最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第九三一號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第九三一號

原告

億慶豐股份有限公司

代表人

甲○○

被告

台北市政府環境保護局

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十六年十二

月六日（八六）環署訴字第七七三五九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左

：

主文

事實

緣原告於民國八十四年共進口威士忌酒六次合計三五、九八八公斤，以玻璃瓶裝，屬一般容器業之玻璃容器商品輸入業之相關業者，依法有回收玻璃容器之義務，且應於公告回收率期間屆滿日起四十五日內申報回收率。惟原告未申報八十四年回收率，經被告以八十六年六月二十七日八六廢字第Ｘ○○七六一二號處分書裁處五萬元罰鍰（折合新台幣十五萬元），原告提起訴願，訴願決定將原處分撤銷，改處法定最低額度二萬元（折合新台幣六萬元）罰鍰。原告仍不服，乃循序提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂︰一、按廢一般容器回收清除處理辦法即依據廢棄物清理法第十條之一第二項授權制定。又法律授權訂定命令，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件，若法律僅為概括之授權者，應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令只能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權外。二、查廢棄物清理法第十條之一規定意旨，主要是防止廢一般容器經食用或使用後產生污染環境之虞，而加以規範如何回收清除、處理之，而依據廢棄物清理法第十條之一第二項授權制定公布之廢一般容器回收清除處理辦法之規定，應僅在母法所規範之廢一般容器經食用或使用後有嚴重污染環境之虞者，由業者負責回收清除、處理之，並在此範圍內違反法令之規範始符合處罰之要件，並得加以處罰，而非泛指所有廢一般容器回收清除處理辦法內有關一般廢容器業者申請登記，、回收清除計畫．．．等程序之規定之違反，或消極之未予申報回收率均須受處罰，否則即與廢棄物清理法第十條之一第一項規範之意旨不符。況未申報回收率與未清除回收係二事，未清除回收廢容器固有造成環境污染之虞，惟若有清收回收，縱漏未向主管機關申報回收率，亦僅係違反程序規定而已，既未有致生嚴重污染環境之虞，則實非廢棄物清理法第十條之一、第二十三條之一所欲處罰之行為。然原處分、一再訴願決定，逕行認定僅須有將玻璃容器輸入之事實，而未依法申報回收率即已構成致有嚴重污染環境之虞，顯有違誤。三、原告雖為一般容器商品輸入業者，惟其所以遭原決定機關科處罰鍰，僅係以原告未於期限內申報回收率，即率爾認定原告之行為有嚴重污染環境之虞，卻未詳究「未申報回收率」與「致有嚴重污染環境之虞」間之關聯性，實嫌率斷。原告之行為自與廢棄物清理法第十條之一第一項之要件不合，原決定自有重大違誤之處。況行政機關本應盡其監督輔導之責，惟行政院環境保護署卻怠忽職守，遲至八十五年五月二十四日始提供有關原告為玻璃容器相關業者之名冊資料，被告自無從即時通知原告辦理申報。又八十四年回收率依規定申報期限（公告回收率期間屆滿日起四十五日內）至八十五年二月十五日止，行政院環境保護署及被告均未於申報期限屆滿前通知原告申報八十四年回收率，自難期許原告能於期限內申報回收率，待原告逾八十四年申報期限後，遽以原告未於所定期日前申報相繩，即有未洽。四、又查依據廢棄物清理法及廢一般容器回收清除處理辦法之制定，其立法目的無非在藉由人民依法申報及回收，以達成防止環境污染之目的，對此良法美意原告本應全力配合，然原告之所以未申報廢棄玻璃容器回收率係因回收困難，政府相關機關並未提供任何回收管道致原告回收困難，是政府之良法美意反造成人民之負擔。雖再訴願決定機關以依行為時廢一般容器回收清除處理辦法規定，業者得依所定方式執行廢一般容器之回收工作駁回原告再訴願之申請。然行政機關立於監督之地位，本應協助業者確實執行，而非僅告知業者有何方式可以回收，絲毫不考慮業者是否有能力負擔﹖是否上開管道確實暢通無阻，可達回收之目的﹖況再訴願決定機關以依廢一般容器回收清除處理辦法規定，提供業者執行廢一般容器之回收工作，於客觀上根本無可行性可言。行政機關並未制定具體辦法，亦未通知原告，原告無從得知設置回收站、回收中心、回收地點或回收設備等究應設置於何處﹖至於以押金方式亦未告知究由何單位統籌處理﹖又委託公、民營廢棄物清理清除、處理機構方式，原告亦不知應委由何一機構處理﹖另委託財團法人一般廢棄物回收清除處理基金會之方式，雖經原告洽詢，惟該基金會告知有關廢棄物之回收已達飽和狀態，無法再配合原告清除處理，足見原告已竭盡其所能尋求解決之道，原告之所以未依法申報回收率，實係回收困難，而非故意違法，是在未有具體實施辦法及完善措施配合前，自不宜課予人民過重負擔。五、綜上所陳，本案原處分及訴願、再訴願決定均未查明事實，顯有違誤，為此請依法判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，以維權益等語。

被告答辯意旨略謂︰一、查原告係屬一般容器業之玻璃容器商品輸入業之相關業者，未加入廢玻璃容器共同回收清除組織（台灣區玻璃工業同業公會或財團法人輸入業環保基金會），於八十四年間進口酒類，依法應辦理業者登記及提報回收清除計畫書、處理計畫書、申報回收率。二、查依行政院環保署八十五年五月二十四日（八五）環署廢字第二六一二八號函檢送之查處名冊，原告為玻璃容器商品輸入業者，於八十四年曾進口商品「威士忌酒」，經被告於八十五年八月二十日以（八五）北市環五字第二八○○○號函請原告提供所進口貨品之裝填容器材質，惟未據原告回覆，經於八十六年五月十二日派員至原告公司現場稽查，查得原告於八十四年六月間所進口之酒類其裝填容器材質為玻璃瓶。原告既有進口之事實，依規定應於公告回收率期間屆滿日起四十五天內申報回收率，按查上開辦法自公告發布日施行之前，即以八十三年六月十一日北市環五字第一七四一○號函請本府法規會刊登市府公報週知，惟原告並未於規定期限內辦理申報回收率之作業，顯已違反廢棄物清理法第十條之一第二項之規定，被告乃於八十六年五月二十七日掣單舉發，並無違誤。次查依行為時廢一般容器回收清除處理辦法規定，業者得依下列方式執行廢一般容器之回收工作：⒈設置地區性回收站，回收中心。⒉設置回收點或回收設備。⒊押金方式。⒋委託公、民營廢棄物清理清除、處理機構。⒌委託財團法人一般廢棄物回收清除處理基金會。⒍其他經中央主管機關核可之方式。足見原告所應踐行法定義務之方式，並非僅有加入「共同組織」一途而已，於本件構成違規時點（即八十五年二月十五日）之前，有關廢玻璃容器之回收工作，業已存有台灣區玻璃同業公會，財團法人輸入業環境保護基金會等共同組織以供類如原告等一般容器業者加入，縱使原告不循加入共同組織之方式，仍有其他執行方式踐行其法定義務，所訴「至今仍未有任何回收管道，致回收困難」等主張，尚無足採。關於本件違規事實，係原告於八十四年間所輸入玻璃容器商品後，因原告未於公告回收率期間（八十四年度）屆滿日起四十五日（即八十五年二月十五日）內申報回收率而構成違規；行政院環保署於八十五年五月二十四日以八五環署廢字第二六一二八號函通知被告查明原告等一般容器業者是否依規定申報；若未申報，即違反首揭廢棄物清理法第十條之一，並依同法第二十三條之一予以查處，嗣被告以八十五年八月二十日八五北市環五字第二八○○○號函通知要求業者「於文到一個月內回覆所附進口資料上列貨品名稱，該貨品之裝填容器材質」，依該函內文字以觀，係針對業者是否構成違規之法定要件予以查證，原告不得藉詞主管機關未於申報期限屆滿前通知原告申報，而主張阻卻免罰。又原告未採「押金方式、加入共同組織、委託代回收」等方式，則對其所輸入商品之玻璃容器，應自行負回收義務且應依法定期限向主管機關申報「營業量、回收量、回收率」等數據，以供主管機關審核是否確實已盡應回收清除、處理之義務，從首揭法條及公告規定之構成要件以觀，未向主管機關申報回收率、回收量等事實經查證屬實構成違規，應予裁罰。原告未為申報且無法提示任何證據向主管機關申報證明其自行回收廢玻璃容器之數量，則從其將玻璃容器輸入之事實，該等容器內商品（威士忌）經食用後，其容器核具長期不易腐化之物質成分，自已構成「致有嚴重污染環境之虞」之法定要件，所訴「僅違反程序上規定，與是否造成環境污染無關」乙節，顯係原告對法令之誤解，不足採憑。況台北市政府已衡酌違規情節及違規行為造成之結果，撤銷原處分，改處法定最低額度二萬元（折合新臺幣六萬元）罰鍰，對於原告已屬從輕裁處。為此請判決駁回其訴等語。

理由

按「物品或其包裝、容器經食用或使用後足以產生左列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除、處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」又「物品或其包裝、容器之業者，違反第十條之一第二項之公告或辦法者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。．．．。」行為時廢棄物清理法第十條之一、第二十三條之一規定甚明。又廢一般容器回收清除處理辦法第二條規定：「本辦法所稱一般容器，指以鋁、鐵、紙、玻璃、鋁箔、塑膠或其他經中央主管機關公告之單一或複合材質製成，用以裝填可供食用或使用之物質之容器。．．．」同辦法第三條規定：「本辦法專用名詞定義如左一、一般容器業：指一般容器製造業、輸入業及一般容器商品製造業、輸入業。．．．九、回收率：指一定期間內一般容器業者回收廢一般容器量與其營業量之百分比。」同辦法第二十條規定：「一般容器業者應依左列規定檢具相關證明文件向省（市）主管機關據實申報，．．．一、每季結束後四十五日內申報營業量、輸出量、回收量及處理量。二、公告回收率期間屆滿日起四十五日內申報回收率。」又行政院環境保護署八十二年八月十七日環署廢字第三二○八一號公告：「公告廢玻璃容器為不易清除、處理及含長期不易腐化成分之一般廢棄物。」八十三年十二月三十日環署廢字第六五七四九號公告：「一般容器業者每一定期間應達成之回收率：一般容器材質：玻璃，裝填物質種類：酒、．．．每一定期間應達成之回收率。八十四年一月一日至八十四年十二月三十一日止：三十五。」查本件原告為一般容器商品輸入業者，應依前揭法令及公告規定，於每季結束後四十五日內向主管機關申報營業量、輸出量、回收量及處理量等，並於公告回收率期間屆滿日起四十五日內申報回收率。惟迄至八十六年五月十二日（本件發現違規稽查之日期）仍未辦理申報是項工作及八十四年全年之回收率，被告據以裁處新台幣十五萬元罰鍰，原決定機關復斟酌本件違規情節及違規行為造成之結果，將原處分撤銷，改處二萬元罰鍰（折合新台幣六萬元），揆諸首揭規定均無違誤。原告為前開主張，惟查原告於八十四年間進口以玻璃瓶裝之威士尼酒六批，此有進口情形統計表可稽，其屬法定一般容器（玻璃容器）相關業者中之輸入業，對所輸入供使用之容器量，即應依前揭法令規定，於公告期限內主動遵行回收率之申報義務；查玻璃容器於八十二年八月十七日即經行政院環境保護署公告為不易清除、處理及含長期不易腐化成分之一般廢棄物，相關業者對上開相關法令規定、公告，自應予了解、注意。原告謂行政院環境保護署遲至八十五年五月廿四日始提供相關業者之名冊，伊無從按時申報云云，尚非可採。況依行為時廢一般容器回收清除處理辦法規定，業者得依下列方式執行廢一般容器之回收工作：⒈設置地區性回收站，回收中心。⒉設置回收點或回收設備。⒊押金方式。⒋委託公、民營廢棄物清理清除、處理機構。⒌委託財團法人一般廢棄物回收清除處理基金會。⒍其他經中央主管機關核可之方式。足見原告所應踐行法定義務之方式，並非僅有加入「共同組織」一途而已，於本件構成違規時點（即八十五年二月十五日）之前，有關廢玻璃容器之回收工作，業已存有台灣區玻璃同業公會，財團法人輸入業環境保護基金會等共同組織供類如原告等一般容器業者加入，縱使原告不循加入共同組織之方式，仍有其他執行方式踐行其法定義務，尚不能執詞回收困難，而得主張免罰。至行政院環境保護署於八十五年五月二十四日以八五環署廢字第二六一二八號函通知被告查明原告等一般容器業者是否依規定申報；若未申報，即違反首揭廢棄物清理法第十條之一，並依同法第二十三條之一予以查處，嗣被告以八十五年八月二十日八五北市環五字第二八○○○號函通知要求業者「於文到一個月內回覆所附進口資料上列貨品名稱，該貨品之裝填容器材質」，從該函內文字以觀，係針對業者是否構成違規之法定要件予以查證。查原告未採「押金方式、加入共同組織、委託代回收」等方式，則對其所輸入商品之玻璃容器，應自行負回收義務且應依法定期限向主管機關申報「營業量、回收量、回收率」等數據，以供主管機關審核是否確實已盡應回收清除、處理之義務，原告未為申報且無法提示任何證據向主管機關申報證明其自行回收廢玻璃容器之數量，則從其將玻璃容器輸入之事實，該等容器內商品（威士忌）經食用後，其容器具長期不易腐化之物質成分，自已構成「致有嚴重污染環境之虞」之法定要件，原告稱：「僅違反程序上規定，與是否造成環境污染無關」與廢棄物清理法第十條之一、第二十三條之一處罰要件不符云云，亦非可採。綜上所述，原處分乃予裁處罰鍰，訴願決定酌情改處法定最低額度二萬元（折合新台幣六萬元），再訴願決定予以維持，均無不合。原告仍執前詞爭訟，其訴為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 評 事 曾 隆 興評 事 沈　水　元評 事 吳 仁評 事 吳 錦 龍評 事 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 張 惠 美