八十八年度判字第一九八五號｜行政：公平交易法｜裁判日期：88 年 05 月 20 日

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第一九八五號原　　　告　金門縣煤氣商業同業公會代　表　人　甲○○ 被　　　告　行政院公平交易委員會右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年七月一日台八七訴字第三二八七三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰主文原告之訴駁回。事實緣原告因以合意方式決定於民國八十六年一月一日統一調漲金門縣桶裝瓦斯價格，影響家庭用液化石油氣市場功能，經被告查證認定原告之行為屬聯合行為，且未向該會申請許可，違反公平交易法第十四條之規定，乃以八十六年七月二十三日公處字一 ○九號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止該項影響家庭用液化石油氣市場功能之聯合行為。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查原告並無開會統一調漲家用桶裝瓦斯價格之行為，蓋原告自八十四年間召開第七屆第一次會員代表大會選舉理監事後，即未曾召開理監事會議或任何形式之會議，而事實上，歷年來原告僅召開會員代表大會選舉理監事而已，故根本不曾為瓦斯價格調整之問題而召開任何會議，有原告所屬之會員可證。被告並未查得原告有寄發任何為調整瓦斯價格之開會通知，或任何相關之會議紀錄，被告自不得僅憑與事實不符之其他資料，率認原告有開會決定統一調漲瓦斯價格之聯合行為。二、㈠金門縣政府之回覆內容係以訴外人杜秀霞所製作之「金門縣桶裝瓦斯零售價格調查表」為主要依據，然事實上，杜秀霞係金門瓦斯聯合配送服務處（按即由大新瓦斯行等八家組成者）聘任之會計人員，而非於原告公會任職，係因原告公會之理事長經營之瓦斯行亦參與聯合配送，故原告公會用印寄放於聯合配送處，八十六年一月間，金門縣政府要求提供瓦斯售價調查表時，杜君不明就裡，誤以為該調查表即係以往由行政院退輔會液化石油供應處統一供應瓦斯、統一調整售價時所呈報主管機關金門縣政府之制式調查表，才就以前制式之調查表填載之（按事實上，於公平交易法施行後，八十三年二月十六日，行政院退輔會仍行文通知原告及各縣市液化氣體燃料商業同業公會，請原告等轉知各會員請按其新調整之零售價格供應用戶），此由該調查表上僅有品名、規格、售價等項目，而非金門地區各瓦斯零售商實際售價之調查資料，即可證明。詎金門縣政府承辦人員竟亦不察（按金門地區因長期實施戒嚴，行政人員對中央各項法規均不甚熟稔），率依調查表之內容回覆被告，乃被告竟亦未加詳查，逕為採認，實不無有速斷之嫌。㈡原告從未召開調整售價之會議，且有原證二之證明書可證，是被告訪問之五家會員，不可能指稱係原告開會決定調整價格。退步言之，縱渠等曾為該等陳述，亦屬毫無根據之說詞，自不足採。蓋金門地區因面積狹小，人口稀少，各行各業競爭激烈，瓦斯零售業亦然，是各瓦斯零售商其售價並不盡相同，有統一發票可證，故八十六年一月一日中國石油股份有限公司（下稱中油公司）漲價後，尚有零售商以低於成本之售價出售，足證原告確無以開會或合意之方式共同決定瓦斯售價之情事。另被告於其處分書載稱其中一位受訪業者之營業住址與被告會址相同，誠屬另一誤會，原告之會址並無與會員住址相同之情形，有會員名冊可證，被告未予查證，率為認定，又一明證。㈢大部分零售商均係於八十六年一月一日調漲售價，其理甚明，蓋因中油公司之前業已發布新聞，將自八十六年一月一日調漲售價，渠等為反映成本，自會從該日調整零售價格。三、原告並未有任何聯合行為，如鈞院仍認原告有通知會員調整售價之情事，然依公平交易法施行細則第二條第二項之規定，所謂其他方式之合意，係指「事實上可導致共同行為者」，惟原告單純之通知行為，事實上可否導致共同行為並未見被告舉證證明，則豈能遽依原告僅為之通知行為（按事實上非如此），逕為猜測推認原告有何聯合行為。況事實上，如前所述原告會員根本無按統一售價銷售之情事。再依施行細則第二條之一項之規定，聯合行為之構成要件之一，尚須足以影響市場供需功能，是縱鈞院仍認原告有聯合行為，惟依被告所述，金門地區調漲之售價，尚未完全反映成本，乃屬對消費者有利之事，對市場供需自無任何影響。且被告復查無任何具體證據，足證該售價之調整影響到市場供需，則依上開法條之規定，亦不得認原告有違反公平交易法第七條之情事。四、被告五份調查表內之內容，除受訪人簽名欄內，係由受訪者自行簽名外，其餘部分，均係由被告之調查員所填載，是其內容是否與受訪者之真意相符，已非無疑，又該五份調查表內容亦非完全一致，且有互相矛盾與事實不符之處，謹陳明如后：㈠關於桶裝瓦斯價格調整之原因及有無開會：金門縣農會部分：公會理監事會議決定，由農會總幹事與會。「小胖瓦斯行」部分：公會開會後，由杜小姐通知漲價一元，本人僅為公會候補理事未與會。永安煤氣行部分：黃先生通知會計杜小姐。金門瓦斯供應中心：趙理事長邀集理監事開會討論決定。第一、大利、湖盛配送中心：「由三大中心老板開會決定」，金門地區除「金門」（按應為金門瓦斯聯合服務配送處）外，有「小胖」及「配送中心」三大系統。則依該五份調查內容，對本次價格之調漲是否係公會召開理監會議決定一節，已非一致。矧依第一等配送中心調查表內所載，此次價格之調漲係由三大中心即金門瓦斯供應中心、「小胖」及配送中心的老板開會決定者，並非由公會理監事會議決定，除與被告所述不符外，更有與小胖瓦斯行負責人胡允朝於調查表所述，價格係公會開會後通知漲價，伊非公會理事，未參與開會等云云互相矛盾，此其一。㈡關於如有開會，開會地點為何部分，除農會瓦斯行調查表內似填載，於「公會會址」召開理監事會議，其餘則未填載，而事實上，原告公會之會址因與金門縣商會之會址相同，故每次召開會員代表大會均係假金門縣商會二樓會議室召開，且均係由商會總幹事楊清沃負責聯絡召開，是原告公會並無假「公會會址」召開理監事會議之情事，此有商會總幹事楊清沃可證，此其二。乃被告竟可謂五家受訪者均一致指稱係原告開會決定價格等云云，並於其移送福建金門地方法院檢察署之移送書所附之證三價格抽查結果表內自行填載漲價原因均為「公會開會決定」，混淆檢察官 聽，實難謂無入人於罪之嫌。五、因上開調查表非由受訪人自行填寫，並有諸多與事實不符之處，故受訪人其後於前開刑事案件檢察官偵查中即加以澄清。其中如農會瓦斯行受訪者蔡顯明即說明前開調查表之內容不實在，因渠並未看，而農會瓦斯行於八十六年一月一日調漲瓦斯售價係因中油發布新聞以後自行調整，調幅則係由渠擬簽呈由總幹事批准，此除有訊問筆錄可證外，亦有金門縣農會之簽呈可證。又小胖瓦斯行乃八十三年間開放設立後之第一家，故與當時金門瓦斯聯合配送服務處九家聯營之瓦斯行為競爭對手，為爭奪客源，大打出手亦有之，故本難期渠之陳述客觀真實。矧其負責人胡允朝於檢察官訊問時，係稱伊講的「開會」係指「他們決定」後再通知我，惟檢察官再問「他們決定」是指誰，伊竟稱是理事長甲○○「一人」決定，檢察官再追問究是誰決定價格，伊竟不作答，且對決定價格究有無開會一事，又改稱伊僅係接到煤氣公會杜秀霞小姐通知漲價（按事實非如此，杜秀霞於檢察官訊問時，已說明是小胖瓦斯行去電問伊配送處之零售價格，且伊乃金門瓦斯聯合配送處聘僱之會計，並非原告公會之職員，可見渠所稱係公會開會決定售價一節，根本不實。至其餘三家受訪之瓦斯行，乃金門瓦斯聯合配送服務處之門市部，該配送服務處零售價格係由總經理陳進旺決定，業據三位受訪者即陳進旺、陳麗英及陳其良於檢察官處結證屬實。且據陳進旺表示，渠於調查表上簽名時，該表僅零售價格欄上有填載，其餘部分均未填載，應係公平會調查人員於渠等簽名後才填載者；再參照蔡顯明所述，該調查表之製作過程實疑點重重。再者甲○○自八十四年五月起即未在金門瓦斯聯合配送服務處任職，原職則由陳進旺接任，而自該時起理事長甲○○即專心從事養雞業，不再過問聯合配送處之業務，故渠才會對本次（八十六、一、一）價格上漲情形，並不清楚，而遭公平會誤會無法提出「合理解釋」。則推而論之，甲○○對聯合配送處之業務尚未加聞問，又豈可能出面召開理監事會議，討論瓦斯價格之問題，是再再可證前開調查表之內容確非事實。六、原告從未因瓦斯價格之調整而召開理監事會議，而自八十二年迄今，亦僅分別於八十二年四月九日及八十五年六月二十一日召開過一次會員代表大會，選舉理監事，期間未曾召開過理監事會議，故由公會召開理監事會決定價格一事，根本子虛烏有。矧自中油開放瓦斯總經銷後，約自八十三年起，金門地區陸續設立九家瓦斯行及煤氣灌裝公司，在僧少粥多之情形下，競爭非常激烈，零售價格本有不同，已如前所述，故本次八十六年一月一日瓦斯價格調整後，其價格亦互不一致（按其中三位受訪者乃金門瓦斯聯合配送服務處之門市部，其售價雖原則上相同但針對不同客戶，亦有不同之售價），是公平會謂原告與會員有何合意而共同決定瓦斯價格等情事，洵屬不實，而無足採信。請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。被告答辯意旨略謂︰一、中油公司自八十六年一月一日調漲家用液化石油氣批售牌價每公斤一．○七元後，本會即行調查全國各地桶裝瓦斯零售價格調整情形，金門地區調查結果顯示金門縣桶裝瓦斯零售價格調漲日期均為八十六年一月一日，二十公斤裝家用桶裝瓦斯調漲後價格受訪業者均填報四四○元。按桶裝瓦斯各分銷商之購氣、經營等成本不同，依市場機能運作，不同成本之業者於同一時間以相同幅度開始調漲價格，顯非自由競爭市場下各事業獨立決定事業行為之結果。經調查原因，五家受訪業者均指稱係原告開會決定價格所致，證以前開相關業者同時同幅調漲桶裝瓦斯價格之不尋常市場現象，足堪認定原告係以合意方式共同決定金門縣桶裝瓦斯零售價格，並已影響市場供需，違反公平交易法第十四條規定。二、按金門地區各瓦斯零售商係處於同一市場之水平競爭狀態，其購氣及經營等成本各有差異，於自由競爭市場正常機能運作下，應依本身各自成本考量，對於商品價格作不同之調整，而其調整時點，如未經協議，亦無同一時間開始之理。況中油公司每公斤調整一．○七元，而金門地區零售商一致僅調高一元，與市場正常機制有違，原告又提不出造成此不正常市場現象之正當理由，顯有人為因素干預市場自由競爭機能之運作，應屬業者間之合意行為，而非各業者獨立考量決定之事業行為，是原告所提廠商自行調整售價之證明書，顯係事後彌縫之作。此一市場異常現象，經本會調查原因，五家受訪業者一致指稱係原告開會決定價格所致；另本會於調查期間請原告之代表人到會說明，對此異常之同時同幅調漲價格情形，亦無法提出合理解釋（此有價格調查表及到會說明紀錄在卷可稽）。至無開會紀錄等資料乙節，尚無解於與會者一致指認原告以合意方式共同決定價格且事後於市場確實發生聯合漲價之事實，故原告所稱，應屬辯辭，實無可採。三、至原告所稱事後之銷售價格不盡相同，姑不論其所舉少數廠商售價不同能否代表或推翻大多數之共同行為及其是否係經協議實施之後而個別違反約定行為，縱其事後確有銷售價格不同之情形，亦無解於原告以協議或其他方式之意思聯絡，導致同一產銷階段事業共同決定商品或服務價格之違法事實。請判決駁回原告之訴等語。理由按「事業不得為聯合行為。」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」為公平交易法第十四條前段及第七條所明定。次按「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」復為同法施行細則第二條所規定。本件被告以原告於八十六年一月一日統一調漲金門縣桶裝瓦斯價格，影響家庭用液化石油氣市場功能，經被告查證認定原告之行為屬聯合行為，且未向該會申請許可，違反公平交易法第十四條之規定，乃以八十六年七月二十三日公處字一○九號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止該項影響家庭用液化石油氣市場功能之聯合行為。原告不服，訴稱：原告並無開會統一調漲家用桶裝瓦斯價格之行為，被告未加詳查，遽採金門縣政府之復函、五份內容非完全一致，且有矛盾與事實不符之調查表，逕行認定，不無速斷之嫌；依被告所述，此次金門地區瓦斯調漲之售價，尚未完全反映成本，對市場供需無何影響，不得認為原告有違反公平交易法第七條情事云云。惟查金門縣政府於八十六年一月二十日以府建字第○一二○七號函檢送該縣桶裝瓦斯零售價格調查表記載自八十六年一月一日起該縣調整桶裝瓦斯之零售價格，五公斤規格由一一五元調整為一二○元，十公斤由二三○元調整為二四○元，十六公斤由三六八元調整為三八四元，二十公斤由四六○元調整為四八○元，五十公斤由一、一五○元調整為一、二○○元，調整原因說明欄說明二載明「本縣液化氣體燃料同業公會於八十六年元月一日通知金門地區各瓦斯經銷商，每公斤統一售價為新台幣廿四元」，有該函及所附該縣瓦斯零售價格調查表附原處分案卷可稽，核與被告於八十六年三月二十日對該縣金門瓦斯供應中心、小胖瓦斯行、金門縣農會、第一、大新、湖盛配送中心、永安煤氣行訪 結果均以本次價格調整之原因為同業公會決定，調整零售價格之情形五公斤、十公斤、十六公斤、二十公斤規格者各悉如上述金門縣政府函附調查表所示情形（五十公斤欄均未填載）相符。其中金門縣農會並敍明係公會理監事會議決定，該事業由總幹事楊秉輝（為公會理事）參與此次價格調整反映過程；金門瓦斯供應中心則敍明公會理監事多為該中心股東，趙理事長邀集理監事（即本中心各老闆）開會討論決定（調整）；小胖瓦斯行敍明公會開會後，由杜小姐通知漲價一元，開會時、地及與會人員問公會幹部（本人（意指該行負責人胡允朝）僅為候補理事，未與會）；第一、大新、湖盛配送中心敍明，金門地區除小金門外有農會、小胖及配送中心三大系統，由三大中心老闆開會決定；永安煤氣行敍明，價格調整由黃先生通知會計杜小姐，有各該家用桶裝瓦斯零售價格調查表附原處分案卷可查。金門縣農會及金門瓦斯供應中心已明確表達原告理監事確為調整瓦斯價格集會討論，決定調整之事實，其總幹事、股東（為原告理監事）並親自與會，證諸中油公司自八十六年一月一日調漲家用液化石油氣批售牌價每公斤一．○七元後，被告即行調查全國各地桶裝瓦斯零售價格調整情形，金門地區調查結果顯示金門縣桶裝瓦斯零售價格調漲日期均為八十六年一月一日，二十公斤裝家用桶裝瓦斯調漲後價格受訪業者均填報四八○元，因桶裝瓦斯各分銷商之購氣、經營等成本不同，依市場機能運作，不同成本之業者於同一時間以相同幅度開始調漲價格，顯非自由競爭市場下各事業獨立決定事業行為之結果，而小胖瓦斯行亦敍明其調整原因為公會開會後由杜小姐通知漲價一元，永安煤氣行亦係由黃先生通知會計杜小姐而作價格調整，被告認定原告係以合意方式共同決定金門縣桶裝瓦斯價格，並已影響市場供需功能，違反公平交易法第十四條規定，要無不合。至第一、大新、湖盛配送中心雖於受訪調查表第三欄⒊列述由三大中心老闆開會決定（按其所謂三大中心指金門農會、小胖及配送中心），然金門地區瓦斯業者並非甚多，其所謂三大中心老闆亦多為原告之理監事（如金門農會總幹事為原告理事、小胖瓦斯行負責人胡允朝為候補理事），配送中心或將彼等負責人之身分與任原告理監事身分混淆，致有是項列述，唯該列述與事實並不相符，尚難資為原告無以合意方式共同決定金門縣桶裝瓦斯價格之論證，次查金門地區各瓦斯零售商係處於同一市場之水平競爭狀態，其購氣及經營等成本各有差異，於自由競爭市場正常機能運作下，應依本身各自成本考量，對於商品價格作不同之調整，而其調整時點，如未經協議，亦無同一時間開始之理。況中油公司每公斤調漲一．○七元，而金門地區零售商一致僅調高一元，與市場正常機制有違，原告又提不出造成此不正常市場現象之正當理由，顯有人為因素干預市場自由競爭機能之運作，應屬事者間之合意行為，而非各業者獨力考量決定之事業行為，是原告所提廠商自行調整售價之證明書，顯係事後附和彌縫之作，均無足採。又被告於調查本件期間，曾請原告代表人甲○○說明，甲○○對此異常之同時同幅調漲價格情形，亦未能提出合理之解釋，此有甲○○之說明紀錄附原處分卷可稽，另甲○○於同次說明亦敍述「由於長期經營桶裝瓦斯業務，故本人對本業相當瞭解」。至有無開會紀錄等，於原告以合意方式共同決定價格且事後於市場確實發生聯合漲價等事實之認定不生影響。另原告所舉少數廠商售價或有不同，然此僅係其個別違於原告所決定價格之行為，於原告以協議或其他方式之意思聯絡，導致同一產銷階段事業共同決定商品或服務價格違章事實之認定，亦無影響。末查原告所提出之其他筆錄、證明等資料，均係事後迴護或與本件系爭爭點無關之文件，均不足以據為原告有利之認定。原告所訴各節均無可採。原處分以原告之行為屬聯合行為，且未經申請許可，命其停止該項影響家庭用液化石油氣市場功能之聯合行為，揆諸首揭規定，洵無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告起訴論旨，非有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年五月二十日行政法院第一庭審判長評事黃綠星評事林茂權評事高秀真評事藍獻林評事黃璽君右正本證明與原本無異法院書記官彭秀玲中華民國八十八年五月二十一日

最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第一九八五號

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