最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第二九一號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第二九一號

原告

己○○○

原告

辛○○

原告

戊○○

原告

丁○○

原告

丙 ○

原告

乙 ○

原告

庚○○

兼右共同訴訟代理人

壬○○

兼右共同訴訟代理人

甲 ○

被告

桃園縣政府

右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十七年十二月四日台

內訴字第八七○五七一五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣原告等所有坐落桃園縣桃園市○○○段六七二、六七二之五、六七四、六七四之三、六七四之四、六七四之五、六七四之六、七二二之三、七二三之一八、七二二之二

一、七二二之二三、七二二之五六、七二二之五七、七二二之八五、七二三之七、七二三之八、七二三之一○地號土地十七筆（以下簡稱系爭土地），原係位於桃園擴大都市計畫「工三」工業區範圍內，因民國（下同）七十三年間第一次通盤檢討變更為住宅區○○○○○路等用地，並依附帶決議「應俟該地區辦理市地重劃完竣後，始准發照建築」實施禁建在案。原告認為系爭土地實施禁建，致人口外流，地價一落千丈，向被告申請調降被告八十六年六月二十七日府地價字第一二一九七○號公告所公告之八十六年度公告現值，或按禁建公告當年即七十三年適用之七十二年度公告現值為八十六年之公告現值。被告以八十七年一月二十三日府地價字第一六三四○及一六三二六號函否准。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴及補充理由意旨略稱：一、按主管機關辦理規定地價或重新規定地價，應依平均地權條例第十五條及地價調查估計規則第二十一條所載各項程序辦理，平均地權條例第十五條及地價調查估計規則定有明文。被告明知應依前述規定，竟未曾派員前往實地勘查，以臆測之方式認定，稱本件土地內，中小型工廠林立且接近省道及火車站，鄰近有便利超商、餐廳及飲食店者，亦有中小學等校區．．．等為由，調高公告地價及公告現值。惟查事實上並非如斯。原告曾聲請派員前往實地履勘，以明真相。

亦未蒙實地履勘，致本件土地錯誤調高，實難折服。二、被告地價區段勘查表，所載各項與事實不符。被告承辦人員顯有瞞上欺下及偽造文書之嫌。訴願決定及再訴願決定機關，竟官官相應，未派員實地履勘，致不當之調整。懇請派員實地勘查，以明真相，以免不當之調整，以維政府威信。三、第查被告明知本件土地，因禁建無人買賣。却選取臨近未實施禁建地段之價格，作為基準地價，顯屬不當。因被告承辦人，屢次辦理地價調整不當，致生百姓抗議，要求緩議調降地價及調高．．．等此有中國時報八十八年一月二十九日及一月三十一日之報導可稽。足見本件承辦人之作為，如前述，顯屬不當。原訴願決定機關及再訴願決定機關亦官官相護，將原告之主張，未予採信，殊難折服！四、原告等所有系爭土地於民國七十三年都市計畫通盤檢討時，變更為鐵路用地、廣場、住宅、停車場．．．等，而於同年一月十一日公布實施禁建，迄今無法建築，此有台灣省政府、桃園縣政府．．．等函可證，足證本件土地自民國七十三年起至八十六年間，禁建十四年餘之久，無法建築，無人買賣，土地被凍結，價值一落千丈！但歷年公告現值及公告地價，竟依未實施禁建之相鄰地為依據，一再調高公告現值及公告地價，殊難令人折服！為此提起自民國七十三年（適用七十二年度）起至八十六年度公告現值及公告地價之訴願等。不料被告竟誤以「八十六年度公告地價」及「八十六年度公告現值」處理，更難令人甘服！五、本件土地污水及雨水之排水系統，迄未完成，現尚在規劃中，此有桃園市公所八十六年五月二十九日桃市工交字第八六○一九九○八號函及八十六年一月二十七日桃市工交字第八六○○一一八二號函可證。因此，稍有風雨即積水盈尺，桃園市公所經百姓反應前往勘查時，均認為桃鶯路等沒有排水系統，是造成水患主要原因，因此桃園縣政府及桃園市公所現正以急件處理中等情，此有後附之證件十一至證件十六各報報導可稽，足證本件土地之公共設施尚未完竣。而歷年調高公告現值及公告地價，殊屬違誤，請鈞院勘驗現場，以明真象。為此訴請撤銷一再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂︰一、依照平均地權條例第四十六條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉或設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」又同條例第十五條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序為（一）分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格（二）依據調查結果劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。

（三）計算宗地單位地價．．．」。本案土地經被告以八十六年九月十九日八六府地價字第一八二八七四號函請業務單位桃園地政事務所查明確依上開規定辦理無誤。二、次依地價調查估計規則第二十二條第一項第三款規定：「估計區段地價時若無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前兩款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價，並按區區地價估價報告表。」本案土地經業務單位踐行前述規定估計結果，其「歷年之土地現值與鄰近區段之地價平衡並未有顯著之差距」。

又本案土地僅係都市計畫附帶規定：「應俟市地重劃辦理完成，細部計劃發布後始准發照建築。」禁建後對其土地原有之經濟價值並未造成減損，地價亦未如原告所稱「一落千丈」，故原告指陳並無憑證。三、查原告所有系爭土地其八十六年所屬地價區段與區內現況情形及其地價調查估計情形分別如下：（一）大樹林段六七二、七二三之七、七二三之八、七二三之一○、七二二之二一、七二二之五六、七二二之五七、七二二之二三、七二二之八五地號等九筆屬桃園市第四○八地價區段內土地、劃屬工業區土地，目前區內中小型工廠林立（如化工廠、拍賣批發廠等均毗鄰本案土地）且接近省道及火車站，交通相當便利，為相當具有潛力之工業區。四○八地價區段八十七年並無買賣實例，即依地價調查估計規則第二十二條第一項第三款規定選取鄰近使用分區相同之兩個（一七三、七四）地價區段，依其估定之價格作為基準地價，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區段（四○八區區地價，並填具區段地價估價報告表。（二）大樹林段六七二之五、六七四、六七四之四、六七四之五、六七四之六、六七四之三、六二三之一八、七二二之三地號等八筆屬桃園市第四一一地價區段內土地，本區段為住宅用地，面臨桃園市○○路，目前緊鄰有便利超商、餐廳、及飲食店等，亦有中、小學等校區及醫院相鄰，本區段住家規劃完整，住商潛力良好。四一一地價區段八十七年搜得一件買賣實例並依規算得其合理買賣價格，遂依地價調查估計規則第二十二條第一項第一款規定以其合理買賣單價為其區段地價，並填具區段地價估價報告表。四、依中央政策及國家發展會議結論：地價之調整應以接近市價為依歸。惟目前公告現值之調整仍受到許多政策因素影響，並需肩負人民稅賦負擔之沈重壓力，以致每年之公告現值評定即在考量上述因素及理由下未能充分反映市價，此為不爭之事實。本案土地八十六年公告現值之評定即因考量前述因素及顧及全區之地價均衡情形下，提經評議會評定其價格為：四○八地價區段每平方公尺二七、○○○元四一一地價區段每平方公尺二八、○○○元。此與前述附件參內所示之調查價格仍有差距，顯見公告現值仍未充分反映市價。五、按地價之調整，雖由行政單位查估並提交評議，但均必待地價評議委員會評定後始能公告實行，行政機關並無執行訂定之能力，公告地價一經實施，除有內政部頒「辦理更正公告現值、公告地價作業注意事項」列舉之原因外，原則無法更改，原告要求調降公告地價，因公告地價既非對特定人所為之具體行政處分，自不得由特定對象單獨對之提起異議（權衡公益故），其理甚明。六、又查前開平均地權條例第四十六條所規定之公告土地現值，既在作為「主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」則現值一經公告後，除土地有「移轉」

或「徵收」等情事外，與原告等之「權利或利益」之損害並無直接之因果關係。七、「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件，所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願。」鈞院四十四年判字第十八號著有判例。本案原告所指地價之調查及調整等節，均係單純的「事實之敍述」及「理由之說明」，原告對之提起訴願，依法尚有未合。八、依鈞院八十年度判字第五六八號判決所示：「依平均地權條例第四十六條評定之公告現值，屬一般行政命令之性質，既非對特定人就具體案件所為之處分，自非訴願法第一條、第二條規定之行政處分，不得作為行政爭訟標的。」故其仍不得作為訴訟標的，提起行政爭訟。九、綜上所陳，本件原告之訴為無理由，敬請賜予判決駁回等語。

理由

一、查關於土地公告現值，依平均地權條例第四十六條規定，由縣（市）政府編製後，提交地價評議委員會評定後公告，屬一般行政命令，不得作為行政爭訟之訴訟標的。惟本件乃原告向被告申請降低八十六年度公告現值按七十二年度公告之公告現值為八十六年度之公告現值，經被告否准，為具體之行政處分，與一般行政命令有別，自得提起行政爭訟。先為說明。

二、本件原告就其所有系爭土地八十六年度公告現值主張應予調降。其所持理由係系爭土地禁建十餘年，致人口外流、地方蕭條、地價一落千丈及排水不良、公共設備未完備等，認為應按禁建當年之公告現值即七十二年度公告現值為準調降等情。惟按「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。．．．」平均地權條例第十五條定有明文。又「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。二、前款區段界線，應以使用分區或編定使用地類別、使用管制、使用情形或道路、溝渠等易於辨識之自然界線為準。

但情形特殊者，得以適當之地籍線為之。三、繁榮街道路線價區段，應以裡地線為區段界線。四、一般路線價區段，應以適當範圍為區段界線。五、地價區段界線以紅實線繪於地籍藍圖上，藍圖背面由承辦員簽名蓋章，並註明查勘年期。前項第三款所稱之繁榮街道路線價區段，指具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形劃設之地價區段。第四款所稱之一般路線價區段○○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，於適當範圍劃設之地價區段。「估計區段地價時，應依左列規定辦理：一、有買賣實例之區段，以地價分布圖上之土地合理買賣單價，求其中位數為各該區區地價，並按區區地價估價報告表。二、

規定。本件原告所有系爭土地，據被告所作八十六年所屬地價區段與區內現況情形及其地價調查估計情形：「（一）大樹林段六七二、七二三之七、七二三之八、七二三之一○、七二二之二一、七二二之五六、七二二之五七、七二二之二三、七二二之八五地號等九筆屬桃園市第四○八地價區段內土地、其劃屬工業區土地，目前區內中小型工廠林立（如化工廠、拍賣批發廠等均毗鄰本案土地）且接近省道及火車站，交通相當便利，為相當具有潛力之工業區。四○八地價區段八十七年並無買賣實例，即選取鄰近使用分區相同之兩個（一七三、七四）地價區段，依其估定之價格作為基準地價，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區段（四○八區區地價，並填具區段地價估價報告表。（二）大樹林段六七二之五、六七四、六七四之四、六七四之五、六七四之六、六七四之三、六二三之一八、七二二之三地號等八筆屬桃園市第四一一地價區段內土地，本區段為住宅用地，面臨桃園市○○路，目前緊鄰有便利超商、餐廳、及飲食店等，亦有中、小學等校區及醫院相鄰，本區段住家規劃完整，住商潛力良好。四一一地價區段八十七年搜得一件買賣實例並依規算得其合理買賣價格，遂以其合理買賣單價為其區段地價，並填具區段地價估價報告表。」，經核其處理程序及方法與前揭規定，並無不符。且查公告現值係政府估計區區之價值，其估計除由政府主管人員依法定程序作業處理外，尚應提交地價評議委員會為評議後公告實施，係屬於一項非常專業之行政處置，顯非輕易可得為之。原告於公告現值確定後，未提任何數據，遽謂現值過高，應予調低，洵難取信。況查系爭土地已由工業區變更為住宅區、廣場及鐵路等用地，禁建亦可預見於辦理市地重劃後解除，土地價值有所增漲，應屬正常。原告主張系爭土地禁建後地價一落千丈，無證據以資證明，不足為採。所稱排水不良，公共設備未完備乃政府應逐步完成之建設，如此情形，在地價評估過程應已考慮及之，不能以之為降低土地現值之理由，至於人口外流、土地蕭條，並非一地段之問題，亦不得作為一地段土地，現值之調降理由。換言之，本件原告所有系爭土地之地價既經地價評議委員會之評定，自不得任意指為不當。如有影響土地價值因素產生，僅能提供下一年度評估之參考；原告並不能舉出八十六年度公告現值確定後，有具體特殊之情事發生，有使被告對該局部土地調降公告現值之必要。則被告否准原告所請，不能認為於法有所違誤。至於原告質疑被告調漲地價現值是否合理，則見仁見智，核屬政府施政之品質問題，非司法所當置喙。茲查被告處分既無違誤，一再訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨，求為撤銷，不能認為有理由，應予駁回。末查原告聲請勘驗現場，係為調查土地荒廢，排水系統之公共設施未竣，排水不良等事實。依前開說明，核無必要，併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 評 事 葉 振 權評 事 吳 錦 龍評 事 吳 明 鴻評 事 尤 三 謀評 事 陳 光 秀右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 彭 秀 玲