最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一五五九號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一五五九號

原告

臺灣塑膠工業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

高雄縣仁武鄉公所

代表人

劉龍泉

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年十二月二十

二日八八府訴字第一六二五二七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告生產過程中產生含汞污泥經固化處理後，未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準規定，於提報清除處理計畫書時應先經主管機關核准後，再將汞污泥固化體輸出柬埔寨（以下簡稱柬國）。且該批廢棄物經檢出係有害事業廢棄物，輸出應先經中央主管機關許可，原告未依規定辦理即輸出柬國，經高雄縣環保局告發並限期通知清除污染源，案移被告分別以原告違反廢棄物清理法第十五條、第十八條規定並依同法第二十四條、第二十五條規定處原告罰鍰各新臺幣十五萬元及三萬元不等處分，共新臺幣一百五十六萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經原決定機關訴願決定：「八十七年十二月十六日仁鄉違衛字第一八三號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○○號處分書部分，原處分撤銷，另為適法處分。其餘之訴，訴願駁回。原告猶不服，向臺灣省政府提起再訴願，亦遭再訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、按行政處分的內容在法律上及事實上，依據客觀判斷應屬被處分人可能實現者，換言之，若行政處分之內容所要求人民遵照辦理事項，在客觀上屬不可能實現或執行、履行上將有困難，則此類行政處分因欠缺成立的一般要件，將構成宣告無效或撤銷的原因。二、高雄縣環保局除於八十七年十二月二十三日以原告「未經環保署核准即逕行輸出汞固化體至柬埔寨」為由，以原告違反廢棄物清理法第十五條及二十五條告發處分外，並由高雄縣政府發函被告，責令其執行權責，被告遂以八八、一、四仁鄉違衛字第一九四號處分通知單，課以原告新臺幣壹拾伍萬罰款，隨後高縣環保局高復於八十八年一月一日起至十一日連日查核原告公司仁武廠，對同一事實以相同理由，執行告發處分，其間亦多次發函原告，責令需於「文到七日內自行清除污染物，否則依法按日連續處罰」，並依行政程序發函原處分機關，對原告課以罰款。惟本批含汞固化體斯時已運抵柬國並堆置於該國掩埋場，高雄縣政府要求原告需於「文到七日內，自行清除污染物，否則依法按日連續處罰」，所謂「清除污染物」究應清除至第三國或回復原狀（運回臺灣原告公司仁武廠）並未明示，限令七日內即應清除完畢。其期限就當時客觀情況是否可能，原處分機關並未考慮周全，且本批含汞鹽泥固化體遭環保署認定係有害事業廢棄物，是否合理，尤應深究。茲從以上各種角度分論如次：㈠若就「自行清除污染物」係指清除至第三國而言：該批含汞固化體及其附屬物總計約四、六一二公噸，從柬國堆置場清理裝櫃計需三五七貨櫃，清理天數約需費三十天，且我國與柬國並無邦交，承攬商在柬國之代理權已遭撤銷，需透過其他管道與柬國有關機關溝通聯繫；且依照國際間廢棄物輸出入相關規定，據瞭解，申請核准文件確認相關技術問題，歐洲申請核可時間約需九十天、美國約需三十天，且本事件因遭國際媒體炒作、環保團體抗爭，申請第三國核准期限實非原告所能掌握，故高縣環保局於八十八年一月一日起至十一日止，連日查核並要求原告於此期限內「自行清除污染物」，在客觀上不只原告無法達到其要求，相信世上任何個人或機關團體在相同客觀條件下亦不可能達到。故此連續處罰之行政處分其內容在客觀上應屬不能或難以執行，欠缺行政處分成立之一般要件至為顯然。㈡若就「自行清除污染物」係指回復原狀（運回臺灣原告公司仁武廠）而言：依前述高縣環保局自八十八年一月一日起至十一日連續查核原告之仁武廠，其查核方式皆為逕入廠查看，若廠內無該批含汞固化體即開單告發，一天一張，連續告發。若該批含汞固化體即時運返廠內儲存，則應通過查核，免遭告發處分（惟該批含汞固化體斯時仍在柬國，根本不可能仍存廠內），故就縣環保局連日來對原告開單處分行為，亦可解釋成所謂「自行清除污染物」係指回復原狀（運回臺灣本公司仁武廠）。惟前已述及，該批含汞固化體斯時仍在柬國掩埋場，囿於我國與該國並無邦交及重新清理裝櫃問題，於該連續處分作成期間及限令原告改善期間，根本不可能運返原告仁武廠儲存。尤其令人深感弔詭的是，被告及高縣環保局一方面以行政處分責令原告自行清除污染物（將該批含汞固化體自柬國清除並運返仁武廠），一方面在媒體上再三表示反對原告將汞固化體運返仁武廠之立場，對於政府機關行政行為與公開言論相互歧異，且下達原告在客觀上根本無法（不能）達成之行政處分，此類行政處分在內容上顯然欠缺其有效成立的一般要件至為灼然。㈢被告以原告含汞固化體廢棄物「未依核准擅自輸出」連續執行處分行為。惟依前述，該批含汞固化體已放置於柬國，依當時客觀環境當無法依原處分機關行政處分做成及要求時限內運回，再依法聲請中央主管機關許可。再者，中央主管機關是否核准係其法定權限，被告以將來客觀上不確定且原告在能力上無法掌控的事實，做為連續處分之「解除條件」，因其條件成就與否係中央主管機關之權限，在客觀上原告毫無置喙之餘地，故該連續執行之行政處分在內容上顯有重大瑕疵。㈣本批含汞鹽泥固化體於八十八年三月二十四日，於柬國處理現場由 WHO規劃採樣及主導採樣，並會同美商CDM第三公證監督單位、柬國環保局、美國處理商 Safety Kleen等單位，採取樣品四十一支。其分析結果汞TCLP平均 0.111mg/L，完全符合我國水銀毒性溶出管制值0.20mg/L標準，故本批汞鹽泥固化體應為「一般事業廢棄物」；惟環保署檢測報告卻認係有害事業廢棄物應屬誤會，純為檢測方法認知差異所致。且含汞鹽泥固化後之溶出試驗，隨著樣本之採集，與分析時顆粒之粗細，滲出液含汞量會有很大的差異，環保署以不同之檢測方法而得出與上述檢測單位不同之結果，並據此即作定論尤屬不當。且原告亦已於八十七年十一月十九日以台塑高總字第Ｓ二七一九號函檢送「含汞固化體清理計畫書」提出於高縣環保局核備，符合事業廢棄物儲存清除處理方法及設施標準第四條規定。故被告據此引用有害事業廢棄物相關法條，率爾處分原告，其認事用法顯有違誤。㈤因此，再訴願決定機關雖以：「高雄縣環境保護局於八十八年一月一日至一日十一日連續按日查核再訴願人公司時，再訴願人仍未能改善，是原處分機關依每日違法事實予以處分，亦無違誤。．．．係原處分機關本諸裁量權責所定之期間，依法亦無不當．．．云云」而率予駁回原告所提起之再訴願，惟本件被告雖具有「裁量權責」，然其「處分內容」已失去對事件本身之合理判斷，並違反此授權法規的立法精神與目的及一般法律原則，而形成不合理的濫權流弊，顯然欠缺現代化政府應有之積極行政作為。三、綜上所述，被告明知要求原告配合其行政處分之要求，在客觀上任何人均無法達到，正如同強求原告有「挾泰山以超北海之能」，此乃原告不能也，非不為也。然此狀況主管機關並非不知，惟當時此事件經國內外媒體炒作下，其中之是非已然模糊，並成為國內重大環保新聞。地方環保主管機關不思積極協助轄下事業單位排除不當之抗爭等阻力，以做好事業廢棄物處理工作，反而不顧法律正義，以國家所賦予之公權力，率爾為違法之處分。對此，除令人甚感遺憾外，對於國家經濟持續發展，亦有重大不利之影響。本次含汞鹽泥事件，在不實的認知下，造成許多不正確的謾駡、指責與恐慌。生產事業是國家經濟的命派，政府要立法與輔導，廠商要依法配合。企業有難，不獨政府要徹底瞭解問題癥結所在，以負責任之態度勇於面對並予解決，社會各界更應以明智的態度相對待，為此，檢附相關文件，懇請鈞院明察，判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：本案原告未經許可輸出含汞固化體事業廢棄物至柬埔寨，造成當地居民生活恐慌，引起國際注目，嚴重影響我國國際形象。經高雄縣政府環境保護局依廢棄物清理法連續告發在案，原告並於八十八年二月三日向高雄縣政府提出訴願請求，經被告簽辯後，由高雄縣政府八十八年五月十一日八八府訴字第八八三三二號函依法審議決定：八十七年十二月十六日仁鄉違衛字第一八三號八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○○號處分書部分，原處分撤銷，另為適法處分。其餘訴願駁回。而後原告於限期內再以八十八年六月四日台塑高總字第五三五二四號函向臺灣省政府提出再訴願，並經臺灣省政府八十八年十二月二十二日八八府訴字第一六五二七號函依法決定：再訴願駁回。被告循依行政體系處罰原告罰款，並無不當。請判決駁回原告之訴等語。

理由

按撤銷訴訟原則上以經訴願決定所維持之原處分為訴訟對象，行政訴訟法第四條第一項規定甚明。訴願決定如依訴願人之聲明而撤銷或變更原處分時，除有同法第四條第三項之情形外，被撤銷或變更之原處分已不存在，訴願人即不得對於已經訴願決定撤銷或變更之原處分提起撤銷訴訟，行政法院亦無從以不存在之行政處分，作為撤銷訴訟之審理對象。本件原告生產過程中產生含汞污泥經固化處理後，未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準規定，於提報清除處理計畫書時應先經主管機關核准後，再將汞污泥固化體輸出柬埔寨，且該批廢棄物經檢出係有害事業廢棄物，輸出應先經中央主管機關許可，原告未依規定辦理即輸出柬國，經高雄縣環保局告發並限期通知清除污染源，案移被告分別以原告違反廢棄物清理法第十五條、第十八條規定，並依同法第二十四條、第二十五條規定，處原告罰鍰各新台幣（下同）三萬元及十五萬元不等處分，共一百五十六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願決定機關決定：「八十七年十二月十六日仁鄉違衛字第一八三號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○○號處分書部分，原處分撤銷，另為適法處分。其餘之訴，訴願駁回。」有高雄縣政府八八府訴字第八八三三二號訴願決定書附原處分卷可稽。原告未服，提起再訴願，經臺灣省政府八八府訴字第一六五二七號再訴願決定，關於訴願決定撤銷原處分部分提起之再訴願，應不受理，其餘再訴願以無理由駁回。原告仍有不服，遂對經一再訴願決定維持部分之原處分，向本院提起行政訴訟。是本件撤銷訴訟之訴訟對象（如附表），不包含經訴願決定撤銷之被告八十七年十二月十六日仁鄉違衛字第一八三號及八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○○號處分書，合先說明。

本件論述意旨有二，茲分述如次：

一、關於被告八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○四號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二一○號、八十八年一月十九日仁鄉違衛字第二一一號、八十八年一月十九日仁鄉違衛字第二一二號、八十八年一月二十五日仁鄉違衛字第二一三號、八十八年一月二十八日仁鄉違衛字第二一七號處分通知書部分：按「有害事業廢棄物之輸入、輸出或再利用，應先經中央主管機關許可」、「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、：：二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。三、違反第十八條規定者。」廢棄物清理法第十八條及第二十五條定有明文。本件原告生產過程中產生含汞污泥經固化處理後，未先經中央主管機關許可，即將汞污泥固化體輸出柬埔寨，且該批廢棄物經檢出係有害事業廢棄物，有行政院環境保護署八十七年十二月三十日（八七）環署廢字第八七四一五號函影本附原處分卷可稽，原告主張，系爭汞污泥固化體應為一般事業廢棄物云云，並不足採。本件原告未依規定辦理，即將有害事業廢棄物輸出柬國，違規事證明確，經高雄縣環保局告發並限期通知清除污染源，案移被告以原告違反廢棄物清理法第十八條規定，而依同法第二十五條規定，以八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○四號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二一○號、八十八年一月十九日仁鄉違衛字第二一一號、八十八年一月十九日仁鄉違衛字第二一二號、八十八年一月二十五日仁鄉違衛字第二一三號、八十八年一月二十八日仁鄉違衛字第二一七號處分通知書，處原告罰鍰各十五萬元之處分，固非無見。惟查廢棄物清理法第二十五條規定之「按日連續處罰」，性質上為執行罰，乃督促行為人將來履行義務之手段，至於行為人將來所應履行義務之內容為何，則由法律授權主管機關，以「通知限期改善」之方式定之。此項將來之「改善義務」，既以「按日連續處罰」為督促手段，即可能成為主管機關對人民作成裁罰性行政處分之構成要件事實，則其內容，自應具體明確，以符合司法院釋字第四○二號解釋意旨。本件高雄縣政府檢送原告及被告告發通知單之府環四字第五○二四號函、第七二五九號函、第七九九四號函、第一二二三九號函及第一六八九六號函說明二固均載有「請違反者於文到七日內，自行清除污染物，否則依法按日連續處罰」，惟系爭汞污泥固化體已輸出柬國，不在原告廠房之內，為高雄縣政府告發通知單違反環境衛生事實欄所明載，則前開各函說明二所謂「請違反者於文到七日內，自行清除污染物」究係命原告於七日內清除置於柬埔寨之污染物？或係於七日內清除已（違法）清除之污染物？如係前者，則高雄縣政府未據敘明有無權限？如何督促原告執行？如係後者，亦未據敘明已（違法）輸出國外之污染物，如何繼續清除？被告如以之作為按日連續處罰之依據，已難謂無處罰要件並非具體明確之違法。況查本件被告前開罰鍰之處分，並非以原告「經通知限期改善，仍未遵行」為處分依據，而均以原告公司所產生汞固化體有害事業廢棄物，未經中央主管機關許可逕自輸出柬埔寨為違規事實，並以高雄縣政府「依廢棄物清理法連續告發」為處分之理由，有被告答辯書附卷可稽。惟查廢棄物清理法並未規定縣市政府對於同一違規事實得「連續告發」，尤未規定主管機關得對同一違規事實依「連續告發」而「連續處罰」，本件被告對原告公司所產生汞固化體有害事業廢棄物，未經中央主管機關許可逕自輸出柬埔寨之同一違規事實，以八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○四號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二一○號、八十八年一月十九日仁鄉違衛字第二一一號、八十八年一月十九日仁鄉違衛字第二一二號、八十八年一月二十五日仁鄉違衛字第二一三號、八十八年一月二十八日仁鄉違衛字第二一七號處分通知書，處原告罰鍰各十五萬元之六次秩序罰處分，並無法律依據，與現代法治國家一事不二罰原則，亦有不符，原告據以指摘，尚非全無可採，是除被告八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○四號處分書及一再訴願決定維持該處分之部分應予維持外，爰將一再訴願決定及原處分關於被告八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二一○號、八十八年一月十九日仁鄉違衛字第二一一號、八十八年一月十九日仁鄉違衛字第二一二號、八十八年一月二十五日仁鄉違衛字第二一三號、八十八年一月二十八日仁鄉違衛字第二一七號處分書部分均撤銷，以昭折服。

二、關於被告八十八年一月四日仁鄉違衛字第一九四號、八十八年一月四日仁鄉違衛字第二○二號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○三號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○五號處分書部分：按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定」、「貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者」，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰，廢棄物清理法第十五條及第二十五條第二款固定有明文，惟本件原告生產過程中產生含汞污泥經固化處理後，未先經中央主管機關許可，即將汞污泥固化體輸出柬埔寨，且該批廢棄物經檢出係有害事業廢棄物，違規事證明確，經高雄縣環保局告發，案移被告以原告違反廢棄物清理法第十八條規定，而依同法第二十五條第三款規定，以八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○四號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二一○號、八十八年一月十九日仁鄉違衛字第二一一號、八十八年一月十九日仁鄉違衛字第二一二號、八十八年一月二十五日仁鄉違衛字第二一三號、八十八年一月二十八日仁鄉違衛字第二一七號處分通知書，處原告罰鍰各十五萬元之處分，已如前述。惟被告另以原告「違反事業廢棄物貯存、清除、處理方法及設施規定」、「含汞污泥固化體未經中央主管機關核可，即非法清運」，而依同法第十五條及第二十五條規定，以八十八年一月四日仁鄉違衛字第一九四號、八十八年一月四日仁鄉違衛字第二○二號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○三號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○五號處分通知書，處原告罰鍰各十五萬元之處分，並未敘明原告除「含汞污泥固化體未經中央主管機關核可，即非法清運」之違規事實外，是否尚有其他「違反事業廢棄物貯存、清除、處理方法及設施規定」之情形，則對原告「含汞污泥固化體未經中央主管機關核可，即非法清運」之違規事實，自應優先適用構成要件明確之廢棄物清理法第十八條及同法第二十五條第三款規定處分，而被告對原告同一「含汞污泥固化體未經中央主管機關核可，即非法清運」之違規事實，另援引廢棄物清理法第十五條及第二十五條第二款規定處以四次秩序罰，適用法律既有違誤，且與現代法治國家一事不二罰原則，尤不相符，原告據以指摘，亦為有理由，爰將一再訴願決定及原處分關於被告八十八年一月四日仁鄉違衛字第一九四號、八十八年一月四日仁鄉違衛字第二○二號、八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○三號及八十八年一月十四日仁鄉違衛字第二○五號處分書均予撤銷，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為部分有理由、部分無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官陳　石　獅

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王　福　瀛