臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

庚○○

原告

辛○○

共同訴訟代理人

陳英鳳 律師

被告

臺北市政府地政處

代表人

壬○○（處長）

訴訟代理人

子○○

　　　　　　癸○○

　　　　　　丑○○

上列當事人間因徵收補償事件，原告不服臺北市政府中華民國96年3月13日府訴字第09670052800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告等所有臺北市○○區○○段1小段373-2地號土地，位於臺北市社子島地區，都市計畫係劃屬行水區；經臺北市政府地政處於辦理89年公告土地現值作業時，依規定劃屬士林區第262、266號地價區段，併同臺北市區提請臺北市地價評議委員會及標準地價評議委員會第71次會議評定後，依地價調查估計規則第23條規定計算宗地單位地價，並以臺北市政府89年7月1日府地二字第08905128601號公告之。嗣原告等人不服系爭土地補償地價，數次向被告陳情要求調整地價，比照其接連地及毗鄰地89年地價每平方公尺新臺幣（下同）22,000元。嗣臺北市地價及標準地價委員會委員於91年8月16日辦理系爭土地現場會勘，會勘結論略以，經土地所有權人陳述意見後，地價評議會委員已充份瞭解土地所有權人意見及土地現況等情形，請地政處提供相關資料，俾供地價評議會作為評定92年公告土地現值之參考等語，並由臺北市政府以91年8月27日府地二字第09106679500號函通知會勘結果。嗣被告於辦理92年公告土地現值時，即依相關法令及前開現場會勘結論，提報臺北市地價及標準地價評議委員會第10次會議評議，評議結果仍維持相同地價區段之劃分。原告等仍不服，數次向被告陳情，經被告多次函復，原告等則以不服被告95年7月20日北市地二字第09531989900號復函，提起訴願，遭訴願機關為「訴願不受理」決定，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉請求判命被告就座落臺北市○○區○○段1小段373-2地號土地在89年度之公告現值應按接連地地價公告現值編定調整同等地價。

⒊如不能為前項判決，請判令被告應按照毗鄰地非公共設施保留地之平均公告現值調整，另加成辦理公用徵收。

⒋訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈本件係行政上所為行政處分地價編定調整補償款不公，補償差別待遇悖離平等原則，而非價購地價行為，更非公告現值地價調整偏低事，先為陳明。

⒉參諸卷附原告在96年12月13日所呈社子島防潮堤加高工程用地徵收案相關事宜會議結論明載：「市民建設事項：先行提供使用之堤防用地，請用地單位以正式公文承諾，並以五年為期限，逾期得應地主要求以當年期公告現值加成徵收」、「會議討論：先行提供使用之堤防用地，若至86年7月1日屆五年後本府仍未辦理社子島地區整體開發時，原則同意由用地單位按平均地權條例第10條及都市計畫法第49條相關規定補辦徵收」、及84年10月18日社子島堤防工程用地補辦徵收及地價懸殊協調會記錄結論載有：「㈠社子島地區是否辦理整體開發區段徵收，本府於86年7月前將明確定案。屆時如尚未辦理區段徵收，則堤防用地原出具同意書無償提供使用之土地，由工務局編列87年度預算，送台北市議會審定後辦理徵收，本府各單位配合儘速辦理發放補償費。㈡社子島堤外行水區土地一併辦理徵收。」等語。就本宗被分割後之土地北市府都發局函給原告之分區使用證明書86年3月3日北市都二字第862034420號証明373-2地號於82年1月5日主要計劃變更前即屬編定農業區，本宗未同時被徵收即逕分割之土地，是無償先期提供政府建築堤防用地，合上開北市府相關機關會議承諾案件，並非齊頭式要求同等地價。為何在相同的土地區區內，相同土地使用分區別，相同地理位置、相同之條件無償先期提供作堤防用地剩餘之土地河道行水區，在此相同情況情形下，被告所為行政作業為什麼會有如此的地價差別懸殊2.3倍調整地價編定，足證被告系爭處分，顯有違法失當。

⒊土地法施行法第50條第10款規定之協議價購屬私法上買賣關係，然依民法第345條第2項之反面解釋，若當事人就協議價購之價金未經互相同意時，協議價購契約即不成立，退萬步言，縱係本件協議價購行為，但依上開法律規定，則其價購行為事實亦不存在，則按依規定亦得應以徵收方式辦理，法定彰彰甚明，被告提價購行為云云，顯非適當，何況在85年6月19日被告函85府地二字第85041669號地價評議記錄內亦載明，地政處及工務局若於86年7月以前仍未辦理區段徵收，則先行提供土地給政府使用者，得應予補辦徵收，記錄承諾在案，被告依土地法第81條及第82條規定，係土地之主管使用管理機關及為地價編定調整機關，依其上開約則承諾即有法律效力應以辦理徵收。補償價格與其徵、購意願是所關係，協調是其本職，怎可推諉職責給人民。是故，本件若不能為平等原則編定調整補償款之判決，懇請判令被告應按照毗鄰地非公共設施保留地之平均公告現值調整、另加成辦理公用徵收。

⒋原告於89年7月30日及89年12月15日以臺北市政府及被告違背承諾，將二次人為以「人工機械挖掘造成之行水區」曲視為「自然形成之行水區」，而長期占用作堤外地役有欠公允，請求被告持平對等待遇准用公設用地地役，而做公平調整地價比照基隆河岸業逕調整之行水區同等之地價，「以等則等之，不等則不等之」之行政程序法則行使之，然被告在90年1月4日土地會勘記錄會勘結果載稱：「㈡台北市政府工務局養護工程處代表稱本案土地已自90年度起分三年編列土地價購概算。㈢本89年公告土地現值查估作業並無違誤，陳情人陳情事項俟90年現值評議時，專案提請本市地價及標準地價評議委員會評議，等語；臺北市政府及被告在90年3月22日，由需用地機關養工處以9061124300號函土地所有權人辦理價購，原告對本件已遭使用之土地不同意價購行為及89年度公告現值為價購金額之依據，惟該年度之公告現值顯然有肇致原告在價購金額上受有損失，有補償差別待遇悖離平等原則之情，原告隨即在90年3月23日為異議，並於90年4月8日以地徵收補償地價有違反行政程序法則差別待遇，顯欠平等原則再為異議，使用土地機關養工處在93年1月30日亦覆知平等原則給付補償地價為被告之權責，被告對之既未予以徵收程序處理，復不以平等原則調整地價，以供需要土地機關調整價購金額，歷次答覆均未正視原告等之陳情及異議，顯即失當。

⒌本件係行政上被告所為劃分設定地價補償之行政處分行使行政裁量權均逾越法定之裁量範圍，係行政行為具有實質違法及程序違法兩則，既確悖行政誠信、公平正義原則。行政非有正當理由乃不得為差別待遇，具違反行政程序法第10條及第6條以及第172條之規定行政義務責任「應告知」而不予告知：

⑴構成行政實質違法之舉證：

①按地價劃分依法規定係以區段動態作實際劃分設定地價，非以線條劃分作為區別地價，被告以線條劃分區別地價，背離法則規範皆屬謬誤，以自由心證劃分設定與法無據，其行政處分均逾越法定之裁量範圍，自屬違法失當。

②地價評議委員會暨標準地價評議委員會逕為現勘後，於會中兩次詢問被告，為何地價在同位於「河道內」行水區區段（即土地使用分區管制地類別相同），怎會有兩種不同地價價位補償，被告均明確答覆，足證其行使行政裁量權逾越法定之裁量範圍，明確違法。

③嗣後，在地理現狀保持不變之情形下，由地價從不同價位之設定，更正為相同地價，非被告所稱係保持原狀地價。事實係由兩者價差2.3倍（一者為22,000元/m2，及一者為10,500元/m2）之懸殊補償（此時已發放給付22,000元者），再變更成為一律同等價位9,800/m2，係19年前的地價位公告現值，，足見違法確鑿。

④地價劃分區段262或266號同為地價區號圖裡有數拾筆或尚數百筆土地，為何只有373-2地號一筆與接連地緊接相連土地兩者會有價差2.3倍，至今被告仍從未舉證其合理計算價位程式，逾越行政裁量權法定之裁量範圍，違法甚明。

⑵就行政程序違法而言：

①依行政程序法第172條第1項之規範，明確揭示行政之義務與責任「應告知」；同條法第2項亦有明文規定其行政義務責任「應告知」。因行政機關之行政業務係複雜性、專業性與科技性，陳情人發生錯誤時，受理機關「應告知」，促其另行提出陳情，始不致陳情人延誤或錯失救濟機會，係其行政程序之責任與義務，然被告對本件未遵守上開行政法則規定，應告知而不予告知，明顯違反行政程序及程序正義。

②按一般社會與行政法理通念，就徵購而言，應係雙方之意願意識，其意願應有附帶條件，雖徵收為國家公用所需，但亦應該尊重人權人格之尊嚴，不能不告知所有權人或利害關係人，告知乃係其行政之本職責任義務，況土地徵收係關係人民生命之財產權益，係憲法所保障。公用徵收通知在後，公告現值公佈在先，徵購行為通知是在地價現值公佈經過8、9個月後才通知要為徵購土地，是以89年的公告地價標的為徵購基準單價，其行政作為不符行政程序及悖程序正義。

③按土地法土地徵收第240條規定，係依徵收時之地價補償，不是以公告現值去年(89)公告地價為補償價，按一般社會通念，在通知徵購時同時就應當要告知權利人或利害關係人，告知其徵購以某數額為基價，同時亦要應告知所有權利人或利益關係人，若台端如有不服其價者請應於30天內提出異議，此始為行政正當合理程序，不能不告知，亦而不能指謂以去年公告現值為徵購基價，此乃不符行政程序法則，違背徵收法條規範之旨趣，因公告現值舊法公佈是於每年7月1日公佈，而徵收與否審核預算均在每年12月期間方提出，就時間點而言，審核是否能夠通過未知數，實際上何時徵購，若不予告知人民，即無從知悉，如何能提出異議。

④按土地徵收，依土地法施行法第50條第10款規定，雖屬私法，但依民法第345條第2項之反面解釋，協議價購之價金未經互相同意時，則協議價購即不成立，此時，如政府仍需用私人土地者，自應依土地法規定辦理土地徵收，係法所明定。就此，依行政程序法第172條規定亦應為告知，係受理機關之義務責任。惟查本件被告從不告知亦不通知，致使陳情人之權益遭受損害而不知，顯具違反行政程序與程序正義

⒍按司法院大法官釋字第423號意旨，不因其後續用語形式或文字的說明有異，皆屬行政處分。足見被告暨訴願決定機關所為不予受理之決定，即消極不作為，顯與司法院上開釋令不符，牴觸憲法保障人民之權利。再者，按土地徵收條例第22條第2項之規定，所有權人不服復議結果者，可以提起行政救濟，雖本件逕為現勘復議，惟仍無作實質處理，僅以決議；社子島防潮堤外原作農業使用之土地，因堤防施工挖掘致使收益減損部分，建議本府酌予考量其損失，由此可知祇是虛應了事，並無實質處理，故本件原告自當依法提起訴願訴訟，並無不合。

⒎按公共徵收之處分為國家一方意思表示之單方行政行為，係屬行政處分，都市計畫劃設公共設施保留地保留徵收，此一行政處分須因公告或通知而成立，故公共徵收調整地價補償款或編定地價補償款，即有實質直接與人民權利利益發生法律關係，是所為之行政處分之決定，自非單純函復之文字說明可以處理。按訴願法第1條及行政訴訟法第4條之規定，被告所為對於地價作業已逾越行政裁量權之範圍，違反行政程序法第10條、第6條及第7條之規範，致直接損害原告權利利益。蓋同一區域內同富安段同一小段與接連地相同土地使用分區管制編定地類別暨相同之實務事件，相同條件、使用功能、使用強度、地理位置相同，在此相同情況下地價劃分區段補償卻不能為相同之待遇，至原告提出異議，始改為同等地價公告現值，明顯違反平等原則與比例原則。

⒏被告稱本件地價作業依平均地權條例及地價調查估計規則法令等規定以辦理云云，其意思係依行政法權行使公權力所為之處分，自認係循依公法而作行政處分事實存在，怎能一面承認係行政處分，一面又說非行政處分，言詞前後理由相互矛盾；再者，被告稱地價現場復查委員會維持原地價等語，顯與事實不符，因地價並非維持原價，而是從原價每平方公尺22,000元者降為9,800元，而本件地號373-2之地價由10,055元亦降為同9.800元，怎能謂維持現狀。又地價審查評議是區域例行性審查，並非為個案個別審查，被告推諉係經地價評議委員會通過，並經內政部核准公告通過，以合法掩飾不法。

⒐按民法第345條反面解釋，若與當事人就協議之價金未經相互同意，則協議價購即不成立，於此情形被告自應依土地法規定辦理土地徵收，若政府已依協議價購之約定先行使用私人土地，而否准辦理土地徵收者，土地所有權人自得依訴願法第1條及第27條規定提起訴願，此有最高法院85年度判字第1648號判決可參，被告暨訴願決定機關否准而決定不受理，即有違誤。又被告否認當初協議以公共徵收辦理，按『河道』公共公用徵收根據都市計畫法第48條、第49條規定，而第42條所指之公共設施用地，第1項第1款指示『河道』即屬公共設施保留地，第3款指明「上下水道及其他供公用事業用地者亦同」，第4款指為「本章規定之其他公共設施用地」等等，皆屬公共設施保留用地。本件為都市區域內原屬農業區作業使用之土地，於82年臺北市府依都市計畫法變更為『河道』，此種人為變更挖掘成『河道』，並非流失之土地自然形成之河道，根據大法官解釋第326號意旨，由人為造成者，人工挖掘之河道行水區皆屬公共設施保留用地，此種人為造成人工劃設之河道行水區皆屬公設用地，依據都市計畫法第49條及平均地權條例第10條規定，應按毗鄰非公設用地之公告現值予以補償之，足証被告行政作業顯有違法。按河道行水區公共徵收係行政上所為公權力之單方許可公約，係以行政權之運用為之，與契約買賣自由原則下要約承諾之雙方平等契約迴不相同，如係契約，則政府如站在私經濟立場與人民訂定契約表示契約與當事人平等起見，則標題應為合約或契約、當事人欄上應稱為立約人或合約人、其意思表示應為要約及承諾、有違約時，可行使解除或互為終止契約等等方合於私法上之契約行為之定義要件，今本件並無上開定式要件，自非屬契約，且被告於96年7月11日以北市地二字第09631600800號文主旨標題亦註明係為「因徵收補償事件」，自為徵收而非契約。再者，本件原處分暨決定書謂：「…經本府地政處於89年度公告土地現值作業依規定劃屬士林區第262、266號地價區段…併同…第71次…依地價估計規則第23條…」云云，更不待言，本件即屬行政處分無疑。

⒑再者，按改制前行政法院71年度判字第82號判例意旨，被告及原訴願決定迭次駁回原告之請求，則與上開判例意旨有悖。又司法院大法官釋字第400號、406號及440號，亦充分表示為免行政權過度浮濫，徵收補償應遵守平等原則與比例原則，否則即與憲法保障人民財產之權利利益有違，請鈞院加以審酌，惠以撤銷原處分暨原訴願決定駁回。

⒒被告對於公告現值是否屬行政處分一事，前後主張不一，惟若公告現值不屬行政處分，為何規定於公布後30日內提出異議，且按行政程序法第92條第2項規定及司法院大法官釋字第156號，認定均屬行政處分云云。

⒓提出訴願委員會陳述會議記錄節錄及臺北市○○段多目地籍圖等件影本為證。

㈡被告主張：

⒈程序部分：

⑴按土地徵收條例第1條、第11條之規定，辦理土地價購、徵收及徵收補償事宜為需地機關，且本件係由臺北市政府工務局水利工程處與原告進行協議價購；至地價區段之劃分、各區段地價及徵收補償成數，依地價及標準地價評議委員會組織規程第3條之規定，為直轄市或縣（市）政府地價及標準地價評議委員會之職掌；又臺北市土地全為都市計畫範圍內土地，依都市計畫法第2條及第4條規定辦理，原告引用土地法第81、82、225、193條之規定，稱土地使用管理機關為地政機關，則徵收或價購、地價調整補償皆屬其本職，係屬誤解。

⑵原告等稱徵收補償地價不公，請求調整系爭土地公告土地現值，惟依土地徵收條例第11條及內政部89年12月26日台（89）內地字第8917615號函之規定，需地機關--臺北市政府工務局水利工程處取得系爭土地，係以價購方式辦理，不論其協議價購之價金為何，仍應由需用土地人與土地所有權人雙方意思合致為之，與徵收補償係屬二事，雖以89年7月1日公告土地現值為基準價，仍屬雙方合意之行為，應為私法上買賣契約（參照最高行政法院85年度判字第1648號判決），非訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定之行政處分（參閱答辯狀第7、8頁第（二）點及補充答辯狀第6頁第二點）。又按土地徵收條例第18條及第22條第1、2項規定，為土地權利關係人於核准徵收公告後對於徵收補償價額不服時得依法提起行政救濟之規定，而原告誤認系爭土地係屬公共設施保留用地，臺北市政府假以政策性價購取得，誤認其與需地機關間之買賣價格為徵收補償，據引前開條例第22條之規定為補償價額不公，提出異議，於法不合。

⑶按平均地權條例第46條規定，土地公告現值係由直轄市或縣（市）政府對於轄區內土地應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖、估計區段地價、提交地價評議委員會評定後公告之，既由地價評議委員會評定，採最高行政法院91年度判字第1396號判決之見解，地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則應尊重其判斷；又公告土地現值係「作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據」，除土地有「移轉」或「徵收」等情事外，與原告等之「權利或利益」之損害並無直接之因果關係，其不生公法上效果，核屬一般行政命令之性質，自非訴願法第3條第1項規定所謂之行政處分，尚不得作為訴訟標的（參照最高行政法院90年度裁字第588號判決理由），是以，原告自不得以公告現值偏低為由，提起行政爭訟有所爭執，請求被告變更。

⑷公告土地現值既屬一般行政命令性質，且平均地權條例等相關法令並無土地所有人於土地現值公告後得為異議之規定（參照最高行政法院89年判字第525號判決），除有內政部頒「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」列舉之原因外，自不得任意變更，以維持公告土地現值之確信力及穩定性。被告既依平均地權條例等規定查估原告所有系爭土地公告現值未有違誤，惟原告等迭次基於補償地價偏低陳情要求調整系爭土地89年公告土地現值，被告95年7月20 日北市地二字第09531989900號函（前揭號函中所指92年12月4日北市地二字第09233402300號、93年2月6日北市地二字第09330477500號及95年4月18日北市地二字第09531005500號等函均係對系爭土地89年公告土地現值查估就單純事實之敘述及理由之說明）對原告迭次所請，依行政程序法第171、第173條之規定函復原告，僅係為單純事實之敘述及理由之說明，並非對原告之請求有所准駁，原告既不因該項敘述或說明產生法律上之效果，自非行政處分，有改制前行政法院62年裁字第41號判例及44年度判字第18號判例可資參照。至原告引大法官釋字第423號文主張被告函復為行政處分係為誤解；又依最高行政法院93年度判字第986號判決意旨，原告要求比照其接連地及毗鄰地調整所有系爭土地89年公告土地現值為由，向被告聲明異議，於法無據，被告基於業務承辦立場予以查明緣由並予以函復，自不得以之為爭訟之標的，依行政訴訟法第4條規定，提起撤銷行政處分之訴訟，當不予受理。

⒉實體部分：

⑴被告辦理系爭土地89年公告土地現值作業，係依平均地權條例暨其施行細則及地價調查估計規則等有關法令規定作業程序辦理外，如屬都市計畫公共設施保留地，另依平均地權條例第10條暨其施行細則第7條及第63條規定辦理，二者地價區段之劃分及各區段之地價，依行為時適用之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第3條規定，均提該地價評議委員會評定，計算宗地地價後公告，而該地價評議委員會於評定地價時，依同組織規程第10條第1項(修正後為第10條)之規定，臺北市區之劃分及各區段地價，該地價評議委員會委員均可詳述理由，列舉事實，據以調整。原告所有臺北市○○區○○段一小段373-2地號土地，位於臺北市社子島地區，都市計畫係劃屬行水區，而行水區依大法官會議釋字第326號解釋，為使用分區之一種，被告於辦理89年公告土地現值作業時，依前述法令規定劃屬士林區第262、266號地價區段，併同臺北市區，提請臺北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第71次會議評定，並經內政部89年6月22日台（89）內地字第8965167號函同意備查後，依地價調查估計規則第23條規定計算宗地單位地價，以臺北市政府89年7月1日府地二字第08905128601號公告。是以，系爭土地89年公告土地現值及90年起迄今之歷年公告土地現值均係依相關法令規定及法定程序辦理，依法均無違誤。另查，系爭土地依59年都市計畫主要計畫原劃屬農業區，為因應整體開發需要，至82年1月6日經重新檢討，劃設為行水區，非如原告誤解屬都市計畫法第42條第1項第1款規定之「河道」，為公共設施保留地，此由臺北市政府都市發展局95年3月20日北市都規字第09530772200號函及大法官會議決釋字第326號解釋可資參照。

⑵原告等屢次向被告陳情比照其接連地及毗鄰地要求調整地價，被告為求慎重，對於原告之陳情，均依地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第4、5 、6點之規定，與原告訂於90年間辦理現場會勘，經會勘結果為：「..四、會勘結果：（一）現場部分為紅樹林及雜草區，另部分為河灘地。（二）：依臺北市政府工務局養護工程處代表稱本案土地已自90年度起分三年編列土地價購概算。（三）本89年公告土地現值查估作業並無違誤，陳情人陳情事項俟90年現值評議時，專案提請本市地價及標準地價評議委員會評議。」，且提報90年6月7日本市地價及標準地價評議委員會第5次決議：「…士林區○○段○○段373-2地號土地維持原區段之劃分方式…」；又特於91年8月間邀請本市地價及標準地價委員會委員辦理系爭土地現場會勘，會勘結論為：「經土地所有權人陳述意見後，地價評議委員會已充分瞭解土地所有權人意見及土地現況等情形，請地政處提供相關資料，俾供地價評議會做為評定92年公告土地現值之參考。」，至辦理92年公告土地現值，被告即依相關法令及地價評議委員會勘結論提報臺北市地價及標準地價評議委員會第10次會議評議，原告亦到場陳述意見，地價評議委員在充分了解系爭土地現況情形下，評議結果仍維持相同地價區段之劃分。是以，被告基於業務承辦立場予以查明，依上開規定辦理現場會勘，並將其陳情事項提報本市地價及標準地價評議委員會評議，並無原告所稱「拒予受理」之情事。

⒊原告主張庚○○為王萬鎰之繼承人，查王萬鎰於82年8月1日死亡，並於87年8月21日辦竣繼承登記為王吉勝所有，又本件爭執點係89年土地公告現值，按89年當時王吉勝已為所有權人，則庚○○非系爭土地所有權人，且非協議價購之當事人，非謂有法律上之利害關係，尚難認為具有利害關係人資格，而得以自己名義提起本件訴訟，應屬當事人不適格等語。

⒋提出士林區○○段○○段373-2土地使用分區資料、被告95年4月18日北市地二字第09531005500號函、被告95年7月20日北市地二字第09531989900號函、本件訴願決定書、臺北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第71次會議紀錄及內政部89年6月22日台（89）內地字第8965167號函復「同意備查」、內政部89年12月26日台(89)內地字第8917615號函、士林區○○段○○段373-2地號等土地買賣移轉契約書、91年8月27日府地二字第09106679500號函、臺北市地價及標準地價評議委員會第10次會議紀錄及內政部91年12月26日台內地字第0910016328號函「已予備查」函文、被告89年8月11日北市地二字第8921906600號函、被告89年8月21日北市地二字第8922046900號處長箋函、被告90年1月11日北市地二字第8923253000號函、被告91年4月30日北市地二字00000000000號函、被告91年6月19日北市地二字第09131782100號函、被告91年8月27日府地二字第09106679500號函、被告92年1月13日北市地二字第09230228800號函、被告92年12月4日北市地二字第09233402300號函、被告92年12月10日北市地二字第09233460200號函、被告92年12月30日北市地二字第09233611900號函、被告93年2月6日北市地二字第09330477500號函、臺北市政府工務局養護工程處95年1月2日北市工養水字第09466848400號及同年3月23日北市工養水字第09562710500號書函、附表（原告甲○○等8人迭次陳情調整系爭土地地價之案情經過）、臺北市政府工務局水利工程處97年2月1日北市工水計字第09762098000號函及其附件、原告89年7月30日來函、原告89年12月15日來函、被告89年12月28日北市地二字第8923253010號函、90年6月7日臺北市地價及標準地價評議委員會第5次會議紀錄節本及其預備會執行報告、原告90年3月23日來函、被告90年3月29日北市地二字第9020756700號及90年4月9日北市地二字第9020829900號函、原告91年04月08日來函（原告誤繕為90年）、被告91年5月2日北市地二字第09131320100號函、臺北市議會91年5月24日議秘服字第9106441500函、被告91年5月29日北市地二字第09131566800號函、臺北市信義區公所91年7月3日北市信民字第09131332200號函、被告91年7月11日北市地二字第09131976400號函、被告91年8月8日府地二字第09106670100號函、被告91年9月11日北市地二第00000000000號函、原告92年11月27日來函、原告92年12月18日來函、原告93年1月16日來函、原告93年07月25日來函、原告94年11月25日來函、被告94年12月16日北市地四字第09433140900號函、原告95年2月10日來函、本處95年3月20日北市地四字第09530552200號函、原告95年04月03日來函、被告95年4月18日北市地二字第09531005500號函、原告95年7月10日來函、都市發展局95年3月20日北市都規字第09530772200號函、被告90年1月11日北市地二字第8923253000號函及會勘紀錄、臺北市政府91年8月27日府地二字第09106679500號函及會勘紀錄、91年12月11日本市地價及標準地價評議委員會第10次會議紀錄節本及系爭土地登記簿謄本等件影本為證。

理由

甲、原告訴之變更（請求辦理公用徵收）部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」，行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。經查，原告於96年5 月14 日（本院收文日）提出之行政訴訟起訴狀訴之聲明三、原為「若不能為前項之判決，請判令被告機關應為適法之決定」，嗣於96年12月13日提出行政補敘理由狀及於96年12月21日言詞辯論期日將訴之聲明三、變更為「如不能為前項判決，請判令被告應按照毗鄰地非公共設施保留地之平均公告現值調整，另加成辦理公用徵收。」。經查，被告並不同意原告為上述之訴之變更，有96年12月21日言詞辯論筆錄（第2 、3頁）可稽；且原告該部分之聲明，請求被告機關為一定之作為（形式上為課予義務訴訟；惟按公用徵收屬於剝權處分，原則上人民不得申請為之。），並未於訴願階段主張，有95年8 月16日之訴願狀附訴願機關卷（第1 頁以下）可稽，顯有違反「訴願前置」原則（行政訴訟法第5 條參照）；又「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，土地徵收條例第2條定有明文，原告就系爭土地，向本件非權責主管機關之被告即臺北市政府地政處請求辦理徵收，亦有未合。是以原告上開訴之變更，為不合法，應予駁回。

乙、原告本訴（請求調整公告現值）部分：

壹、原告庚○○部分：

一、按提起行政訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分（作為或不作為）而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。第三人若不會因行政機關之作為或不作為而有權利或法律上利益受侵害者，即不屬於法律上之利害關係人，其提起行政訴訟，不具備訴訟權能，為原告不適格，訴訟顯無理由，行政法院得逕以判決駁回之。

二、原告主張庚○○為王萬鎰之繼承人云云，而提起訴願及本件行政訴訟。經查，王萬鎰於82年8 月1 日死亡，系爭土地並於87年8 月21日辦竣繼承登記為王吉勝所有，又本件所爭執係89年之土地公告現值，故89年當時王吉勝已為所有權人，原告庚○○則非系爭土地所有權人，且非本件協議價購之當事人，不具有法律上之利害關係，難認為本件之利害關係人，故其提起本件訴訟，屬原告當事人不適格，應以判決駁回之。訴願機關為「訴願不受理」決定，理由雖有不當，結果並無二致；是為訴訟經濟計，訴願決定，仍予維持，附此敘明。

貳、原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○及辛○○（下稱原告等）部分：

一、「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定，遽認為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有不合。」；「查關於土地公告現值，依平均地權條例第46條規定，由縣（市）政府編製後，提交地價評議委員會評定後公告，屬一般行政命令，不得作為行政爭訟之訴訟標的。惟本件乃原告向被告申請降低86年度公告現值按72年度公告之公告現值為86年度之公告現值，經被告否准，為具體之行政處分，與一般行政命令有別，自得提起行政爭訟。」，改制前行政法院55年判字第223 號及最高行政法院89年判字第291 號判決意旨可資參照。

二、依上開判決意旨所示，行政機關否准調整公告現值之函復，應屬行政處分，遭受否准不利益之當事人自可對之提起行政爭訟，以資救濟。本件原告等不服系爭土地補償地價，歷次向被告陳情要求調整公告現值，被告未予同意而函復，即屬否准調整公告現值之函復，被告及訴願決定認為，該等函復僅係為單純事實之敘述及理由之說明，並非對原告之請求有所准駁，原告既不因該項敘述或說明產生法律上之效果，自非行政處分云云，核不足採。經查，本件原告等就系爭土地之補償地價，不服系爭土地89年之土地公告現值，自89年12月15日起歷年均以函件向被告等相關機關提出陳情請求調高，被告亦歷次函復未予同意，至本件原處分即被告95年7 月20日北市地二字第09531989900 號函復略以：「主旨：有關臺端等函為本市○○區○○段1 小段373-2 地號土地，請求按照毗鄰地價區段每平方公尺22,000元，另加2 成給付補償一案，業經本處以92 年12 月4 日北市地二字第09233402300 號、93年2 月6 日北市地二字第09330477500號及95年4 月18日北市地二字第09531005500 號等函復在案，因來函內容均為同一目的，並無新事證，爾後將不再函復…。說明：一、依臺端等95年7 月10日函辦理。…」，核其內容，亦係對於原告等95年7 月10日請求調高地價之申請書函復未予同意等情，有該等函復及函復影本附本院卷（卷2第14頁以下）可稽，原告對於被告之行政處分即否准調整公告現值之函復，提起訴願，及對於不利之訴願決定提起行政訴訟，於法並無不合，先予敘明。

三、原告主張系爭土地89年度之公告現值應按接連地地價公告現值編定調整同等地價，並非可採：

㈠原告主張系爭臺北市○○區○○段一小段373-2 地號土地，屬都市計畫法第42條第1 項第1 款規定之「河道」，為公共設施保留地，其89年度之公告現值應按接連地地價公告現值編定調整同等地價云云。經查，系爭土地位於臺北市社子島地區，依59年都市計畫主要計畫原劃屬農業區，為因應整體開發需要，至82年1 月6 日經重新檢討，劃設為行水區，行水區亦屬一種使用分區等情，有臺北市政府都市發展局95年3 月20日北市都規字第09530772200 號函影本（本院卷3 第9 至10頁）及司法院釋字第326 號解釋可資參照；原告主張系爭土地為公共設施保留地云云，尚非有據。又本件被告辦理系爭土地89年公告土地現值作業，係依平均地權條例暨其施行細則及地價調查估計規則等有關法令規定作業程序辦理，若屬都市計畫公共設施保留地，另依平均地權條例第10條及其施行細則第7 條及第63條規定辦理，二者地價區段之劃分及各區段之地價，依行為時地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第3條規定，均提該地價評議委員會評定，計算宗地地價後公告，而該地價評議委員會於評定地價時，依同組織規程第10條第1 項( 修正後為第10條) 之規定，臺北市○地○區段之劃分及各區段地價，該地價評議委員會委員均可詳述理由，列舉事實，據以調整。而被告於辦理臺北市89年公告土地現值作業時，即依前揭法規將系爭土地劃屬士林區第262 、266 號地價區段，併同其他地價區段，提請臺北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第71次會議評定，並經內政部89年6 月22日台（89）內地字第8965167 號函同意備查後，依地價調查估計規則第23條規定計算宗地單位地價，以臺北市政府89年7 月1 日府地二字第08905128601 號公告。是以被告辦理系爭土地89年公告土地現值，係依相關法規及法定程序辦理，核無不合。原告上開主張，並非可採。

㈡又原告等歷次向被告陳情比照其接連地及毗鄰地要求調整地價，被告依地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第4 、5 、6 點之規定，與原告訂於90年間辦理現場會勘，經會勘結果為：「…四、會勘結果：㈠現場部分為紅樹林及雜草區，另部分為河灘地。㈡：依臺北市政府工務局養護工程處代表稱本案土地已自90年度起分三年編列土地價購概算。㈢本89年公告土地現值查估作業並無違誤，陳情人陳情事項俟90年現值評議時，專案提請本市地價及標準地價評議委員會評議。」，且提報90年6 月7 日本市地價及標準地價評議委員會第5 次決議：「…士林區○○段○○段373-2 地號土地維持原區段之劃分方式…」；復於91 年8月間邀請臺北市地價及標準地價委員會委員辦理系爭土地現場會勘，會勘結論為：「經土地所有權人陳述意見後，地價評議委員會已充分瞭解土地所有權人意見及土地現況等情形，請地政處提供相關資料，俾供地價評議會做為評定92年公告土地現值之參考。」，至辦理92年公告土地現值，被告即依相關法令及地價評議委員會勘結論提報臺北市地價及標準地價評議委員會第10次會議評議，原告亦到場陳述意見，地價評議委員就系爭土地現況，評議結果仍維持相同地價區段之劃分，揆諸前揭相關法規及法定程序之說明，亦無不合。

㈢承上所述，被告辦理系爭土地89年之公告土地現值，核無不合。原告等請求按接連地地價公告現值編定調整同等地價云云，並非有據。被告否准所請，並無違誤。原告等不服被告之否准處分，提起訴願，訴願機關未予察明，而為「訴願不受理」決定，於法尚有未合；惟其理由雖有不當，但依上開理由而為駁回之決定，仍屬「否准」原告之請求，結果並無二致。是為訴訟經濟計，訴願決定，仍予維持。準此，原告等訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告就系爭土地在89年度之公告現值應按接連地地價公告現值編定調整同等地價云云，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭