八十七年度判字第七二一號｜行政：違反發展觀光條例｜裁判日期：87 年 04 月 23 日

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第七二一號原　　　告　甲○○ 被　　　告　交通部觀光局右當事人間因違反發展觀光條例事件，原告不服行政院中華民國八十六年十二月二十六日台八十六訴字第五一五四九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰主文原告之訴駁回。事實緣原告未經許可，於台北縣貢寮鄉○○段蚊子坑小段三十七之一地號地先海面擅自挖掘海岸岩石，經被告所屬東北角海岸國家風景區管理處再三制止並處以罰鍰後。原告復於八十六年五月二日違法開挖，被告乃依發展觀光條例第四十三條規定，以八十六年五月三日觀景處字第○○○○三九號處分書處原告罰鍰五萬元（折合新台幣十五萬元）。原告不服，提起訴願及再訴願遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂︰一、按「為維護風景特定區自然與文化資源之完整，在該區域之任何設施計畫，均應徵得該主管機關之同意」固為發展觀光條例第十五條所規定。然其所謂「任何設施計畫」，應係指無正當理由且有「破壞發展觀光事業」之行為而言。東北角海岸之九孔養殖場，係構成東北角海岸特殊景觀之重要一環，就每一合法之養殖戶而言，於其合法之養殖場內，適當地維護其養殖場之措施，不僅不能認為係違反觀光，甚且係維持觀光資源之適當措施，應認並無破壞發展觀光事業之發展觀光條例之立法精神。否則身份合法之養殖業者，為清除池內之淤積土石，以保護財產權之合法措施，即冠上違反觀光條例，不僅顯得突兀，尤與發展觀光條例之立法精神有所違背。更是違反憲法保障人民工作權、財產權之基本規定。查原告之九孔魚場依法擁有合法漁業權，為清除東北角管理處海拋土石致淤積九孔池之餘害及修補清除因賀伯颱風大肆侵襲破壞之堤岸及土石，遂僱工自行清理池內之淤積。就發展觀光條例之立法精神而言，並無破壞整體之發展觀光事業之情形。且係為保護私有財產權之必要措施，於理於法皆無違反發展觀光條例之可言。二、按事實應依證據認定之，而採為認定事實之證據，應讓人民有辯白之機會。被告作成罰鍰之處分書其所憑之證據不知為何，原告並不清楚，且其私下進行所謂「拍照存證」，既無通知原告在場，亦未讓原告有辯明之機會，其程序上顯有重大瑕疵。就事實上而言，原告亦僅將造成九孔池內之淤積土石加以清除，並修復已遭颱風吹損之堤岸，而原告於養殖場內所置之推土機，係為處理修補堤岸後清除池內淤積之後續動作之用，現業已清理完畢，並無原處分及訴願決定書所指「大肆挖海岸岩地，嚴重破壞自然資源及景觀」及「復續行從事違法開挖行為」之情形。是以原告所為充其量只是回復當地原有九孔池之地貌，何來改變當地地形地貌之說。三、訴願及再訴願決定均認為原告倘因龍洞海岸公園其施工海拋土石致受有損害，宜依法尋求救濟，原告既無法提出具體證明淤積土石係受上開工程所影響，復未經許可即挖掘土石，自構成違規事實。惟查：㈠龍洞海洋公園實施南口碼頭工程所肇致之沿海海岸廢土石污染，實已是當地眾所週知之事，如欲查證只需徵詢當地公正之第三者即可得知原告所言不假。詎交通部竟向工程之承包商中華工程股份有限公司函查是否有為該項污染，實無異與虎謀皮，該公司否認之情實可想而知，交通部以茲反駁原告清除淤積土石之說，不僅明白違反證據法則，亦顯違既存且為當地眾人所認知之事實，實難令原告心甘誠服。㈡倘原告為清除合法漁場內淤積土石，以保護財產權之急迫需要，皆應「徵得該主管觀光機關之同意」，以今日眾所週知之行政作業速度，則人民之合法權利將如何適時行使﹖人民財產權之保障又將置於何地﹖是以原告因遭受現時且急迫之財產上侵害，實難期待緩不濟急之行政救濟程序方自行出資動工清除淤積土石。縱令事先未經過程序上的申請許可，但原告所為僅係在自己原有登記面積一一二八平方公尺內清除淤石，並無造成在合法權利範圍以外之其他破壞，被告即不得藉故科處罰鍰以逼令原告停止自力救濟之行為，否則即係實質上違法行使公權力與侵害人民基本權中之財產權。四、綜上所述，人民之自由及權利均受憲法之保護，人民為保護受侵害之合法財產權，理可採取必要之措施加以防護。今原告之九孔養殖場受土石淤積而水質改變，原告採取清除池內淤積土石之措施，依法係合法權利行為之行使，並無觸犯發展觀光條例之立法精神。發展觀光條例第十五條規定之「在該區域內之任何設施計畫，均應徵得該主管機關之同意」，係指無正當理由且有破壞觀光資源之設施計畫者而言，行政單位不應任意曲解法令，謂任何合法之舉措亦均須經觀光局之同意，否則即屬對人民自由權、財產權之不當限制。是原告於合法之漁業權範圍內，清除九孔池內之淤積土石，既無大肆挖掘海岸岩石之行為，更無嚴重破壞自然資源及景觀，被告之處分及交通部、行政院之決定書顯屬不察事實下之不當處分。懇請鈞院鑑核，賜為判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷等語。被告答辯意旨略謂︰一、按「為維護風景特定區自然與文化資源之完整，在該區域內之任何設施計畫，均應徵得該管觀光主管機關之同意。」「損壞觀光地區或風景特定區之名勝、自然資源或觀光設施者，有關主管機關得處行為人五萬元以下罰鍰，並責令回復原狀或償還修復費用。」為發展觀光條例第十五條及第四十三條所明定。又「風景特定區內非經該管觀光主管機關許可或同意，不得探採礦物或挖填土石。」「在風景特定區內違反本規則規定者，依發展觀光條例、廢棄物清理法及其他有關法令之規定處罰之。」復為風景特定區管理規則第二十四條第一項第二款及第三十五條所規定。原告未經許可大規模挖掘風景區海岸岩石之行為，已嚴重破壞自然資源與景觀，核諸首揭法條，已屬違法。二、原告雖領有漁政主管機關台北縣政府所核發北府漁字第○九四號漁業權執照，惟該漁業執照限制條件欄亦載明「二、東北角海岸風景特定區實施建築、養殖池之建造，未核准前不得施工」。是被告縱有漁業權，然除原有之九孔池外，新九孔池之建造，仍須經核准始得施工。經查原告自八十五年六月份起，即擅自陸續僱用機械怪手及工人大肆進行九孔池周邊地質景觀保護區之開挖破壞，並築堤擴建浚深成養殖用途，面積達四、三一○平方公尺，此有台北縣瑞芳地政事務所土地複丈成果圖在卷可稽。另台灣台北地方法院亦曾勘驗現場，認定所存之九孔池結構確有新舊之區別，此有該地院八十六年七月十八日勘驗筆錄在案。原告雖辯稱其清除九孔池淤積土石，並修補堤岸及土石，係保護私有財產權之必要措施，然其施工規模已改變當地之地形地貌，其所為亦顯非僅清除九孔池內之砂石，而有施工擴建新九孔池之事實。是被告未經核准，擅自於台北縣貢寮鄉○○段蚊子坑小段三七－一號周圍海岸之國有土地內挖掘破壞海岸岩石、擴建九孔池之違法事實明確，東北角管理處依法處罰並無違法之處。三、原告認定東北角管理處之龍洞南口遊艇碼頭工程海拋土石，導致其所養殖之九孔死亡乙節，並未提出具體證據證明其九孔池之淤積土石，係受上開工程影響。而經查該工程承包廠商中華工程股份有限公司，曾於八十六年五月十二日以（八六）中工淡海發字第ＬＴ六八八號函略以「該項工程廢棄土石方運棄於八十二年九月份東北季風來臨前夕，即已依據合約規定完成海拋作業，其拋放點均為水深五十公尺之海域，施工中之海拋皆為港區浚深水下爆破之『硬頁岩』並無『土石方』。又該項作業完工時至今已逾數年，倘有漂流之硬頁岩應非本公司海拋之廢棄硬頁岩」。東北角管理處為慎重計，亦曾函洽該工程設計監造單位宇泰工程顧問有限公司，經以八十六年六月六日（八六）工字第一三一號函說明，港池開挖之廢棄岩石，確已於八十二年九月底前依施工規範要求，棄於水深深於五十公尺之海域。東北角管理處亦已於八十六年六月二十日以觀東工（八六）字第二○八一號函復原告在案。況且暫不問原告九孔池之受損原因為何，法令明定「任何設施計畫，均應徵得該管觀光主管機關之同意，及「非經該管觀光主管機關許可或同意，不得探採礦物或挖填土石」，無非在維護風景特定區內自然與文化資源的完整；私人財產權縱需予以保障，然公益之維護亦不容懈怠。原告修補堤岸及清除淤積行為既已破壞自然資源及景觀，造成無法回復之鉅大損害，即已構成違法之事實。綜上所述，原告所陳各節，純屬卸責之詞，實不足採，爰請駁回原告之訴等語。理由按「為維護風景特定區自然與文化資源之完整，在該區域內之任何設施計畫，均應徵得該管觀光主管機關之同意。」、「損壞觀光地區或風景特定區之名勝、自然資源或觀光設施者，有關主管機關得處行為人五萬元以下罰鍰，並責令回復原狀或償還修復費用。」為發展觀光條例第十五條及第四十三條所明定。又「風景特定區內非經該管觀光主管機關許可或同意，不得探採礦物或挖填土石。」、「在風景特定區內違反本規則規定者，依發展觀光條例、廢棄物清理法及其他有關法令之規定處罰之。」復為風景特定區管理規則第二十四條第一項第二款及第三十五條所規定。本件原告未經許可，於八十六年五月二日在台北縣貢寮鄉○○段蚊子坑小段三十七之一地號之風景特定區內，擅自挖海岸岩石，被告乃處原告罰鍰五萬元。原告不服，循序提起行政訴訟。主張：其九孔漁場擁有合法之漁業權，因清除東北角管理處海拋土石淤積之餘害，及修補因賀伯颱風破壞之堤岸及土石，僱工清理池內之淤積，係為保護財產權之必要措施，與發展觀光條例之規定及立法精神無違。被告未通知原告到場，讓原告有辯明之機會，私下「拍照存證」，作成罰鍰之處分，其程序有重大之瑕疵。龍洞海洋公園實施南口碼頭工程，肇致沿海岸廢土石污染為眾所週知之事實，交通部向承包商函查，難得實情。被告以此反駁原告清除淤積土石之說，有違證據法則，原告為清除合法漁場內淤積土石，乃為避免急迫之財產上侵害所為，實難期待緩慢之行政救濟程序。被告藉故科以罰鍰，係違法行使公權力，侵害憲法所保障原告之財產權等語。查原告於八十六年五月二日以挖土機在東邊海岸，將海蝕平台及小石山等自然景觀現予以破壞，挖掘水池，池體以水泥灌漿完成新九孔養殖場之事實，業由被告於原告挖掘前後即八十六年四月八日至同月五日分別拍攝現場照片八幀存卷為證。由上開照片比對以觀，原告確有挖掘海岸岩石、破壞景觀之行為，已堪認定。原告謂係清除九孔養殖池內之淤積土石云云，無非卸責之詞，難以採信。且原告前開擴建新九孔養殖池面積達四、三一○平方公尺，破壞海岸岩石，致水土流失，亦經台灣台北地方法院依據財政部國有財產局、交通部觀光局東北角海岸國家風景區管理處，台北縣政府、貢寮鄉公所，及台北縣警字局瑞芳分局等單位會勘紀錄，現場照片，及證人東北角海岸國家風景管理處駐衛警察卓偉勳之證言，認原告觸犯水土保持法等罪證明確，科處有期徒刑捌月，有卷附該法院八十六年度易字第三二三四號刑事判決書之記載足憑。原告縱有合法之漁業權，其於原有之九孔養殖池外，未經觀光主管機關之規劃及同意，擅自在海岸挖掘岩石構築新九孔養殖場，即難阻卻違法。被告因而科處原告罰鍰，揆諸首揭規定，洵無違誤；訴願及再訴願決定遞予維持，俱無不合。至於交通部向承包商宇泰工程顧問有限公司及中華工程股份有限公司查詢有關土石方之拋棄情形，與原告擴建九孔養殖池挖掘海岸岩石之爭點無關，自無審究之必要。另原告違章行為已經被告所屬東北角海洋國家風景管理處會同各機關會勘屬實，拍照存證乃係證據之一，縱有未經會同原告攝製情形，因其拍攝之現場與會勘記錄符合，難謂不具證明力。原告指其有嚴重之瑕疵不足採信云云，自非可取。其起訴意旨非有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由。爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。中華民國八十七年四月二十三日行政法院第二庭審判長評事黃綠星評事廖政雄評事徐樹海評事彭鳳至評事黃合文右正本證明與原本無異法院書記官蘇金全中華民國八十七年四月二十四日

最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第七二一號

關鍵資訊