最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第四八二號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第四八二號

原告

甲○○

被告

中央銀行

右當事人間因退休補償費事件，原告不服行政院中華民國八十七年二月十二日台八十

七訴字第○六五二五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣原告係被告之退休人員，於民國八十四年十月一日具函向被告請求比照公務人員退休金之補發標準，發給退休補償金。經被告人事室以八十四年十月十二日（八四）台央人字第六七三號書函復以已退休公務人員補發退休金其他現金給與補償金，係以依公務人員退休法退休之人員為對象，被告人員之退休係比照財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法辦理，不適用退休公務人員發給退休金差額之規定等語。嗣公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法（以下簡稱退休補償金發給辦法）於八十四年十月十七日訂定發布後，原告於八十四年十月二十一日再向被告提出相同之請求。經被告人事室以八十四年十二月十五日（八四）台央人字第七七八號書函復以依退休補償金發給辦法第二條規定，補償金發給對象為依公務人員退休法或學校教職員退休條例等辦理退休之公教人員，被告人員不適用退休公教人員發給退休補償金差額之規定等語。原告復於八十五年四月一日以退休補償金發給辦法之補償金發放對象，並非僅指依公務人員退休法辦理退休之人員，而係視退休當時有無短發應得之退休金者為準，請比照該辦法發給退休補償金云云，向被告提出申請書。旋以被告對其八十五年四月一日之申請逾四個月未為核覆，向行政院提出訴願書。經行政院依訴願管轄規定移請被告辦理。嗣被告人事室於八十五年八月二十日以（八五）台央人字第五○八號書函復原告，所請發給退休補償金一案，被告業於八十五年七月三日以台央秘字第○七一○號函報行政院並副知行政院人事行政局研處中，尚未奉核復等語。原告復以被告逾期五個月不為決定，依訴願法第二十一條規定逕向行政院提起再訴願。

案經行政院函請被告檢卷答辯後，被告從程序上駁回其訴願。原告訴經行政院台八十六訴字第二八八○四號再訴願決定，將原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定。

被告遂重為訴願決定，以被告職員之退休，自五十八年三月起係分別依據國家行局人員退休辦法及比照財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遺辦法等規定辦理。八十四年十月十七日退休補償金發給辦法訂定後，被告退休人員陳請比照上開辦法核給補償金，經轉據行政院八十五年九月十七日台八十五人政給字第二四四五○號、八十六年三月十八日台八十六人政給字第○六○一九號函，略以被告退休人員並非退休補償金發給辦法之適用對象等語，本件退休補償金之核給自屬無據，遂駁回其訴願。茲原告復向行政院提起再訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、中央銀行為國家行局之一，其預算列於國營事業範圍，其行員退休，過去係依據「國家行局人員退休辦法」辦理，退休金之計算，均依公務人員退休法律之規定，按在職時之最後月薪額為基數計算。惟自從行政院人事行政局主導由財政部擬訂「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」

，未依法定程序，片面廢止「國家行局人員退休辦法」以後，中央銀行行員退休即失去法源依據，行政院人事行政局乃再主導中央銀行人事單位主稿報請行政院比照財政部辦法辦理，按財政部所訂上項辦法。其程序及實質完全不符合「中央法規標準法」

及「公務人員退休法」之必具條件，與行政院原頒之「國家行局人員退休辦法」亦有牴觸，應屬無效之命令，因而當有人正式請求釋疑時，行政院人事行政局與財政部即互踢皮球，不敢擔當責任。再依照行政法院七十九年度判字第四二號判決，指明退休金應按在職時實領月俸額為準，另訂標準依法不合。所以「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」以另表比照公務員標準發給退休金，自亦違背法律規定，因此現已另有金融從業人員向監察院提出申訴，監察院正在調查了解之中，足證財政部所訂辦法之錯失，已為共識而非告訴人一己之見解。二、「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」與公務人員退休法律最大不同之處有二，為取銷退休人員選擇月退休金之保障權利，為退休基金之計算不按在職時最後月薪而另定較低之標準。可能因主事者當時明知其措施為違法，不敢在辦法中明文規定，而以另行表列方式處理，甚至不敢明言如何計算，實際上則是按行政機關公務員退休金標準比照訂定。此點可從下列兩項實事證明：行政院台七十人政肆字第七四○九號函及附表，其上明白註記「加發標準係依國家行局薪給表比照公務人員俸給表同額增加」行政院再訴願決定書中雖云「核與本案之認定無涉」，但白紙黑字，明言「比照同額增加」，則補償金自亦應「比照同額補償」。同為中央銀行行員前人事室主任張立生其屆齡退休時（在原告之後）竟可以例外選領月退休金，據稱其所領月退休金為公務人員標準，但其數額則與同等級行員相等。（以八十五年度為例張立生月領四○、二九二元，紀澤長（副局處長）月領三九、○七三元，尚略有減少），此正足以表明行員退休金標準是比照公務人員標準。如被告否定此項事實，應請提出具體證據。三、原告屆齡退休時，為生活計，別無選擇，祇能遵從中央銀行人事室通知辦理，領取一次退休金。按年資計算部分之退休金，每一基數為二六、二七○元，僅及當時月薪約百分之四十，因辦法規定並無例外，不敢有所異議。（張立生退休在後，否則自可援例要求）待八十四年政府決定補償公務人員少領之退休金，並承諾其他類似人員均可比照辦理，原告以原領之退休金既係比照公務人員，公務人員少領，則原告自亦少領，亦自得比照接受補償。政府如能真正公平正義，實毋待申請而應主動補償，但行政院人事行政局不知何故，始終不肯承認事實，與得以比照補償之承諾，而以「不屬補償辦法第二條規定對象」為理由，一再予以否定。令弱勢族群如原告者，莫明其妙。查「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」係考試院、行政院會銜於八十四年十月十七日發布，其第二條雖有對象之明定，但並非沒有例外，其第十四條即有政務官準用本辦法之規定。其後銓敍部、教育部、行政院人事行政局於同年十月二十五日公告發放補償金時，其第二條第二項亦有中央民意代表比照辦理之規定。在此同時行政院人事行政局給與處處長公開宣稱軍職人員、政務官、以及技工工友等，都將比照發給補償金，而銓敍部次長更說明領取補償金是法定權益。八十五年二月十七日行政院人事行政局正式公告工友比照發給補償金。台灣省菸酒公賣局等公營事業機構亦於八十五年六月經核定比照發給補償金。內政部八十六年六月二十五日公告各機關學校退職駐衛警察比照發放補償金。凡此均足以證明補償金之發放，並非限於原辦法第二條之所列對象，凡屬原來應給而未給之退休退職人員，均應比照給與補償，以彌補從前之過失。因此，原告因退休金年資計算部分既係比照公務人員標準發給，請求比照發給補償金，無論依法、依理、依情，實無不准之理。四、前已說明「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法係一違憲、違法牴觸上級命令之無效命令，因而使原告應得之退休金減少一倍以上，原可請求損害賠償。本案僅曲從其不法規定。而申請比照發給補償金，委屈求全，再訴願決定竟稱訴願決定未核給告訴人退休補償金並無不妥，而予駁回，實在是藐視法律尊嚴之至，其實中央銀行訴願決定駁回原告之理由，為「在行政院函示意見未修正變更前尚無依據」，而非原告之申訴無理。行政院為國家最高行政機關，處事應本公平正義、法理兼顧，既要求原告退休金比照公務員標準支領於前，何以補償金不得比照以後，違反承諾失信於民。五、被告所提答稱，「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」為不受「公務人員退休法」有關規定拘束之有效命令一節。查中央法規標準法第六條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」公務人員退休，憲法明定為考試院之職掌，而公務人員之任用、俸給、退休等等，均有法律之制定，公務人員任用法內，對公營事業人員之任用，有另依法律規定之明文。因而公營事業人員之任用。固可另立法律來規範，但公務人員退休法並無公營事業人員另行立法之規定，則凡屬公營事業之公務人員，自應一體適用。財政部所訂上述辦法，既無法律依據，亦非其法定職權，行政院之核定，亦無所本，且其內容不符公務人員退休法之立法精神（如取銷月退休金，不以在職時俸給為退休金計算基準等）亦明顯與中央法規標準法第七條、第十一條有違，且未送經立法院備查。六、被告所辯稱，訴願之提起自應以權利之存在為前提條件一節。按原告所受退休金積餘年資部分，被告係按同職等公務員薪給標準給與，原告權益既已受損在先，而現時同職等公務員有權接受補償，原告自應有同等受償之權利，毋待多辯。七、被告所辯稱各項均有錯解：⒈鈞院七十九年判字第肆貳號判決，其情形與原告遭遇相同，即其退休時未按在職薪給標準（用人費率薪給標準）而按同職等一般公務員薪給標準給與退休金，致與公務人員退休法規定有違，因而撤銷其原決定。⒉行政院台七十人政肆字第七四○九號函規定。雖為七十年度期中加發月退休金給與標準，但其比照「公務員」標準發給之含義，與本案比照發給補償金實屬相同。如中央銀行退休人員所支退休金不是比照公務人員標準發給，期中加發又何能比照公務員同標準發給，不辯自明。⒊中央銀行前人事室主任與原告相同，均為服務中央銀行之職員，在職時薪給均依中央銀行規定標準，則退休時待遇自亦應相同。但張立生可以擇領月退休金，且已領取補償金，原告為何不可比照領取補償金﹖且正如被告所辯稱，原告為依「主計機構人員設置管理條例」由主計機關任用派駐中央銀行服務之人員，且具有銓審資格在案，為何被告於原告退休時未依規定辦理，且亦未通知原告有此項例外之規定，其過失責任所在不言可喻。八、本案原告之訴求，僅在請被告比照公務員標準發給退休補償金，不及其他。請求比照發給補償金之主要理由與事實，是被告既未能按照原告在職時之月薪標準給與積餘年資部分之退休金，而係比照同等級公務人員月薪標準給與，則公務人員現今既因以前少給而給與補償金，自應同額比照補償原告。正如主管機關人員所說，此為原告應得之權益。被告既未否認原告積餘年資部分之退休金係比照公務員標準之事實，而僅以原告不合補償金辦法第二條第一款補償對象為理由，拒絕發給令人無法接受，查補償金之對象，並非限於該辦法第二條第一項所定也，就是不限於一般公務人員，列舉甚多例證，就以補償金發給辦法內容而言，其第十三條即明訂「公營事業機構屬於營業預算者，以各該公營事業機構為支給機關」，公營事業機構退休人員如不得比照補償，何有此項條文之訂定，足資證明。據上理由，敬請以司法之公正，撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，維護原告應有之權益等語。

被告答辯意旨略謂︰一、本件原告提起本件訴訟係主張被告行員退休所比照之「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」，其訂定程序與實質不符「中央法規標準法」及「公務人員退休法」之必具要件，與行政院原頒之「國家行局人員退休辦法」亦有牴觸，應屬無效之命令；並主張該「國家行局人員退休辦法」係未依法定程序，片面廢止。惟查「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」

係行政院於民國六十九年一月二十八日以台六十九人政肆字第二三五一號函核定（且送經立法院備查在案），並經財政部於同年五月三十日以（）台財人字第三四三二一號函發布，而「國家行局人員退休辦法」已於行政院核定「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」時同時由行政院予以廢止，符合中央法規標準法第二十二條規定之程序。又「公務人員退休法」之適用對象，依其第一條及第二條之規定，並不及於依公務人員任用法律任用之人員以外之人。因此，行政院核定之「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」，並不受「公務人員退休法」有關規定之拘束。從而，該辦法自無原告所指「不符中央法規標準法及公務人員退休法」之情形。足見原告所指被告辦理其退休所據之法令係屬無效一節，毫無可採。原處分既無違法之可言，原告即無得提起行政訴訟之餘地。二、依行政訴訟法第一條規定，人民欲提起行政訴訟，須因行政機關之行政處分損害其權利始得為之，故訴願之提起自應以權利之存在為前提要件；若原告並無權利存在而仍為請求，致遭行政機關為駁回之處分，此項處分對其根本不生損害與否之問題，雖經訴願、再訴願之程序復遽行提起行政訴訟，仍為法所不許，此亦經鈞院五十九年判字第六一七號著有判例。本件原告係請求比照「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，補發退休補償金。惟其所請並無依據，其理由業經載明於被告（八六）台央訴字第○二一號訴願決定書，並經行政院台八十七訴字第○六五二五號再訴願決定維持在案。則本件原告既無請求核發退休補償金之權利，被告為拒絕之處分亦無不妥，其遽行提起行政訴訟，自為法所不許。三、至原告所引鈞院七十九年度判字第四二號判決、行政院台七十人政肆字第七四○九號函及指摘被告前人事室主任張立生例外擇領月退休金各節，均非屬本件原請求之標的「請求比照『公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法』發給退休補償金」，核與本件之認定無涉，惟為進一步澄清，仍予指駁如次：⒈原告所引鈞院七十九年判字第肆貳號判決，指「退休金應按在職時實領月俸額為準」一節，經查該案所涉者，係一般公務員（原告原任財政部稅制委員會專門委員，其任用及退休，係分別適用公務人員任用法及公務人員退休法之規定）退休金計算之基準。至本件原告前在被告任職，既非適用公務人員任用法，於退休時自亦無從依公務人員退休法辦理，其所領取之退休金係比照「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」領取一次退休金，自無比照該案所指「退休金應按在職時實領月俸額為準」

之問題。⒉原告所指依行政院台七十人政肆字第七四○九號函及附表所示，補償金亦應「比照同額補償」一節，經查經函係行政院就財政部所屬國營金融保險事業原依「國家行局人員退休辦法」辦理退休支領月退休金人員七十年度期中加發月退休金給與標準之規定，與本件原告請求發給退休補償金之標的無關。⒊被告前人事室主任張立生何以可擇領月退休金一節，查被告人員之退休除會計處、人事室及政風室主管曾分別依「主計機構人員設置管理條例」、「人事管理條例」及「政風機構人員設置條例」等規定任用並辦理銓審者，其退休時得選擇依「公務人員退休法」辦理退休外，其餘人員係依行政院之規定比照「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理退休。被告前人事室主任張立生因其曾依「人事管理條例」及「公務人員任用法」辦理銓審，故可依「公務人員退休法」辦理退休，而得擇領月退休金，至其所領之月退休金，自係依公務人員標準核發。而原告於任職被告期間，既未依上開有關規定辦理銓審，即無從適用「公務人員退休法」辦理退休，自亦不能擇領月退休金等語。

理由

按「補償金之發給對象如下：一、公教人員於中華民國五十九年七月二日以後，八十四年七月一日以前，具有下列情形之一者：㈠依公務人員退休法或學校教職員退休條例辦理退休。㈡依公務人員撫卹法或學校教職員撫卹條例辦理撫卹。㈢依分類職位公務人員資遣給與辦法、公務人員資遣給與辦法，辦理資遣或比照辦理資遣。」為退休補償金發給辦法第二條第一款所明定。查本件原告係被告之退休人員，於民國八十四年十月一日具函向被告請求比照公務人員退休金之補發標準，發給退休補償金。經被告人事室以八十四年十月十二日（八四）台央人字第六七三號書函復以已退休公務人員補發退休金其他現金給與補償金，係以依公務人員退休法退休之人員為對象，被告人員之退休係比照財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法辦理，不適用退休公務人員發給退休金差額之規定等語。嗣公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法（以下簡稱退休補償金發給辦法）於八十四年十月十七日訂定發布後，原告於八十四年十月二十一日再向被告提出相同之請求。經被告人事室以八十四年十二月十五日（八四）台央人字第七七八號書函復以依退休補償金發給辦法第二條規定，補償金發給對象為依公務人員退休法或學校教職員退休條例等辦理退休之公教人員，被告人員不適用退休公務人員發給退休補償金差額之規定等語。原告復於八十五年四月一日以退休補償金發給辦法之補償金發放對象，並非僅指依公務人員退休法辦理退休之人員，而係視退休當時有無短發應得之退休金者為準，請比照該辦法發給退休補償金云云，向被告提出申請書。旋以被告對其八十五年四月一日之申請逾四個月未為核覆，向行政院提出訴願書。經行政院依訴願管轄規定移請被告辦理。嗣被告人事室於八十五年八月二十日以（八五）台央人字第五○八號書函復原告，所請發給退休補償金一案，被告業於八十五年七月三日以台央秘字第○七一○號函報行政院並副知行政院人事行政局研處中，尚未奉核復等語。原告復以被告逾期五個月不為決定，依訴願法第二十一條規定逕向行政院提起再訴願。案經行政院函請被告檢卷答辯後，被告從程序上駁回其訴願。原告訴經行政院台八十六訴字第二八八○四號再訴願決定，將原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定。被告遂重為訴願決定，以被告職員之退休，自五十八年三月起係分別依據國家行局人員退休辦法及比照財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法等規定辦理。八十四年十月十七日退休補償金發給辦法訂定後，被告退休人員陳請比照上開辦法核給補償金，經轉據行政院八十五年九月十七日台八十五人政給字第二四四五○號、八十六年三月十八日台八十六人政給字第○六○一九號函，略以被告退休人員並非退休補償金發給辦法之適用對象等語，本件退休補償金之核給自屬無據，遂駁回其訴願。茲原告復向行政院提起再訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，主張如前揭事實欄所載。經查：㈠、本件原告係被告之職員，於七十八年十月一日退休，係比照財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法第十七條第一項第一款之規定辦理，非屬前揭退休補償金發給辦法第二條第一款規定補償金之發給對象，則原告請求被告比照退休補償金發給辦法發給退休補償金，於法尚屬無據。㈡、行政院七十年三月二十日台七十人政肆字第七四○九號函附表一、係財政部所屬國營金融保險事業人員七十年度期中加發（月）退休金（年）撫卹金給與，並註明「本表加發標準係依國家行局薪給表比照公務人員俸給表同額增加，本表施行期間自七十年一月一日起至同年六月三十日止。」尚難據之，即謂被告之退休人員當然得比照退休補償金發給辦法規定請求被告發給退休補償金。㈢、被告前人事室主任張立生因其依「人事管理條例」及「公務人員任用法」辦理銓審，其退休時為簡任第十一職等年功俸五級，而依公務人員退休法辦理退休，有銓敍部八十一年七月二日八十一台華特二字第○七一七一一八號函影本附卷可按，惟原告未提出證據證明其曾係依主計機構人員設置管理條例規定任用並辦理銓審，則自不得認原告應適用公務人員退休法辦理退休。㈣、至政府機關學校依事務管理規則僱用之工友（含技工、駕駛）比照「公教人員退休其他現金給與補償金發給辦法」發放退職補償金，係行政院人事行政局依據工友退職補償金發給辦法於八十五年二月十七日八十五局企字第○六三六二號公告，各機關（構）學校退職駐衛警察人員，比照「公務人員退休其他現金給與補償金發給辦法」發放退職補償金事項，係內政部依據駐衛警察人員退職補償金發給辦法於八十六年六月二十五日台內警字第八六七○四八九號公告，又台灣省菸酒公賣局八十五年六月十四日八五公人字第二五○四八號函主旨：『台灣省政府同意省營事業機構依「台灣省政府所屬省營事業機關職員退休辦法」暨台灣省政府所屬公營事業機關職員撫卹規定辦理退休、撫卹或資遣人員，比照「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」規定發給補償金，請先行通知符合資格之人員辦理申請手續。惟乃應俟省府核定之薪級對照表送達後再依相關作業程序陳報。」，說明：『．．．三、至七十九年七月一日起本局即適用「台灣省政府所屬省營事業機構人員退休撫卹及資遣辦法」辦理退休，並無發給其他現金給與之規定，依該辦法辦理退休者亦非公務人員退休金其他現金給與補償金之發給對象，請勿通知上述人員辦理登記。．．．」，則原告請求被告逕行比照退休補償金發給辦法發給退休補償金，於法尚屬無據。㈤、本院七十九年度判字第四二號判決之該案原告原服務機關財政部稅制委員會，任免依法納入銓敍，並依公務人員退休法辦理退休，與本案原告之任用及辦理退休之依據法規有別。㈥、至原告主張被告行員退休所比照之財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法，其訂定程序與實質不符中央法規標準法及公務人員退休法之必具要件（亦未送請立法院備查），與行政院原頒之國家行局人員退休辦法亦有牴觸，應屬無效之命令；國家行局人員退休辦法係未依法定程序，片面廢止乙節。係屬訂定被告所屬人員及財政部所屬國營金融保險事業人員辦理退休之辦法是否適法之問題，尚難執之，即謂原告得請求被告逕行比照公教人員退休補償金發給辦法發給退休補償金。從而，揆諸首揭規定，原處分，核無違誤。原告所訴，核無可採，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 彭 秀 玲