最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第七○五號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第七○五號

原告

大城有線播送系統股份有限公司

代表人

甲○○

被告

行政院新聞局

右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年三月三日台八十八

訴字第○八一二九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣原告為登記有案並核准以台北市大同區及中山區為經營區域之有線電視節目播送系統，經被告於民國八十七年四月十日下午在台北市○○區○○街四巷四號二樓外牆，原告自貼標籤之線纜上測得其播送節目訊號，並有松山區○○街、民生東路、三民路、南京東路五段等地之收視戶派工單為證，認原告違法設置有線電視系統事證明確，乃依行為時有線電視法第六十四條規定，於八十七年四月二十二日以建廣五字第○六○七五號函處以罰鍰新台幣（下同）六十萬元，並請即刻停止違法播送節目之行為。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂︰一、原告非屬有線電視節目播送系統暫行管理辦法（以下簡稱暫管辦法）第十九條規範對象：⑴查暫管辦法於八十二年十一月九日發布施行，並經八十三年八月三日及八十六年十二月三十一日兩次修正，其中第十九條（修正前列為第十七條）均明文「未依本辦法規定申請登記有線播送系統者，依本法第六十四條規定辦理」。惟原告既依據暫管辦法規定申請設立，並經被告核准登記營運，豈屬暫管辦法第十九條規範對象乎！⑵今被告所查證之事實，係指稱原告核准經營區域為台北市大同區及中山區，但卻在松山區原告自貼標籤之線纜上測得播送節目訊號，並有松山區之收視戶派工單，故認原告公司為「未依法設置有線電視系統」，處分罰鍰六十萬元。被告既依暫管辦法核准原告設立登記，卻又對同一原告公司指其為未依暫管辦法設立有線電視系統，如此豈不矛盾非常。⑶縱然被告所查獲事實經過，均屬正確而毫無瑕疵，則其所指之前揭事實，乃為原告越區經營，依暫管辦法第十四條（條正前列為第十二條）明文「主管機關發現有線播送系統設備及經營情形有未符規定情事，除依本法核處外，並得通知限期改正。」逾期不改正者，依暫管辦法第二十一條第一款規定被告機關得註銷登記證。查原告如經被告發現有越區至核准經營區域以外之台北市松山區經營，此未符規定經營之情事，未見被告依法通知責令原告限期改正或說明違法經營之實際情況，亦未見被告曾註銷原告登記證之處分命令，僅被告於八十七年四月二十二日以（八七）建廣五字第○六○七五號函，依暫管辦法第十九條及有線電視法第六十四條處分六十萬元罰鍰。原告既為經合法核准設立登記之有線播送系統，豈遽然又變成未經申請登記之有線播送系統者。⑷暫管辦法為被告制定發布、修正施行，條文的適用對象及規範精神，自應較如原告之業者清楚，何況被告於八十三年四月六日（八三）建廣四字第○五五八三號函釋示，及八十三年四月二十一日八三聞訴第六七三一號訴願決定，明確解釋暫管辦法第十四條（修正前列為第十二條）之適用情形，豈被告竟不當認定原告前揭事實於先，復違法引用暫管辦法第十九條之法令依據於後，誠為失職之極。二、被告於八十七年四月十日下午在台北市松山區測得節目訊號之線纜及松山區多地之收視派工單，實均為大城有線電股份有限公司（以下簡稱為大城有線電視公司）依法建構之網路設施：⑴查大城有線電視公司於八十五年一月三十一日依有線電視法經向被告申請籌設獲准，並限令大城有線電視公司需於八十八年一月三十日期限完成全區（台北市大同、中山及松山區○○○路舖設，並報請被告會同交通部查驗，惟該設立期限經大城有線電視公司，依有線電視法第二十五條第二項規定申請展期至八十八年七月三十日。⑵按大城有線電視公司既經核可進行籌設有線電視系統，並限令在籌設期限內完成台北市大同、中山及松山區舖設或附掛分配線網路，故積極進行各行政區○○○路設施，因此台北市○○區○巷道遍佈有大城有線電視公司施工之線纜自屬平常之現象，而大城有線電視公司為了與同一地區其他籌設中之有線電視業者區分線纜之歸屬，故在完成舖掛的線纜黏貼識別標籤，豈知被告卻未曾向相關人查證確認，即逕指該附掛在台北市○○區○○街四巷四號二樓外牆之線纜屬於原告大城播送系統所有，誠有擅斷之嫌。⑶至於被告指稱在上揭地點之線纜上測得原告之節目訊號，更為正常之事。蓋依有線電視法第三十三條規定對於籌設之有線電視系統，在傳輸訊號及處理過程中，最大電波洩漏有其嚴格的規則，必須遵守，因此大城有線電視公司在舖設分配線網路之同時，自然利用尚在經營之原告之節目訊號，作為測試有無符合第三十三條所定之工程技術管理規則，並加以調整，據以未來符合新聞局及交通部之查驗。如果此作法即構成被告所指之非法設置有線電視系統，則目前任何籌設中之有線電視系統，豈非均為違法，被告之指證恐已失政府立法制定有線電視法及工程管理規則之用意。⑷何況所謂「違法設置有線電視系統」之事證，無論依暫管辦法第三條或有線電視法施行細則第九條規定，自應是違法設置者，不但未經依法向主管機關申請核准設立，更利用其頭端及網路線路經營有線電視業務。

查原告及相關人大城有線電視公司分別經暫管辦法、有線電視法核准登記及籌設成立，今查獲之松山區○○街四巷四號二樓之線纜，縱如被告所稱為原告逾越核准經營區域以外架設，但其節目訊號傳輸之頭端機房，仍為核准設立之頭端設備，自不符合前述「違反設置有線電視系統」之定義，遑論該上址之線纜為相關人大城有線電視公司附掛者。⑸再論被告引證查獲「松山區○○街、民生東路、三民路、南京東路五段等地之收視戶派工單」，更令原告深表不解。蓋迄今被告未曾將查扣之收視戶派工單，提供給原告說明澄清事證之真偽，即冒然引以指證，誠有不當，縱非有心人士藉機打擊原告，亦可能為相關人大城有線電視公司在舖設網路分配線之委託施工單據，因此被告在未經先行查證確切，即加以論斷原告越區經營，有有失之偏頗。三、綜上所述，被告在引據法令適用與事實的查證均有其嚴重違法及不當之舉。尤其明知原告實為經其核准登記之有線播送系統，竟逕指為暫管辦法第十九條之「未依本辦法規定申請登記有線播送系統者」，進而違法適用有線電視法第六十四條規定處分原告六十萬元之鉅額罰鍰，如此錯誤經訴願及再訴願程序，卻未見有任何行政機關單位加以導正。

退一萬步言，縱不爭論被告指證原告越區營運經過是否屬實，然而身為制定暫管辦法之發布施行單位，竟不以暫管辦法第十四條規定通知原告公司限期改正，恐亦有失職之情。爰此，原告基於維護自身應有權益之餘，懇請行政機關在制定法令後，更應正確適用頒行之法規命令「依法行政」。為此，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂︰一、原告雖係經被告登記在案之有線播送系統，惟依暫管辦法規定申請登記並經核准經營之區域，僅為台北市大同區及中山區，不及「松山區」，原告竟在台北市「松山區」設置有線電視節目播送系統，顯與暫管辦法第十九條之規定有違，違規事證明確。二、按暫管辦法所定有線電視節目播送系統，係一暫時性之措施，採就地合法營業之辦法，於登記前在該地區有經營之事實，始得申請登記，逾區則不可，此觀行為時有線電視法第六十九條及暫管辦法第二條、第三條、第四條規定之意旨甚明。本案原告在未經被告核准登記之松山地區，經營有線電視節目播送系統，與營業區域之變更登記無關，殊難以此為理由，規避其應負之法律責任。查原告並未取得有線電視籌設許可，所稱大城有線電視公司固曾向被告申請有線電視籌設許可，惟與本案原告屬兩個不同之法人。且獲得有線電視籌設許可之有線電視籌備處，原即得在許可之地區內進行籌設事宜，無以變更登記之方式舖設纜線。而在未取得經營許可前，依法亦不得經營有線電視業務。三、又暫管辦法第三條第四、五款規定，有線播送系統於辦理申請登記時，需繳交營業區域圖，由被告予以審查，據以核發有線電視節目播送系統登記證，該登記證上並載有其營業區域；此為避免業者任意變更、而造成市場秩序之混亂與不安。暫行管理辦法第十九條規定「未依本辦法規定申請登記有線播送系統者」包含未申請、申請而未獲得許可，或雖獲得許可者，但在許可區域之外擅自營運之行為，本案系爭區域台北市「松山區」，原告並未依暫管辦法之規定申請登記而越區經營，卻辯稱其行為應為營運計畫變更，惟按有線播送系統與有線電視系統有別，有線播送系統並無營運計畫之相關規定，原告所稱顯係對法令有誤解。是而，原告對於台北市「松山區」違法設置及營運之行為，業已構成暫行管理辦法第十九條規定之要件，原告疏於注意，任令其節目於許可播送之區域外播放，自應負其法律上責任。四、綜右論述，原告違反有線電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法並無違誤。原告所持理由，實不足採，請判決駁回等語。

理由

本件被告以原告係登記在案之有線電視節目播送系統，其原獲核准經營之區域為台北市大同區及中山區。惟經被告派員於八十七年四月十日下午三時十分在台北市○○區○○街四巷四號二樓外牆，自貼有原告標籤之線纜上側得原告播送之節目訊號，即原告越區違法設置有線電視系統之事實明確，認原告之行為顯與暫管辦法第十九條之規定有違，遂依行為時有線電視法第六十四條規定，核處罰鍰六十萬元，一再訴願決定，遞予維持，固非無見。惟原告起訴主張：被告於八十七年四月十日下午在台北市松山區測得節目訊號之線纜，及收視派工單等，實均為大城有線電視公司籌設期限內依法建構之網路設施，該公司申請籌設地區，除台北市大同與中山兩區外，尚包括松山區。從而，被告據以對原告科罰，於法有違。況原告縱有越區經營之違章行為，亦屬以暫管辦法第十四條規定，依有線電視法核處外，並得通知限期改正；而非屬同辦法第十九條規範之對象云云。就此被告辯稱：暫行管理辦法第十九條規定所謂「未依本辦法規定申請登記有線播送系統者」包含未申請、申請而未獲得許可，或雖獲得許可者，但在許可區域之外擅自營運之行為云云。經查，原告雖係經被告登記有案之有線播送系統，惟依暫管辦法規定申請登記並經核准經營之區域，僅為台北市大同區及中山區，不及松山區，竟於台北市松山區設置有線電視節目播送系統等情，有被告測證有線播送系統播送節目內容作業記錄表、原告與松山區貝多芬大廈簽訂之合約書（含檢舉函）、貝多芬大廈管理委員會支付原告之請款單二紙，及原告簽發予新東街二十巷二十二號二樓之一收視戶之收據附原處分卷足稽，原告越區營業事證明確，所辯係大城有線電視公司籌設期限內依法建構之網路設施云云，核不足採。惟本件所應探討者，係原告越區營業之行為，係違反暫行辦法第十四條，抑或第十九條之規定。查，該暫行辦法第十四條規定：「主管機關發現有線播送系統設備及經營情形有未符規定情事，除依本法核處外，並得通知限期改正。」係指經設立登記之有線電視節目播送系統，有播送節目之行為，惟因營運尚有不符法律規定之情形而言。被告八十三年四月六日強廣四字第○五五八三號函釋意旨，則釋明所謂「未符規定情形」，諸如未經許可擅自設置有線電視節目播送系統、申請登記資料與法令規定不符．．．纜線附掛或舖設未符有線電視法等法令之情形而言。至於同辦法第十九條規定：「未依本辦法規定申請登記有線播送系統者，依本法第六十四條規定辦理」，純係指未申請或申請未獲許可而擅自營運之行為，不及於獲許可登記而經營未符規定之情事。本件原告違章行為係越區營業，應屬經營未符規定之情形，即應屬暫行辦法第十四條規定之違章行為，非屬該辦法第十九條及行為時有線電視法第六十四條規定，未經申請許可，擅自設置有線電視系統之違章行為；被告竟將之認定為未經申請登記有線播送系統者，而依暫行辦法第十九條規定，進而依行為時有線電視法第六十四條規定科處罰鍰，及命其停止播送節目行為，顯適用法規有所違誤，一再訴願決定未予糾正，亦有未合，原告起訴執以指摘，即非無理由。爰將原處分及一再訴願決定均予撤銷，由被告另為適法之處分，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 張 惠 美