二十四條及其施行法第五十條規定，徵收計畫書須載明興辦事業之性質、法令依據及被徵收土地之使用配置。系爭徵收計畫書已載明：「．．．三、興辦事業之性質：興辦公益事業。四、興辦事業之法令依據：依據土地法第二○八條第九款及都市計畫法第四十八條第一款．．．十二、被徵收土地之使用配置：㈠被徵收之土地係供本市中山區第二三二號公園使用，如土地使用計畫圖，其詳細配置圖另俟本計畫書第十三項第三款所列計畫進度，編列預算，再依法規劃、設計、施工。㈡除本工程外，並依「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」之規定使用。」再審被告認其記載已足，核准徵收，難謂為違法。該徵收計畫書附件欄內雖列有奉准興辦事業文件抄件或影本項，但系爭土地為都市計畫公共設施公園用地，依都市計畫法第四十八條即應由系爭土地所在政府即臺北市政府辦理徵收，無庸再經上級機關核示由該機關辦理。且該項下載附臺北市政府七十七年三月十四日府地五字第二二六二二二號函，該函係該府檢送臺北市加速取得第一期公共設施保留地聯繫會報第四次會議紀錄予該府主管公園之工務局公園路燈工程管理處。由該會議紀錄內容亦可知含系爭土地在內，依都市計畫法第五十條規定，依限取得之公共設施保留地，業經主辦公共設施保留地徵收業務之臺北市政府決定辦理徵收，是再審被告認該府申請核准徵收系爭公園用地，並未欠缺文件而准其徵收，於法無違，該徵收計畫書原再審判決縱予斟酌，再審原告亦難受較有利之認定，揆諸首揭說明，其再審之訴為無理由。況依行政訴訟法第二十九條及同法第三十三條準用民事訴訟法第五百零一條規定，提起再審之訴應於二個月內為之，並表明再審理由及其證據。故縱於期限內提起再審之訴，而逾期始表明再審理由者，仍非合法。本件再審原告雖於八十六年七月十一日提起再審之訴，惟僅以依徵收計畫書可知系爭土地之徵收欠缺財源，再審被告核准欠缺財源之徵收計畫，與法有違為再審理由。關於由徵收計畫書得知系爭徵收欠缺土地使用配置圖與興辦事業文件之再審理由，則遲至八十六年九月八日始表明，已逾其所稱發見徵收計畫書之八十六年五月十二日起之二個月再審期間，再審原告此部分再審理由於法顯有未合，應駁回其再審之訴。另關於再審原告主張：臺北市政府終止其榮星花園投資案是否在徵收核准前？該投資是否業經實體裁判為無效？其投資案規劃是否較佳等節，與再審原告以發見之證據—徵收計畫書而提起之本件再審之訴無關，併此指明。據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第三十三條、民事訴訟法第五百零二條第二項，判決如主文。中華民國八十七年十一月二十六日行政法院第一庭審判長評事黃綠星評事黃合文評事高秀真評事藍獻林評事黃璽君右正本證明與原本無異法院書記官邱彰德中華民國八十七年十一月三十日

最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第二三八六號

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