最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第二九五二號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第二九五二號

原告

甲○○○

被告

高雄市政府工務局

右當事人間因使用執照事件，原告不服內政部中華民國八十七年六月六日台內訴字

第八七○二八八六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告所有坐落高雄市○○區○○路六巷內建築物，原由訴外起造人吳戇（原告之前手）就坐落高雄市○○○段四二七－一一、四二六－三、四二七－三地號等土地申請建築，領有被告所核發之五九高市建都築字第九○九號建造執照及五九高市建都築使字第四二一號使用執照（民國七十七年補發七七高市工建築使字第一一二號使用執照），因該建築物基地中之五塊厝段四二六－三地號土地，與被告所核發訴外人陳崑林之五十四年高市建土築字第三六七號建造執照（建築基地為同地段四二五－十、四二八－九地號全部，及四二六－三地號部分土地）及五十七年高市建土築使字第五八三號使用執照之同段四三六－三地號土地之法定空地重複使用，被告認違反建築法第十一條規定，乃以八十六年九月十九日高市工務建字第二七四四九號函撤銷補發之七十七年高市工建築使字第一一二號使用執照（原核發之五九高市建都築字第四二一號使用執照）。原告不服，提起訴願、再訴願遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、本件始末為：訴外人即系爭建物建造業主吳戇於民國五十九年間以坐落高雄市○○○段四二七－十一、四二六－三、四二七－三地號土地（均為重測前舊地號，並為原告所有建物坐落土地之母地號）為建築基地，興建高雄市○○區○○路柒巷（現為同市○區○○路六巷）內房屋十六戶，向被告領得五九高市建都築字第九○九號建造執照及系爭使用執照，並據以分別出售原告及林陳敏馨、郭李美等十六人，原告等遂在此安居樂業凡已數十餘載，其間經兩次土地重測及因應變更地號所需換（補）發使用執照時均未聞被告等相關機關有任何疑義。詎料，八十六年間檢舉人與原業主吳戇及其他地號土地之使用人間因土地權利、違建等問題發生糾紛，始發現系爭同段第四二六－三號土地地主曾於五十四年間即同意將該號土地之部分（面積一六七平方公尺）連同同段第四二五－十、四二八－九地號全部土地供高雄市○○○路一三六、一三八號建物做為建築基地使用，並已向被告領得五四高市建土築字第三六七號建造執照及五七高市建土築使字第五八三號使用執照。被告遂認該四二六－三地號土地「法定空地」重複使用，乃撤銷系爭使用執照。惟該撤銷處分違法之處甚夥，詳加闡析如後。二、原處分撤銷系爭使用執照，違反「法律保留」

原則，應為無效：按建築物之使用，乃屬使用權利人法律上應予以保護財產上具體之權利。今原告為前揭領有合法建造執照建物之所有權人，並經被告准予使用發給系爭使用執照在前，則其依法取得之權利及在合法範圍內所得行使享有之權利，自應予以保護尊重，非依法律及正當法律程序不得任意剝奪。申言之，就設定負擔及剝奪權利事項，非有法律明文規定，不得恣意為之，且更不能任意以類推、補充之方式創設法律所未予明確規定之負擔或處罰。復依中央法規標準法第五條第二款規定：關於人民權利義務之事項應以法律定之。註銷使用執照恆屬於關於人民權利義務之事項，殆無爭議，則法律並無註銷使用執照之明文規定，則被告又何能強稱依建築法第十一條之反面推論即可撤銷系爭使用執照﹖因此被告前開處分，違反「法律保留」原則，應為無效，在在明顯。而內政部七十九年六月三十日台內營字第八一三九三五號函亦揭櫫本旨，祈請卓參。三、原處分、訴願及再訴願決定有適用法則不當之違法：按六十年十二月二十二日修正施行之建築法始於第十一條規定：「本法所稱建築基地，為一宗土地，供建築物本身所占之地面及其所應保留之空地。前項空地之保留，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其度於建築管理規則中定之。」七十三年十一月九日復修正為現行條文第十一條：「本法所定建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應保留之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其度於建築管理規定中定之。應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割辦法，由內政部定之。」施行至今。而本件核發系爭使用執照於五十九年間，應適用三十三年九月二十一日施行之舊建築法及當時有效之建築法令。然而三十三年九月二十一日施行之舊建築法並無類似修正後第十一條之規定，且遍尋舊法更無「法定空地」、「重複使用」等法律用語，顯見依舊法並無「法定空地」之概念，更對所謂「重複使用」之構成要件及法律效果更乏規定。則被告逕依現行建築法第十一條規定謂系爭使用執照違反「法定空地」禁止「重複使用」，明顯違背「法律不溯既往」原則，而有適用法則不當之違法。又退步言之，若依其他當時有效之建築法令，系爭使用執照應予撤銷，則被告即應援引法令，具體指摘，於處分書內詳述，並應謹慎審該法令有無逾越前述「法律保留原則」，俾免不法侵害人民之權利。今被告逕依現行法為處分其違法已如前述，其應適用當時何法令﹖更付之闕如，其顯有不當適用法則違法之嫌，殆無可議。四、退萬步言，縱認行政機關得依職權撤銷已確定但有瑕疵之行政處分，然被告所為撤銷系爭使用執照之處分亦有違反行政法一般原則之違法，並更有違法裁量、處分不備理由的違法：㈠本件系爭使用執照之核發依申請時之建築法令，是否有違法之瑕疵，被告、訴願及再訴願決定機關均未予詳查，即率為處分，實為速斷。原告仍主張原核發處分應無瑕疵，合先陳明。㈡被告所為之撤銷系爭使用執照之處分，有違行政法上「信賴保護原則」：１、建物使用執照之核發，乃主管機關依申請，於建築工程完竣後，派員查驗主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖相符者，即予發給，俾利使用人得就建物合法使用、收益，故使用執照之核發為授益處分，並無爭議。而人民因信賴行政（授益）處分已取得特定身分或某種權益，即不應再予剝奪（信賴保護原則），因此授益處分之撤銷，應遵循下述法則：「行政機關依其裁量，如認值得保護之信賴利益大於撤銷行政處分之利益，自不應予以撤銷，反之則否，且一旦撤銷並應補償受益人之損失。」今原告與其他十五戶住戶因信賴被告核發之建造執照、使用執照而相信系爭建物為合法建物而斥巨資向業主、建商購買，三十年來設定住所於此，裝潢、添設費用不知凡幾，更以此為中心，安身立命，生根於斯，並發展其及其家屬全面的生活及法律關係，更有在此設定營業所，以謀營生者。非祗原告，其他基於系爭同一使用執照之十五戶人民，其等花費購買系爭建物之價款，居住權、使用權、營業權等權益難道不構成信賴被告核發系爭執照之值得保護的利益乎﹖而原告等為事後購買系爭建物之住戶，更無於申請系爭使用執照時以詐欺、脅迫或賄賂方法，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，使被告為前開准許核發之處分。又原告等住戶更未有明知前開處分違法或因重大過失而不知之情事（若主張原告等明知處分違法，應由被告舉證，且若有違法，事隔三十年才由主管之被告發現，何能要求原告等一般民眾會因重大過失而不知﹖），則原告等前開權益實為值得保護之信賴利益當無可議。２、被告援引內政部六十年四月二十日台內地字第四○五一六八號函釋，以「公益」之理由撤銷系爭使用執照。

惟查，「公益」在現代國家，係以維持和平之社會秩序，保障個人尊嚴、財產、自由及權利，提供文化發展之有利條件等項為其內容，而公益與私益並非全然對立，保障私益亦屬維護公益之部分。次查，本件重複使用之第四二六－三號土地，其重複使用部分面積僅一六七平方公尺，其在本件系爭十六戶建物亦做為空地使用，與前案不相扞格，並無違法分割或在其上另建建物之舉措。誠然，內政部首揭函釋固針對所舉個案，明示得基於公益上之理由，吊銷建築執照。然而，建築物之建造與使用，係屬兩種性質不同之行為，建築法令就此兩種不同性質之行為加以規範，所欲達成公益上之目的自不相同。此外，使用行為為一繼續性之行為，恆需將其時間性做為形成利益計算損害之內容，其撤銷所造成之損害非撤銷建造執照所造成者可以比擬（蓋建造行為有一定期間，且尚未完全投資，在未完成建造行為前撤銷建造執照之核發，所達成公益上之目的自較大於私益的保護）。然被告、訴願及再訴願決定機關均謂被告係基於公益之理由撤銷系爭使用執照，則試問：此之「公益」究指為何﹖其何能比附援引不同性質之事件而為相同或類似的處分﹖其理由依據何在﹖其撤銷果能符合「保障私益，亦屬維護公益之一部分」之公益原則﹖３、再退萬萬步言，本件若撤銷系爭使用執照確有其公益上之理由，則撤銷系爭使用執照所欲達成之「公益」顯然小於原告及其他十五戶住戶長期以來信賴系爭使用執照所獲取之利益，故原處分違反行政法上之「信賴保護」原則殆無可議。㈢被告所為之撤銷系爭使用執照之處分，有違行政法上之「比例原則」：按行政行為應適合於目的之達成，採取影響最輕微之手段，而該手段並無應按目的加以衡判，始符合行政法上之比例原則。今系爭第四二六－三地號面積一六七平方公尺之部分土地，在本件亦做空地使用，均無建物坐落其上，則僅因此一小部分土地重複使用就撤銷原告所有建物及其他十五戶建物之使用執照，致使原告等十六住戶面臨無水、電、瓦斯等民生日常必需品可用，更不得合法營業，非但採取最嚴厲之手段，更無助於行政目的之達成，其超越實現目的之必要程度違反「比例原則」在所明顯，實堪訾議。五、系爭使用執照之核發年代係於五十九年間，依法律不溯既往原則，其核發准否，應適用當時有效之法令。被告固引六十年十二月二十二日建築法修正前之內政部六十年四月十二日台內地字第四一五八九三號代電、六十年四月二十日台內地字第四○五一六八號代電及建築法六十年修正後內政部各函電謂防止法定空地重複使用之立法意旨並無改變。然查各該函電，如同被告所陳，均係主管機關為了「防止」法定空地之重複使用，而予以指導行政機關作為之指令，或在人民「辦理分割」或「申請建造執照）時在程序上予以形式審查、准駁之「準則」而已。至於法定空地重複使用之實體規定，及其法律效果卻付之闕如，遑論本案係使用執照被撤銷之情形！更何況被告據以為處分理由之內政部六十年四月二十日台內地字第四○五一六八號代電更於其第二項後段指示「惟因吊銷建築執照而申請人所受之損害，應由該主管建築機關負賠償之責任，承辦人員並應負疏忽責任。」在在揭明「信賴保護原則」之適用。在建築執照被撤銷之情形既應考量信賴保護原則，則原告及其十五戶三十年來長期信賴被告所核發之系爭使用執照，而購置住宅，設定住所，發展法律關係、營業收益等權益豈不應更加重，保護！詎被告竟為此撤銷處分，實粗率違法，令人訾議。六、次查，本案相關連土地重測前為五塊厝段四二六－三、四二五－十、四二八－九、四二七－三、四二七－十一等五筆土地，土地分割後為五塊厝段四二五－

十、四二六－十四、十五、十六、十七、十八、十九、廿、廿一、廿二、廿三、卅九、四二七－廿四、廿五、廿六、廿七、廿八、廿九、卅。後來再經土地重測後為福河段一五四九、一五五○、一五五一、一五五二、一五五三、一五五四、一五五五及一

五六七、一五六八、一五六九、一五七○、一五七一、一五七二、一五七三、一五七

四、一五七五、一五七六、一五七七、一五七九、一五九三、一五九三－一等廿一筆地號土地。該基地中福河段一五九三、一五九三－一、一五七七、一五七四及一五七五部分土地坐落在商業區，其設計之建築基地面積為二八四平方公尺，建築面積為一三一‧六平方公尺、設計建蔽率為○‧五四（容許建蔽率為○‧八）領有被告核發（五七）高雄市建土築使字第五八三號使用執照。另福河段一五四九、一五五○、一五

五一、一五五二、一五五三、一五五四、一五五五、一五六七、一五六八、一五六九、一五七○、一五七一、一五七二、一五七三、一五七四、一五七五、一五七六、一

五七七、一五七九等十九筆土地，該基地中興建有Ａ、Ｂ二棟建築物，其中Ａ棟建築物坐落在商業區，建築基地面積為八九三平方公尺，建築面積為四○六‧○一平方公尺建蔽率為○‧四五（容許建蔽率為○‧八）Ｂ棟建築物座落在住宅區，建築基地面積為四九○平方公尺，建築面積為二一五‧六一平方公尺，建蔽率為○‧四五（容許建蔽率為○‧六）領有系爭使用執照。本案所爭論之法定空地重複使用之空地為福河段一五七七、一五七四、一五七五、一五七六號（以上即為重測前五塊厝段第四二六－三號）之部分土地，重複使用面積為一六七平方公尺，惟本案就所有建築物之建築情形整體檢討結果，其中坐落於住宅區○○○○段一五四九、一五五○、一五五一、一五五二、一五五三、一五五四、一五五五號七筆土地其基地面積為四二六平方公尺，興建建蔽率為○‧五一符合法令規定。再就Ａ棟建築物及（五七）高市建土築使字第五八三號使用執照之建築物合併檢討結果：該基地面積為九○五平方公尺，建蔽率亦僅為○‧六二（容許建蔽率為○‧八）均符合規定。換言之，本案建築基地就整體而言，並未超過法定允許限度內，而合於法令留設法定空地之行政目的。被告機關實應基於現實客觀情形、重及保護人民權益等通盤考量下，另為適法適當之處分。故退萬步言，縱認核發系爭使用執照有所瑕疵，但以最嚴厲手段撤銷系爭使用執照，實有違行政法上之「比例原則」。七、末查，被告撤銷系爭使用執照，是否真的維護公益﹖達成何項行政目的﹖均未見說明。又撤銷系爭使用執照後，原告等十六戶人民要如何解決法定空地重複使用的問題﹖被告所為處分，豈非即將其當年明顯之行政疏失責令原告等替其承擔﹖又在無法解決法定空地重複使用，被告又無法拆除系爭建物之情形下。其撤銷處分實無助於行政目的之達成，只徒增人民生存之基本人權橫遭剝奪之遺憾。八、綜上，原告長期信賴被告核發之使用執照，購買、居住於系爭建物近逾三十載，不能置原告等十六戶人民之信賴利益於不顧，而將舊法時期之法令不備或原業主申請建造、使用執照時被告之明顯過失（依現行法之觀點），而將撤銷使用執照之不利益轉嫁予嗣後取得系爭建物所有權之原告及其他十五戶住戶，時至今日，原告等等對業主法律上所得請求之權利，諸如瑕疵擔保請求權等均已逾除斥期間或經過時效而消滅，則應被告機關之系爭處分對原告等十六戶人民權利保護顯有未週，如此實非法治國家所應為。而被告系爭處分違反「法律保留原則」、「法律不溯既往原則」

、「信賴保護原則」、「比例原則」等在所明顯，應予撤銷。為此狀請鈞院賜判一再訴願決定及原處分均撤銷等語。

被告答辯意旨略謂︰一、查高雄市苓雅區○○○路一三六、一三八號建物，前曾於五十四年間以五塊厝段四二五－十、四二八－九地號全部土地及四二六－三地號部分土地（同意面積一六七㎡）向被告領得五四高市建土築字第三六七號建造執照及五七高市建土築使字第五八三號使用執照，其中五塊厝段四二六－三地號基地地主復將該土地同意予吳戇興建苓雅區○○路六巷十二號等十六戶房屋，並領得被告所核發之五九高市建都築字第九○九號建造執照及五九高市建都築使字第四二一號使用執照，而造成五塊厝段四二六－三地號土地法定空地重複使用，此為不爭之事實。二、按本件核發系爭使用執照雖於五十九年間，然究建築法六十年十二月二十二日修正前，內政部

六十、四、十二台內地字第四一五八九三號代電及內政部六十、四、二十台內地字第四○五一六八號代電，以至建築法六十年修正後，內政部六一、一、十三台內地字第四四一二四六號代電、內政部六五、六、十台內營字第六九一三二六號函及內政部六

六、十二、十七台內營字第七五一六六二號函等，及至建築法七十三年修正後之第十一條規定，在在顯示其防止法定空地重複使用之立法意旨並無改變，本案被告援引建築法第十一條規定及內政部六十、四、二十台內地字第四○五一六八號代電規定：「

二、利用原核定之法定空地辦理分割後之新地號提出建築申請且已領得建築執照興建者，基於公益上之理由，得予吊銷其建築執照，．．．。」吊銷其使用執照，並無不當。三、綜上所述，被告處理本案依法並無不合，本件行政訴訟顯無理由，請予以駁回等語。

理由

本件被告原處分（即八十六年九月十九日八六高市土務建字第二七四四九號函）以其補發之七七高市工建築使字第一一二號（原五九高市建都築使字第四二一號）使用執照基地坐落重測前苓雅區○○○段四二六－三、四二七－三、四二七－一一號土地，現為福河段一五五○號至一五五五號、一五六七號至一五七五號土地。該使用執照因基地中重測前五塊厝段四二六－三號部分土地與五四高市建土築字第三六七號建造執照重複申請建築執照，業已違反建築法第十一條規定土地重複使用申請建築，故補發七七高市工建築使字第一一二號使用執照（原五九高市建都築使字第四二一號）應予吊銷云云，固非無見。惟查現行建築法第十一條之規定，係該法於六十年十二月二十二日修正時始增訂，再經七十三年十一月七日修正時再修正為現行條文。而本件系爭原使用執照，係於五十九年五月十九日發照，嗣雖於七十七年五月十三日因遺失補發七七高市工建築使字第一一二號使用執照，然係照原使用執照予以補發而已，並非新發之使用執照，依法律不溯及既往之原則，應無現行建築法第十一條規定之適用。原處分引用該條之規定，予以吊銷系爭使用執照，其適用法規顯有錯誤。又依現行建築法第十一條第三項規定：「應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用，其分割辦法，由內政部定之。」（按該項規定係於七十三年十一月七日修正公布時增訂），對於違反該條項之規定，重複使用法定空地者，並無得予以吊銷使用執照之明文規定，原處分引用該條規定，予以吊銷系爭使用執照，亦屬無據。且查上開補發及原使用執照，均係發給原告之前手吳戇，此有各該使用執照影本附原處分可稽，亦即原告並非該授益處分之受處分人，僅係該使用執照標的即建築物之現在所有權人，被告可否逕向原告為吊銷使用執照之處分，非無研酌之餘地。再被告答辯意旨所引內政部六十年四月二十日台內地字第四○五一六八號代電雖釋明：「利用原核定之法定空地辦理分割後之新地號已經提出建築申請且已領得建築執照興建者，基於公益上之理由，得予吊銷其建築執照，並得依建築法第三十一條第六款（按係指三十三年九月二十一日修正公布之該法條文）之有關規定處理，惟其因吊銷建築執照而申請人所受之損害，應由該主管建築機關負賠償之責．．．。」，然按該代電所釋示意旨，係指得予吊銷建築執照而言，且申請人因被吊銷建築執照所受之損害，應由該主管建築機關負賠償之責。本件就系爭使用執照之建築物，原核發之建築執照，被告似未予吊銷，何能逕將使用執照吊銷，其程序是否合法﹖及被告所依據之發照當時法令為何﹖又被告是否已就原告因吊銷使用執照所受之損害，予以合理之賠償﹖原處分均隻字未提，自難昭折服。縱依上開三十三年九月二十一日公布之建築法第三十一條規定「違反本法其他規定或基於本法所頒行之命令者」，市縣主管建築機關得令其修改或停止使用，必要時得令其拆除」然原告究竟違反發照當時何種法令，未據被告於原處分予以指明，況且依該條款之規定，係主管建築機關得令其修改或停止使用或令其拆除問題，能否引據該規定予以吊銷使用執照﹖尚非無疑。是被告引用上開函釋置辯，並無可取。綜上所述，原處分遽予吊銷系爭使用執照，顯有違誤，一再訴願決定，疏未注意及此，遞予維持，皆有疏失。原告起訴意旨，執以指摘，經核非無理由。應由本院將一再訴願決定及原處分關於原告部分均予撤銷，由被告另為適法之處分，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 陳 佩 玲