最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第三三八二號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第三三八二號

原告

香帥洗衣有限公司

代表人

甲○○

被告

臺北市政府環境保護局

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十七年七月

二十九日八七環署訴字第三六五六四號再訴願決定即附表第二十九至第七十七號部分

，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣被告所屬衛生稽查大隊稽查人員前於民國八十六年五月二十八日十四時五十分許，往台北市○○路○段四○一巷三十四號原告公司設址處之工廠採取水樣，發現原告之廢（污）水處理設施未操作，其廢（污）水逕由未經許可之排放口（暗管）排放於地面水體，違反水污染防治法第十八條規定。遂依同法第四十三條規定，以八十六年六月三十日北市環字第Ａ○○三○四一號舉發通知書予以告發，並以八十六年七月十日水字第Ｑ○○○二○一號處分書處原告新台幣六萬元罰鍰（該案經原告提起訴願，台北市政府於八十六年十月二十一日以府訴字第八六○六三○六七○○號訴願決定書駁回確定在案）。上開採取之水樣經送被告所屬技術室檢驗結果，氫離子濃度指數一○．七○、化學需氧量為二八四．六mg＼L 、未符合放流水標準，違反水污染防治法第七條規定。被告乃依同法第三十八條規定，另以北市環水字第Ｑ○○○二○○號處分書處原告罰鍰新台幣六萬元（原告已繳納罰鍰），（以上部分非屬本判決範圍），並以八十六年六月二十日北市環二字第二四四三○號函原告略以：應於八十六年九月十二日前完成改善，且需檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，逾期倘未報請查驗，視為未完成改善，將執行按日連續處罰。惟原告於期限屆滿前並未報請查驗，被告乃依同法第三十八條及第五十四條規定，自期限屆滿次日起（八十六年九月十三日），執行按日連續處罰，並以附表所載處分書各處以原告新台幣六萬元罰鍰。原告對附表所載各處分書不服，分別於八十六年十二月十八日及八十七年一月二十二日提起訴願，經台北市政府審議結果，將「附表編號一至二十八部分原處分撤銷，由原處分機關另為處分；其餘訴願駁回」，原告對附表第二十九至第七十七號所為處分猶不甘服，遂循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、被告以原告工廠八十六年五月二十八日十四時五十分之放流水不符合放流水標準，經通知限期改善，屆期仍未改善，而自八十六年九月十三日起按日連續處罰。惟查依據原告委託精準環境股份有限公司（經行政院環保署審查合格之廢（污）水檢驗測定機構，下稱精準公司）於八十六年六月三十日之廢（污）水處理設施操作定期申報表，檢驗結果均符合放流水標準，可見於八十六年六月三十日，原告工廠之放流水，已符合放流水之標準，顯見原告已依規定完成改善。被告竟自九月十三日起，以原告工廠之放流水不符合標準，按日連續處罰（十月十日以前之按日連續處罰，業經台北市政府撤銷），顯於法不符。二、被告於八十六年五月二十八日十四時五十分至原告公司採取水樣，發現原告工廠任意排放廢水於地面水體，未於許可之放流口排放，而採樣之廢水超過放流水標準，分別以「未經主管機關核准之放流口排放廢污水」、「放流水經檢驗發現超過放流水標準」對原告各處以新台幣六萬元之罰鍰。就原告工廠任意排放廢水之單一行為，被告竟分別依水污染防治法第四十三條、第三十八條論處原告罰鍰，本有違一事不二罰之原則。而被告對原告上開時間、地點違法之處分，以屆期仍未改善為由，自九月十三日起，按日連續處罰，亦與法有違。三、水污染防治法第三十八條所謂的「屆期仍未完成改善，按日連續處罰」，應係指罰單必須按日送達原告，否則即無所謂按日連續處罰。本案被告並非按日送達處分書與原告，而係一次送達數十張處分書與原告，顯然非屬按日連續處罰而是一次總罰。另依行政院環保署八十五年二月十四日環署水字第○五四九一號函釋：「地方主管機關依水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以維業者權，並收警惕改善功能」，被告之送達程序，亦與上開函釋不符。又行政執行罰之立法原意在於促進行為人履行義務，必須對受處分人（即原告）詳予告知，亦即透過合法之送達程序使原告知所警惕，進而履行義務。被告遽以一次送達數十張之舉發通知書及處分書，處以金額高達數百萬元之罰鍰，顯然已喪失「按日連續處罰」之目的在促進原告義務之履行，而淪為被告對原告處以鉅額罰鍰之依據，非立法者之原意。四、依據行政院環保署頒布之「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第十八條規定：廢（污）水處理設施發生故障時，立即向當地主管機關以電話或電傳報備，並紀錄報備發話人，受話人姓名、職稱，於故障發生二十四小時內，「不適用放流管制限值規定。」原告於八十六年十一月八日報請查驗，被告於八十六年十一月十一日十五時十五分前往複驗，檢驗人員採取水樣離去後，負責人甲○○發現廢（污）水處理設備，因施工人員灌注鹼液，不慎壓迫「鹼液喉管」

，導致鹼液無法流出，並使廢（污）水處理設備無法有效運作。負責人甲○○發現上情，立即於當日下午五時十五分左右（即十七時十五分），以電話向台北市環保局第二科技士李國揚報備，告以上情，並希望派員另行採取水樣，惟被告置之不理。依上開管理辦法之規定，該次複驗（即八十六年十一月十一日所採之水樣）應不適用放流管制限值規定，應另行採取水樣始符合規定，被告竟以原告公司於採取水樣後二小時許，始向被告報備故障，非「立即」向被告報備，與該管理辦法規定不符，顯然拘泥於文字而解釋。因廢污水處理設備複雜、精密，須多項設備及化學原料加以配合，始能將廢污水符合排放標準，亦即廢污水之處理，具高度之不穩定性。上開管理辦法第十八條之目的，即避免被告在廢污水處理設備故障下採取水樣，蓋檢驗結果必然不合格。原告於發現廢污水處理設備故障時，立即報告被告，已符合該條文規定。被告以原告工廠八十六年十一月十一日所排放之廢污水檢驗結果不符放流水標準，而認為原告未完成改善，仍按日連續處罰，而不另行採取水樣檢驗，顯與規定不符。被告以原告未於八十六年九月十二日以前，檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，即視為未完成改善（實際上原告於八十六年六月三十日水質檢驗報告即已符合標準），按日連續處罰共計處分書七十七張（台北市訴願審議委員會撤銷八十六年十月十日以前按日連續處罰，被告又另行開立處分書），罰鍰金額共計肆佰陸拾貳萬元（ 6萬元×77＝462萬元 ）。而原告公司之資本額僅柒百萬元，扣除機器折舊及必要之管銷費用，公司資產僅值三、四百萬元，被告僅以原告行政上之疏失（未按時檢具文件報請查驗），即按日連續處罰，且罰鍰金額高達肆佰柒拾貳萬元，將迫使原告公司無法繼續經營，置工廠數十名員工之生計不顧。被告之行政處分，顯然未顧及行政法上之基本原則、比例原則之適當性、必要性及衡量性，並侵害憲法保障原告之財產權及公司員工之工作權，核被告之行政處分顯然違法。綜上所陳，被告送達程序不合法，又原告信賴政府委託之廢水檢驗測定機構所為之水質檢驗報告，以致未將符合放流水標準之證明文件向被告報請查驗，即遭按日連續處罰，被告之行政處分違反信賴原則與比例原則，顯然違法，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：一、按水污染防治法第二條第七款：「本法專用名詞定義如左．．．七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業．．．。」、第七條第一項：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、第二十二條：「事業或污水下水道系統採用廢（污）水處理設施、土壤處理或設置管線排放於海洋者，應依規定向直轄市或縣（市）主管機關申報廢（污）水處理設施之操作、放流水水質水量之檢驗測定及用電等紀錄。放流水水質水量之檢驗測定，應委託主管機關審查合格之廢（污）水檢驗測定機構辦理．．．」、第三十八條：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。．．．」、第五十四條規定：「事業未於依第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」、第五十五條：「依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，不得超過九十日。」、同法施行細則第六十四條規定：「本法第三十八條．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。．．．。」、第六十五條規定：「事業或污水下水道系統於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。．．．其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」、行政院環境保護署八十二年四月十日環署水字第一三八二九號公告水污染防治法第二條第七款事業之分類、定義及其他中央主管機關指定之事業：「公告事項．．．四、其他中央主管機關指定之事業及其定義如左：（七）洗染業：從事毛料、人造絲、人造纖維或其他纖維成品洗染之事業，設計或實際已達最大日廢水產生量五○立方公尺（公噸＼日）以上者。」、行政院環境保護署八十六年三月十九日環署水字第○九九五三號令修正發布「放流水標準」第二條規定「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表：事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之廢污水共同適用－氫離子濃度指數：六．○～九．○；中央主管機關指定之事業廢水－洗染業－化學需氧量：二○○、懸浮固體：八○；單位：毫克＼公升。」二、㈠被告所屬衛生稽查大隊於八十六年五月二十八日稽查時，原告既未操作廢（污）水處理設施，且其排放之廢（污）經檢驗結果亦不符合放流水標準，有事業水污染稽查紀錄、事業水污染稽查水樣送驗單及水質檢驗結果報告表等影本在卷可稽。被告復查得前述水樣不符合放流水標準後，以八十六年六月二十日北市環二字第二四四三○號函告原告，未於八十六年九月十二日前改善完成，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，依水污染防治法第五十四條規定為未完成改善，將執行按日連續處罰。惟原告遲至八十六年十一月八日，始以八十六年十一月七日帥文字第○○一八號函檢送「廢水處理設施操作放流水合格檢測報告資料」報請被告查驗，自八十六年九月十二日改善期限屆滿次日（即十三日）至被告八十六年十一月八日報請查驗前，依法視為未完成改善。又被告於八十六年十一月十一日前往復查，原告排放廢水之「懸浮固體」141mg\L 、「化學需氧量」589mg\L 仍不符合放流水標準，有八十六年十一月二十日之水質檢驗結果報告表影本可稽。嗣原告於八十六年十一月二十八日再以八十六年十一月二十六日帥文字第○○二一號函請查驗，被告於八十六年十二月八日再次前往復驗，始符合規定。再者，原告委託精準環境公司八十六年六月三十日之廢（污）水處理設施操作定期申報表，有關原告之廢（污）水檢驗結果均符合放流水標準之記載縱然屬實或可充當完成改善報請查驗之文件，惟送達被告之日期為八十六年十一月八日，仍在限期改善期限之後。又八十六年六月三十日排放之廢水縱符合標準，嗣經被告查驗不符合放流水標準，亦證實經該廢（污）水處理設施處理後排放之廢（污）水水質不穩定，難謂已完成改善，被告自八十六年九月十三日至八十六年十一月二十八日按日連續處罰原告，實屬有據。（二）又原告指稱被告一事二罰乙節，按被告所屬稽查大隊稽查人員於八十六年五月二十八日前往稽查時，原告之廢（污）水處理設施未操作，其廢（污）水任由未經許可之排放口（暗管）排放，且排放之廢（污）水經檢驗亦不符合放流水標準，係分別違反水污染防治法第十八條（依該法所訂定之事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第五十二條）、第七條規定，核屬二不同之違反事實，故被告分別依同法第四十三條及第三十八條規定處分原告，本無一事二罰之情事。（三）依水污染防治法第三十八條「．．．屆期未完成改善，按日連續處罰，．．．。」即超過限期完成改善期限仍未完成改善者，依違反之不同日期執行連續處罰，並非規定應按日送達。依水污染防治法施行細則第六十四條已明定按日連續處罰之起算日係「自改善屆滿之翌日起算」，而非以告發通知書或處分書送日為按日連續處罰之起算日，且原告不理被告通知限期改善之期限報請查驗，延誤報請查驗時機，被告乃郵寄「違反水污染法案件通知書」送達原告收執，完成送達程序。其遭按日連續處罰顯非舉發通知書及處分書「送達程序」之原因，且非為按日連續處罰之構成要件，原告所稱一次總罰自與本案違規事實無。（四）依「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第十八條「廢（污）水處理設施故障時，符合左列規定者，於故障發生二十四小時內，得不適用放流管制限值規定：一、立即於故障紀錄簿中紀錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備，．．．。」被告於八十六年十一月十一日十五時十五分採取原告之放流水水樣查驗，而原告稱於當日下午五時十五分許以電話向被告報備，即在水樣採取二小時後原告始向被告報備故障，焉有經水污染主管機關查得違規排放事實，始報備之理，與該管理辦法規定不符，請求另行採取水樣之舉依法無據，不足採認。原告既有違規行為且未於規定期限內報請被告查驗，本案被告依首揭法條及公告之規定，對原告所為之處分並無違誤。請判決駁回原告之訴等語。

理由

按水污染防治法第二條第七款規定：「本法專用名詞定義如左：七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業．．．。」、第七條第一項：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、同法第二十二條規定：「事業或污水下水道系統採用廢（污）水處理設施、土壤處理或設置管線排放於海洋者，應依規定向直轄市或縣（市）主管機關申報廢（污）水處理設施之操作、放流水水質水量之檢驗測定及用電等紀錄。放流水水質水量之檢驗測定，應委託主管機關審查合格之廢（污）水檢驗測定機構辦理．．．」、第三十八條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。．．．」、第五十四條規定：「事業未於依第三十八條．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」、第五十五條：「依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，不得超過九十日。」、同法施行細則第六十四條規定：「本法第三十八條：所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。．．．。」、同細則第六十五條規定：「事業或污水下水道系統於本法第三十八條：按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。．．．其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」、行政院衛生署八十二年四月十日環署水字第一三八二九號公告水污染防治法第二條第七款事業之分類、定義及其他中央主管機關指定之事業：「公告事項：四、其他中央主管機關指定之事業及其定義如左：（七）洗染業：從事毛料、人造絲、人造纖維或其他纖維成品洗染之事業，設計或實際已達最大廢水產生量五○立方公尺（公噸＼日）以上者。」、及同署八十六年三月十九日環署水字第○九九五三號令修正發布：「放流水標準」第二條規定「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表：事業、污水下水道系統建築物污水處理設施之廢污水共同適用－氫離子濃度指數：六．○～九．○；中央主管機關指定之事業廢水－洗染業－化學需氧量：二○○、懸浮固體：八○；單位：毫克＼公升。」本件被告所屬人員於八十六年五月二十八日十四時五十分許，稽查原告工廠時，原告未操作廢（污）水處理設施，且排放之廢（污）水經檢驗結果亦不符合放流水標準，有事業水污染稽查紀錄、事業水污染稽查水樣送驗單及水質檢驗結果報告表等影本附原處分卷可稽，且為原告所不爭之事實，自堪認為真實。被告經查得前述水樣不符合放流水標準後，即以八十六年六月二十日北市環二字第二四四三○號函限原告應於八十六年九月十二日前改善完成，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則即視為未完成改善，將執行按日連續處罰等語，亦有該函附原處分卷可查。惟原告遲至八十六年十一月八日，始以八十六年十一月七日帥文字第○○一八號函檢送「廢水處理設施操作放流水合格檢測報告資料」報請被告查驗，被告因認自八十六年九月十二日改善期限屆滿次日（即十三日）至原告八十六年十一月八日報請查驗前，依水污染防治法第五十五條規定，視為未完成改善。又被告於八十六年十一月十一日前往復驗，原告排放廢水之「懸浮固體」一四一mg\L、「化學需氧量」五八九mg\L仍不符合放流水標準，亦有八十六年十一月二十日之水質檢驗結果報告表影本附同上卷可稽。嗣原告於八十六年十一月二十八日再以八十六年十一月二十六日帥文字第○○二一號函請查驗，被告於八十六年十二月八日再次前往復驗，方符合規定。查原告委託精準環境公司八十六年六月三十日之廢（污）水處理設施操作定期申報表，有關原告廢（污）水檢驗結果均符合放流水標準之記載或可充當完成改善報請查驗之文件，惟送達被告之日期為八十六年十一月八日，有該申報表上被告收文日戳可稽，仍在限期改善期限之後，又八十六年六月三十日排放之廢水縱設符合標準，嗣經被告查驗不符合放流水標準，亦證實廢水水質不穩定，難謂已完成改善。從而被告自限期屆滿後之八十六年十月十一日起至同年十一月二十八日按日處罰原告（另自限期屆滿翌日八十六年九月十三日至同年十月十日部分，訴願決定以其舉發通知書至八十六年十月十日始送達原告，未盡督促改善之義務，撤銷附表編號第一至第二十八號該部分之處分，此部分非屬本訴範圍），要非無據。原告起訴為如事實欄所述之主張。惟查原告於八十六年五月二十八日被告所屬人員稽查時，未操作廢（污）水處理設施，且其排放之廢（污）水經檢驗結果亦不符合放流水標準，被告以八十六年六月二十日北市環二字第二四四三○號函致原告，謂未於八十六年九月十二日前改善完成，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，依水污染防治法第五十四條規定為未完成改善，將執行按日連續處罰等語，惟原告遲至八十六年十一月八日，始以八十六年十一月七日帥文字第○○一八號函檢送「廢水處理設施操作放流水合格檢測報告資料」報請被告查驗。經被告於八十六年十一月十一日前往復查，原告排放廢水之「懸浮固體」

141mg\L 、「化學需氧量」589mg\L 仍不符合放流水標準。嗣原告於八十六年十一月二十八日再以八十六年十一月二十六日帥文字第○○二一號函請查驗，被告於八十六年十二月八日再次前往復驗，始符合規定。再者，原告委託精準環境公司八十六年六月三十日之廢（污）水處理設施操作定期申報表，有關原告之廢（污）水檢驗結果均符合放流水標準之記載或可充當完成改善報請查驗之文件，惟送達被告之日期為八十六年十一月八日，仍在限期改善期限之後，又八十六年六月三十日排放之廢水縱設符合標準，嗣經被告查驗不符合放流水標準，亦證實經該廢（污）水處理設施處理後排放之廢（污）水水質不穩定，難謂已完成改善，被告自限期屆滿後之八十六年十月十一日起至同年十一月二十八日止，按日處罰原告，即無不合。又被告於八十六年五月二十八日稽查時，原告之廢（污）水處理設施未操作，其廢（污）水任由未經許可之排放口（暗管）排放，且排放之廢（污）水經檢驗亦不符合放流水標準，係分別違反水污染防治法第十八條（依該法所訂定之事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第五十二條）、第七條規定，核屬二不同之違反事實，被告分別依同法第四十三條及第三十八條規定處分原告，本無一事二罰之情事，其據此為基礎所為之後續處分，不生違法問題。次按水污染防治法第三十八條係規定：「屆期未完成改善，按日連續處罰，．．．。」即超過完成改善期限仍未完成改善者，依違反之不同日期執行連續處罰，並未規定應按日送達，是送達尚非按日連續處罰之構成要件，系爭處分之舉發通知書、處分書被告先後於八十六年十月十日、同年月二十七日、同年十一月二十六日、同年十二月三日、十三日、二十九日、三十日等送達原告，已盡其督促原告改善之責，原告主張被告一次總罰原告，尚與事實不符，自無足採。再依「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第十八條「廢（污）水處理設施故障時，符合左列規定者，於故障發生二十四小時內，得不適用放流管制限值規定：一、立即於故障紀錄簿中紀錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備，．．．。」被告於八十六年十一月十一日十五時十五分採取原告之放流水水樣查驗，而原告主張其於當日下午五時十五分許以電話向被告報備，即在水樣採取二小時後原告始向被告報備故障，其於經水污染主管機關查得違規排放事實，始報備故障，請求另行採取水樣檢驗，顯係事後彌縫之作，亦無足採。又縱於八十六年十一月十一日下午五時十五分發現有故障之情事屬實，亦係採樣後之情事，於被告於同日十五時十五分採樣時之事實不生影響，亦難資為原告有利之認定。綜上原告所訴各節均無可採，原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，亦與比例原則無違。一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告起訴論旨，非有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

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