最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第九五號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第九五號

原告

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原告

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原告

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原告

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原告

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原告

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原告

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原告

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原告

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原告

共同訴訟代理人

原告

郭芳宜 律師

被告

臺北市政府

右當事人間因徵收補償事件，原告不服行政院中華民國八十八年一月二十五日台八十

八訴字第○三五○三號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣原告等之先人張木等九人共有坐落台北市大安區○○○段（以下簡稱十二甲段）二五八－三地號土地，位於日據時期重劃區內，被告辦理重劃清理後，於民國（下同）六十九年二月六日以六九府地重字第○五四八六號公告台北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理成果圖冊，公告期間自六十九年二月二十二日起至六十九年三月二十二日止，並以同號函知各土地所有權人，如對重劃清理成果有異議，應於公告期限屆滿前以書面向被告提出。原告等於六十九年三月六日提出異議。被告所屬地政處於七十年五月二十一日以北市地四字第二○六四九號函復，略以原告等徵收補償面積已超出應享之權利面積等語。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，提起行政訴訟，本院七十三年度判字第九四四號判決，將再訴願及訴願決定撤銷，責由被告台北市政府另為適當之決定。被告於七十三年十一月一日以七三府訴字第三八六○七號訴願決定駁回原告之訴願，原告提再訴願，內政部七十四台內訴字第二八三九一五號再訴願決定，以人民就重劃地籍清理有所異議，應由被告台北市政府處理等由，將訴願決定及原處分撤銷。被告於七十六年四月二十八日將有關日據時期在台北市辦理重劃土地之經過及成果，以七六府重字第一六二六四七號函知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回。提再訴願，行政院台七十七訴字第二二三九七號再訴願決定，以原告於公告期間內對公告提出異議，即應對異議有無理由作一明確之論駁，惟被告僅就系爭土地辦理重劃經過及清理成果，函知原告，容有未洽等由，將訴願決定及原處分撤銷。被告於八十六年十二月十二日以府地重字第八六○九一九四○○○號函復原告，原告不服，一再訴願，均遭決定駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴及補充意旨略稱︰一、本件系爭土地原登記面積二．七一五一公頃（折合八、二一三．一四六二坪）扣除歷年徵收面積六、五八八．七五四坪剩餘面積一、六二四．三九二二坪為雙方所不爭，問題之癥結在於尚餘一、六二四．三九二二坪土地如何處理，原告等認不必負擔公共設施負擔面積請求徵收發給補償費，被告拒絕原告等請求，主張作為公共設施負擔面積。被告是項主張在另案即同段二五五－九地號土地徵收補償事件中已經提出，該案與本案相關連，業經鈞院七十三判九四五號及七十七判二四五號判決所不採，理由欄明確指出：「系爭土地雖屬日據時期重劃區內，並已進行換地設計分配，換地預定指定通知，但迄台灣光復時並未完成重劃換地登記。四十六年起至六十六年八月間，陸續徵收該區域土地時，該土地登記簿上所登載之面積既未變更，直至六十九年二月間為日據時期實施土地重劃地區地籍清理時，對已編入道路用地之系爭土地（二五五－九地號）與其他二五八－三、二五八－一六、二一八－一地號土地，仍認為應負擔公共設施面積，自非有據。至日據時期所進行之換地分配之預定，對全筆土地被編入道路用地者，仍予扣除其公共設施負擔之面積，有何法律依據，被告之原處分既未予說明，則「台北市日據時期重劃區內土地徵收補償處理原則」即難謂有據，何況被告就上開瑠公農田水利會及中國廣播股份有限公司所有同區域土地所為徵收，既有依重劃前原登記面積徵收發放補償費之行政先例，本件與該行政先例並無相異，理應一併援引適用，以示公允」等語，剖釋甚明。茲被告重為處分結果，對上開具有既判力判決指摘事項拿不出有力法律依據，僅憑日據時期清算原簿，換地預定地指定通知，指定圖，換地清冊等資料，作文章，搬出「台北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點」之行政規章，企圖剝奪原告等應受憲法保障財產權，嚴重違背以下法令：⑴按各機關依其法定職權，固非不得訂定行政規章，惟關於人民權利義務事項，應依法律定之，不得由各機關以行政規章行之，此觀中央法規標準法第五條第二款、第六條及第七條規定之立法意旨甚明。是行政機關訂定之行政規章，如涉及人民之權利義務，自應有法律上之依據，否則，即難謂合法。⑵鈞院四十八年判字五五號判例：「行政先例，原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違者，自得據為行政措施之依據。」故被告否准原告等請求所憑行政規章牴觸法律，顯不足採。原處分及一再訴願決定，應予撤銷。二、台灣自三十四年十月二十五日重歸我國版圖，而台灣之割讓給日本乃淵源於喪權辱國之不平等條約所致。

依一般國際法之規定，被迫在異族統治下之我國人民財產權其無端被侵害者，倘未執行完畢，自版圖重歸我國之日起，一律適用我國法律執行之。又行政先例，原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違者，自得據為行政措施之依據，業經鈞院著有四十八年判字第五五號判例。本件系爭土地原位於日據時期重劃區內，其於昭和十四年（民國二十八年）二月十八日公告施行重劃後，未及執行完畢，臺灣光復復歸我國，顯見其重劃程序尚未完成，是其執行自應適用我國法律，未便追溯適用日本當時法令，按諸上述說明，乃法理所當然，茲被告竟捨我國平均地權條例第六十條之規定及行政先例而不用，引用已失效之日本法令及其自訂之無法律依據之行政命令而為駁回之依據，自有違誤。此徵諸同樣案例，均按土地登記簿原登記面積，予以發放補償費可知；諸如五十八年間為拓寬台北市○○路○段道路時，對於瑠公農田水利會所有同區○○○○○段二二一之一地號及中國廣播股份有限公司所有同段二一九之二地號及同區域內其他土地所為徵收，即依重劃前，原登記面積徵收發放補償費可知。又私有土地已依據都市計劃全筆被編入公共設施亦即道路用地者，該土地所有權人既未收益，自毋庸負擔公共設施費用，亦即無應分攤公共設施面積可資扣除，此觀諸平均地權條例第六十條之規定自明。原告等共有之十二甲段二五八－三地號土地，係位於日據時期重劃區域內，重劃前土地登記面積為二．七一五一公頃（折合八、二一三．一四六二坪）嗣歷次徵收補償之面積合計衹有六、五八八．七五四坪，短發之差額補償地價迄未補償之面積一、六二四．三九二二坪（8213.1468坪—6588.754坪＝1624.3922 坪），自應補發給原告等具領，始為合法。三、被告原處分所稱就未完成重劃程序之重劃事宜，應按日本法令辦理，無端造成原告等之重大損失，其處分不惟違法且違憲。至於案外人有無少配土地，係屬被告有無依法執行，以及就未完成重劃程序之作業，有無改依我國法令辦理之問題，仍無礙於原告等請求補償權利之行使。此就同一案例，被告仍對案外人瑠公農田水利會及中國廣播股份有限公司依原登記面積發放徵收補償費可知。謂為迄未完成重劃程序台灣即復歸我國版圖之重劃土地，僅依日據時代圖上作業及公告，即可使原告等迄未享受重劃利益之原土地所有權人之權利喪失，顯無合法之根據，此觀諸我國平均地權條例第五十六條、第六十條及市地重劃實施辦法之規定意旨自明。四、又監察院經過一年多調查被告暨所屬地政處行政違失提出糾正案亦認為「本筆系爭土地雖於日據時代重劃確定，行政院函示承認重劃效力，但土地之徵收係在台灣光復後，應依我國平均地權條例辦理，而平均地權條例第六十條規定參加重劃之所有權人，按其土地受益比例共同負擔，條文文字明確。

本件陳訴人等（原告等）土地重劃後全部徵收為道路用地，重劃後受益比例為零，重劃負擔自亦為零，何來負擔之有。地政處並無理由不依原土地登記簿面積徵收補償。

況該處對同案徵收之瑠公農田水利會及中國廣播股份有限公司之土地則按土地登記簿面積徵收補償，獨對陳訴人（原告等）之土地徵收補償採差別待遇自有不當。」等情，此有同院八十五年七月二十二日（八五）院台內字第五一八七號公告糾正案可按。

五、我國係法治國家，一切行政均應依合法及合理之原則行事，本案原告等共有之系爭土地，已全部列入道路，已無因重劃或公用徵收而收益可言，而被告所謂應適用日本法令乙節，復因日據時期重劃程序公告尚未及執行完畢，臺灣已因日本戰敗投降而重歸我國版圖而應改依我國法律規定辦理，依合理之司法先例及國際法，就未及執行之系爭土地，應依原登記權利面積辦理徵收補償始為正辦，被告違法違憲，依自己有利而無法律根據之行政命令以及自認為是之說辭，置人民之合法財產權應受憲法及法律保障之規定於不顧，拒絕徵收補償，嚴重侵害原告等之合法土地權益，自屬違法。

六、依日據時期之法令規定，被告抗辯，均無理由，爰說明如下：（一）查日據時期之臺灣都市計畫令第五條第一項規定：「執行都市計畫所需費用，其由行政廳執行者由國庫，其由統轄公共團體之行政廳機構者，由該公共團體，其由非行政廳執行者，由該當事者分別負擔之。」第二項規定：「臺灣總督認為必要時，得依其所定，令因都市計畫事業而獲得顯著利益者，在其所受利益之限度內負擔前項費用之全部或一部。」。而當時臺灣都市計劃令施行規則第五條規定，列五款受益者得負擔上開第五條第二項之費用負擔。是依上開日據時期之法令，如重劃之土地，全部列入道路等用途，而未受益者，毋庸負擔任何費用，核與我國光復後之平均地權條例之規定意旨相同。本件系爭土地，已全部為政府劃入道路用地，依日據時代上開法令規定，原告毋庸負擔重劃之費用。（二）查被告所稱其「清理要點」之依據為日據時期「台北市都市計劃事業第三高女附近土地重劃施行規程」（下稱：重劃施行規程）。微論本件系爭土地，於日據時期重劃並未完成，亦未被徵收，則於光復後被告將系爭土地全部徵收為道路用地，自不能再適用日據時期之法令，業經鈞院七十三年度判字第九四五號及七十七年度判字第二四五號所明示。況依（日據）重劃施行規程第六條第一項雖規定：重劃事業施行所需費用，應由土地所有權人負擔，但同條第三項規定：「．．．依第八條第二項之規定不予分配之土地，免予負擔第一項規定之費用」；該規程第八條第二項規定：「重劃前土地在重劃後不足最小面積或供道路、水路及一般交通用之私有土地，或都市○○路線內，因其他特別原因無法適當分配土地，得以現金清算。」

經查系爭土地全部編入道路用地，依日據時期上開法令規定，當然不用負擔重劃費用，亦即應依登記之系爭土地全部面積給予補償，此與我國平均地權條例相關規定意旨相同，則被告所依據之日據時期法令，亦應發給原告等系爭土地全部面積之補償費。

（三）查日據時期「臺灣都市計畫關係土地區劃整理登記規則」第三條規定：「臺灣總督為臺灣都市計畫令第七十條第三項之核准時，應即囑託登記機關辦理依土地區域整理之有關土地登記。為台灣都市計畫令施行規則第二八四條或二八五條之核准時，亦同。前項囑託書應記載左列事項並附上整理確定圖。但如屬於同項後段者，僅提出有變更或更正之部分即可。一、從前之土地及換地之坐落所屬縣、市、鄉、鎮、大正九年勒令第三六一號第一條之區（以下同）、段、小段及地號。二、從前之土地及換地之地目、面積。三、換地受領人之姓名及地址（為法人時，其名稱及事務所）。四、表明係因土地區域整理而為之登記囑託。五、記名登記機關。六、年月日。」第三十二條規定：「登記官吏依第十八條之規定為登記時，應將換地及從前之土地之表示及『因土地區域整理而為之關於所有權及地役權之登記』之意旨，通知換地之所有權者。前項通知換地，為共有之情形時，則通知共有者之一人即足」。「依此規定，土地重劃須俟囑託登記機關，依土地區域整理之有關土地辦妥登記，並附上整理確定圖通知登記權利者，始告完成。本件系爭土地，在日據時期或光復後未辦徵收前，均未辦妥上開重劃之囑託登記及整理確定圖。更未通知權利者，顯屬未完成重劃換地之事實，至為灼然，從而被告自不能以日據時期之法令規定，作為本件系爭土地短少補償費之理由。七、綜上所述，原處分及一再訴願決定，均有違失，請予以撤銷等語。

被告答辯意旨略謂︰一、本件系爭土地於日據時期重劃已完成換地處分設計分配，換地預定地指定通知上開換地處分均已扣除負擔，此可由日據時期重劃留下之清算原簿及換地豫定地指定調書等載明訟爭土地重劃前台帳面積八、二一三．一四六二坪，重劃後之權利面積六、二三四．一二坪，中間均有扣除重劃負擔。是原告等主張不必負擔重劃負擔面積乙節，顯與日據時期重劃處分事實不符。二、原告指另案與本案相關連十二甲段二五五－九地號土地徵收補償事件，業經鈞院七十三年度判字第九四五號及七十七年度判字第二四五號判決，應受其拘束云云，但查民事訴訟法第四百條第一項規定訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，始有既判力。至於訴訟標的以外之事項，於判決理由中所為之判斷，尚不能認有既判力（七十三年台上三二九二號判例參照。）況該等判決理由所指瑠公農田水利會及中國廣播股份有限公司所有位於同區域內土地徵收補償並未扣除重劃負擔乙節，係因當時對該二者所有之土地辦理徵收時因尚未辦理重劃清理，致誤以原土地登記簿所載面積辦理徵收補償而未扣除重劃負擔，造成該二土地所有權人溢領補償費。對此被告所屬地政處曾函請渠等繳回溢領補償惟未見復，因請求權已逾時效，致難再循司法途徑追回。此為個案，非謂重劃後分配於道路上之土地，即不必扣除重劃負擔。三、另原告等以中央法規標準法規定關於人民權利義務事項應以法律規定，不得以命令定之。惟關於日據時期重劃處分，在日據當年已辦理完成者，依當時日本法令規定已生效。故行政院六十九年一月五日台六十九內○五五六號函等核定之「台北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點」（以下簡稱地籍清理要點）第三點第一款規定：「對日據當年已辦理完成之重劃事項（包括制定重劃施行規程呈准公佈、換地處分設計分配、換地預定地指定通知）為符合實際情況及保障人民權益，應承認有效。」此款規定僅承認日本重劃換地結果事實，並無對原告等權利義務有所處分，並不影響原告等之權利義務，故無原告所指涉及中央法規標準法規定問題。再者台灣為清廷馬關條約中「割讓」給日本，日本統治台灣期間在台灣施行重劃當然依日本重劃法令，台灣光復後清理日據時期未完成之重劃，對於日據時期所已完成之重劃事項既已成為事實，自應加以承認。其尚未完成之事項可依我國平均地權條例第五十六條及其有關法令之規定。（見地籍清理要點第三點第二款）此為法律適用上不溯及既往原則，如依原告等所提不分重劃事項是否完成，一律適用我國法律，而否認日據時期日本統治台灣之事實，一昧要求對於已完成之重劃事項超越時空追溯適用我國法律至日據時期，顯與法理不符。至原告等另提「被迫在異族統治下之我國人民財產權其無端被侵害者，在尚未執行完畢，自版圖重歸我國之日起，一律適用我國法律執行之」云云，因其所述與本件情節不符，蓋日本統治有其國際法上依據，且其重劃有日本重劃法令依據，亦非無端被侵害，況該重劃區二九四公頃土地所有權人均有重劃負擔，即使情形與原告等相同分配在道路上者亦同扣除重劃負擔。此有與訟爭土地同地段之二七七地號及二八三－一地號土地亦指定換地於建國南路道路，亦同扣有重劃負擔，該二七七地號原面積二、○七一．六九坪，重劃後權利面積一、五七二．五五坪其間扣重劃負擔四九九．一四坪，該二八三－一地號土地原面積一、二六四．二六坪，重劃後權利面積九五三．一五坪，其間扣除重劃負擔三一一．一一坪，足徵原告等主張指配於道路用地即不必扣除重劃負擔，非但與日據時期重劃處分不符，且對相同情形已扣除重劃負擔之鄰地所有人顯不公平。原告之訴顯無理由，請予以駁回等語。

理由

查原告等先人所有坐落十二甲段二五八－三地號土地，位於日據時期重劃區內，於昭和十三年及十四年（民國二十七年、二十八年）陸續辦理重劃事宜，被告於台灣光復後接續辦理，於六十九年二月六日以六九府地重字第○五四八六號公告台北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理成果圖冊。原告等（其先人）以所有土地清理後面積減少，系爭土地於日據時期全筆均被劃入道路設施用地，於法不必分擔公共設施各項負擔及清冊未列二一八－一、二五八－一六地號等由，聲明異議。被告以八十六年十二月十二日府地重字第八六○九一九四○○○號函知原告略以：「一、查本府辦理日據時期重劃區地籍清理工作，乃依據日據時期重劃完成之『清算原簿』、『換地豫定地指定通知書』、『指定圖』、『換地清冊』等資料辦理，按其資料顯示，均已計算扣除重劃負擔並通知原所有權人重劃後之『權利面積』及『換地面積』。依照『換地豫定指定圖』所示未編列地號者為重劃負擔，大部分為八米道路，編有地號者為指定換地豫定地。台端等先人所有之土地重劃前大部分位於計畫道路上，重劃後指定換地之位置均在道路用地上，亦均編有地號，至指定換地周圍八公尺巷道部分未編列地號者，即為重劃負擔，可知日據時期重劃指定換地時即已扣除重劃負擔。且在同一換地指定圖上同地段二七七及二八三－一地號亦指定換地於建國南路道路上，亦同有扣除重劃負擔，該二七七地號土地原面積二、○七一．六九坪重劃後權利面積一、五七二．五五坪，其中扣除重劃負擔四九九．一四坪，另二八三－一地號土地原面積一、二六四．二六坪重劃後權利面積九五三．一五坪，其間亦扣除重劃負擔三一一．一一坪。

台端等主張指配於道路用地上即不必扣除重劃負擔，非但與日據時期重劃處分不符，且對同情況亦有扣除重劃負擔之鄰地土地所有權人顯不公平。二、台端等先人張木等所有計有十二甲段二五八－三、二五八－一六、二一八－一及二五五－二（本筆台端未異議）及三○八－二二地號等五筆土地均參加日據時期重劃，依日本政府留存之清算原簿記載，除其中三○八－二二地號未配土地以現金補償外，其餘四筆土地因係同戶而合併換地處分設計分配，計重劃前原面積九、八六四．一○八坪，扣除重劃負擔後權利面積為七、八四五．六六四坪，此七、八四五．六六四坪即為重劃分配後有權取得之土地面積，惟實際合併指配結果，其換地面積為八、○四○．四五坪，此為四筆合併計算換地之結果。．．．。三、．．．。」等語。依上情形，本件原告等主張系爭土地於日據時期之重劃程序並未終結。原告等所有土地於重劃前均劃為道路設施用地，重劃後亦換取道路用地，應毋庸分擔重劃負擔，因此所換得之土地面積不應減少等節。根據原告等上開主張，被告於函中僅復以日據時期已完成重劃程序，且已扣除重劃負擔，原告等所為異議，無從辦理等語；惟就日據時期實施土地重劃係依何法源，程序如何之進行，程序如何終結及重劃負擔之依據，負擔如何之計算等等均未敍明，可知本件被告之處分，未備理由，難認合法。且查政府辦理公共施政如土地重劃等事項，由受益者付費，乃一般之原則。原告等所有土地，原即屬道路設施用地，重劃後亦換取道路設施用地，究有否因重劃而受何利益，依何理由應分擔重劃負擔，如未表明，何以昭折服。況查政府之行政有一定之程序，尤其如本件土地重劃之重大權益事項，動則關係土地所有人之權利義務，理當設有當事人申訴救濟之機制，被告對於系爭土地等重劃案，究本何程序，如何通知當事人，予當事人何救濟管道，如何定案，均未說明，亦難憑以認定本件重劃程序已終結。依上所述，原處分尚難謂無違誤，一再訴願，未為糾正，亦非允當，原告等起訴意旨，求為撤銷，非無理由。應由本院將一再訴願決定及原處分一併撤銷，由被告更為適法之處置，以為折服，用昭大信。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 評 事 葉 振 權評 事 吳 錦 龍評 事 吳 明 鴻評 事 尤 三 謀評 事 陳 光 秀右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 彭 秀 玲