最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一六二四號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一六二四號

原告

慶璉電訊股份有限公司

代表人

甲 ○

訴訟代理人

何旭苓律師

被告

行政院新聞局

代表人

蘇正平

右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年八月二十七日台八

十八訴字第三二五六八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告原獲核准經營有線電視節目播送系統之區域為高雄市左營區、楠梓區、鼓山區、三民區、鹽埕區、旗津區。經高雄縣政府派員於八十七年八月二十日十四時二十分在高雄縣鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿測得原告播送之節目訊號，被告以其有違行為時有線電視法第六十四條規定，乃以八十七年九月九日（87）建廣五字第一四五九六號函處以罰鍰新台幣（下同）六十萬元，並請其立即停止違法播送節目之行為。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告並非架設線路系統至鳳山市○○路○段五八八巷三號宴旁電桿之行為人：按原告於接奉被告之（八七）建廣五字第一四五九六號函後，派員至被告所指之：「鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿」實地斟查，發現該處所架設之線路系統，實係有線電視法公布施行前之有線電視業者鎮海電器行（設於高雄市○○○路二三三號，負責人：李海柱）所經營之「歡迎小叮噹」有線電視節目系統於八十二年以前所架設至該處之節目播送系統，而原告於八十二年底，向鎮海電器行併購該「歡樂小叮噹」有線電視節目播送系統時，原告並不知「歡樂小叮噹」系統曾架設線路系統至鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿，而鎮海電器行負責人亦未告知原告上述情形，是以原告於併購該歡樂小叮噹節目播送系統後，方會不知情而未向高雄縣政府辦理申請登記或逕為拆除該處之線路設備；亦因此導致高雄縣政府仍能於該處測得原告之節目訊號。此部分請鈞院傳訊證人李海柱證明之。二、原告未越區於鳳山市經營有線電視業務，並無被告（八七）建廣五字第一四五九六號函主旨所稱：「擅自設置有線電視『業務』之行為，原告並無有線電視法第六十四條之處罰行為。㈠被告原處分既指述原告擅自設置有線電視「業務」而科處原告罰鍰，被告自應就原告於該處有經營有線電視業務之違法營業行為加以舉證，不能僅憑測得原告之節目訊號，即遽為認定原告有「擅自設置有線電視『業務』」之行為而加以處罰。

㈡查，有線電視法第六十四條所謂「未依本法規定申請許可」之處罰對象。須設置有線電視網路系統之行為人有實際「經營有線電視系統業務之營業行為」方有該條處罰之適用。今原告非於高雄縣鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿處實際架設有線電視線路系統之行為人（實際架設者為鎮海電器行負責人李海柱），亦無於該處經營有線電視系統業務之營業行為（因鳳山市並無原告之收視戶），是以，原告根本無被告原處分主旨所稱「擅自設置有線電視『業務』之行為，原告實無須向主管機關申請許可營業，即原告實無有線電視法第六十四條規定之處罰行為。㈢按，有線電視法第六十四條所指之：「未依本法規定『申請許可』，擅自設置有線電視系統者．．．」，係指未依同法第十九條向中央主管機關申請「許可經營」有線電視及未依同法第六十九條第二項申請「登記繼續營業」者而言：⒈按，純粹之有線電視網路設置行為，依同法第五條之規定，僅須向直轄市或縣市政府「申請」即可，並無須經中央主管機關「許可」之規定。依有線電視法之規定須申請「許可」者，僅同法第十九條以下，關於第三章營運許可方有此項「申請許可」之規定。準此，所謂須依規定「申請許可」

者，係指同法第三章「營運許可」，即同法第十九條所規定：「有線電視之經營應申請中央主管機關許可」之申請許可「經營」有線電視而言。是以，有線電視法第六十四條既明文：「未依本法規定『申請許可』，擅自．．．者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並沒入其設備」。則該六十四條所處罰之對象，係指未依同法第十九條申請許可而違法「經營」有線電視系統業者，即，擅自設置有線電視網路又未依法「申請許可經營」有線電視而有「違法經營」有線電視業務者，方屬該六十四條之處罰對象。準此，應以擅自設置有線電視系統者，於未申請許可經營之地區，有實際收視戶之經營有線電視業務行為者，方須依法受罰；反之，倘無實際經營有線電視業務之行為，即無應依法向主管機關申請許可經營之，自非屬該六十四條之處罰對象。⒉又，對照同法第六十九條第二項：「本法施行前．．．於本法施行後得依前項辦法申請登記『繼續營業』」之規定，即知：同法第六十四條未「申請許可」之處罰對象，確以有否「營業」，有否未經申請許可而違法經營有線電視業務者為限；縱有網路設置行為，惟，未為實際經營有線電視業務之營業行為，即非該六十四條之處罰對象。是以，在有線電視法施行前早已架設之有線播送系統，得依現行之暫管辦法向主管機關申請登記「繼續營業」；反之，若雖於有線電視法施行前已架設播送系統，惟，於有線電視法施行後，並不欲繼續於該架設區域經營有線電視業務者，即無須向主管機關申請登記繼續營業，縱然未拆除前所架設之線路，亦因無實際營業行為，而不屬有線電視法第六十四條之處罰對象。㈣又，原告之營業範圍僅限於高雄市北半部地區，是以，雖鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿測得原告之節目訊號，然原告之節目並未由該電桿處接線播送節目至任何收視戶（按，高雄縣政府並未查得該等訊號有傳送至任何住家之情形），即原告之節目訊號僅因當初併購之歡樂小叮噹系統線路紊亂，方會於不知情之狀況下傳送至該電桿處，然因該處並無原告之收視戶，故並無任何人得藉由該等誤為傳送之節目訊號收看任何節目，即原告於鳳山市內並無任何播放節目之經營有線電視業務之營利行為，原告自無須依同法第十九條之規定，向主管機關申請經營許可，亦無同法第六十四條「未依本法規定申請許可．．．」處罰之適用。三、原告並無擅自設置有線電視系統之行為（實際行為人係鎮海電器行負責人李海柱於法令公布施行前所架設），且無被告原處分主旨所指：「擅自設置有線電視『業務』」之經營有線電視業務之行為，而原告併購歡樂小叮噹節目播送系統時，又不知其線路曾架設至鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿處，且該處又無任何住戶曾接線收視原告之節目，原告並無在該處為任何經營有線電視業務之營利行為。是以，原告既無違反「有線電視節目系統暫行管理辦法」之申請登記規定，亦不應依有線電視法第六十四條處罰未申請許可經營有線電視業務之規定對原告科處罰鍰，被告之罰鍰處分，令原告甚難甘服。四、且被告亦未於原處分內敍明逕為科處六十萬元之高額罰鍰，而不依有線電視法第六十四條規定之最低罰鍰三十萬元加以科處之理由，顯有應裁量而未裁量之違法。五、又，再訴願決定機關就原告於再訴願書理由所指之有線電視法第六十四條「未申請許可」之處罰對象，係以實際經營有線電視業務而未依同法第十九條申請許可經營有線電視業務者為處罰對象，而原告於鳳山市並未經營有線電視業務，即原告非第六十四條處罰對象等理由，再訴願決定機關並未於台八十八訴字第三二五六八號決定書內說明不採之理由，卻以被告原處分書主旨所載：「未依規定申請許可，擅自設置有線電視『業務』．．．」之處分無誤而以決定駁回原告之再訴願，顯有決定書未敍明理由及理由不備之違法。六、又被告辯稱：「由第六十四條文義上觀之，其處罰對象為未依規定申請許可，擅自設置有線電視系統者。包含未申請、申請而未獲得許可，獲得許可但在許可區域之外，擅自設置有線電視系統或營運之行為者。非謂未依規定申請許可，擅自設置有線電視系統，但無實際之營業行為，即非該六十四條之處罰對象。」惟：⒈縱觀有線電視法全條文，按其規定須「申請許可」者，僅限該法第三章第十九條規定：「有線電視之經營，應申請中央主管機關許可」，即經營有線電視業務之營運行為，方須依法申請許可，反之，「經營有線電視以外」之行為，並無任何須申請許可之規定。即，倘非經營有線電視業務之行為，即無須依該法第十九條之規定申請許可，此觀同法第五條就分配線網路之設置，僅規定須向直轄市或縣（市）政府申請」即可，無須申請許可，該等第五條及第十九條法條文字用字既有「申請」與「申請許可」之差異，立法者顯欲對二者之行為有不同之管制層次，方有「申請」（申請制）與「申請許可」（許可制）二種之不同立法，是以，「申請」與「申請許可」所分別規範之行為自屬不同，準此，該法第六十四條明文：「未依本法定申請許可」之處罰適用範圍，自然僅限於須「申請許可」者方屬該六十四條之處罰範圍。即，僅第十九條規定之經營有線電視之營業行為方須申請許可，方屬第六十四條之處罰對象，而經營有線電線以外之行為，既無須依規定申請許可，縱須依規定申請，仍不屬第六十四條之處罰範圍。⒉又，觀該第六十四條規定之處罰對象係明文為：「未依本法規定申請許可」者為限，即，須經申請而獲得許可之行為方屬應依本法規定申請許可之行為，其法條用字並非「未依本法規定申請或許可」顯然僅須申請而無須經該許可之行為並不在該六十四條處罰之列。即，第六十四條之處罰對象顯然限於「未依法申請許可」者方屬之。且因第六十四條之處罰，屬會對人民財產造成影響之不利益處分，自不應擴張該六十四條之文義而將處罰範圍擴張至未依法「申請或許可」者均可依該法加以處罰。準此，依該法第六十四條應加以處罰之行為，以違反同法第十九條未申請許可而有經營有線電視業務之營運行為為限，倘為經營有線電視業務以外之行為，縱須申請，惟因無須申請許可，亦非第六十四條之處罰對象至明。⒊今，原告雖因於八十二年向鎮海電器行併購「歡樂小叮噹」有線電視節目播送系統，因不查該歡樂小叮噹之系統線路曾舖設至高雄縣鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿而誤為傳送節目訊號至該電桿，惟，該處實無原告之收視戶，即原告於該處並無經營有線電視業務之營運行為，是以，依有線電視法之規定，原告既未於該處經營有線電視業務，原告依法自無應申請主管機關許可之必要，亦非有線電視法第六十四條處罰「未依本規定申請許可」之對象。七、又觀被告一再以原告申請登記並經「核准經營」之區域為高雄市左營區、楠梓區、鼓山區、三民區、鹽埕區及旗津區等語，而指原告為「越區經營」，是以被告本件之答辯均以原告經核准「經營」有線電視區域及原告有無「越區經營」有線電視業務為答辯，顯然被告亦自認本件處罰係以原告越區經營有線電視業務之行為為理由，惟原告並無於系爭區域越區經營有線電視業務行為，已如前所述，既無越區經營有線電視，自無須申請許可，自非該法第六十四條處罰之對象，被告之處分顯然違法。八、綜上，請求判決將原處分及一再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂：一、按有線電視法於八十八年二月三日經總統令修正公布施行，其名稱修正為「有線廣播電視法」，依據該法訂定之「有線電視節目播送系統暫行管理辦法」（以下簡稱「暫管辦法」業於同年五月一日以（八八）建廣五字第○六三○三號令修正發布，本案原告違規事實及原處分之裁罰，均發生於有線電視法及暫管辦法修正公布施行前，是本案應適用修正前之有線電視法及暫管辦法，合先敍明。二、按被告依有線電視法第六十九條第一項授權訂定之「暫管辦法」，該辦法第三條規定「申請登記有線電視節目播送系統者，應於本辦法發布施行後一個月填具申請書，附繳左列資料，向直轄市政府新聞處或縣（市）政府辦理申請登記：一、登記日期及營業事實證明資料四份。二、負責人身份證影本四份。三、頭端機房地址及設備清冊四份。四、營業區域圖四份。五、系統布纜圖四份。前項第一款至第三款由直轄市政府新聞處或縣（市）政府審查，第四款資料由行政院新聞局審查，第五款資料送交通部備查。未依第一項所定期限辦理者，不受理其申請登記。」第十九條規定「未依本辦法規定申請登記有線播送系統者，依本法（有線電視法）第六十四條規定辦理。」三、原告經核准經營之區域為高雄市左營區、楠梓區、鼓山區、三民區、鹽埕區、旗津區。經高雄縣政府派員於八十七年八月二十日十四時二十分在高雄縣鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿側得原告播送之節目訊號，惟原告並未申請登記於高雄縣鳳山市設置有線播送系統，其違法之事實明確，被告依有線電視法第六十四條規定，處罰鍰新台幣六十萬元；並請即刻停止違法播送節目之行為，於法並無不合。四、原告主張：原告於八十二年底，向鎮海電器行併購該「歡樂小叮噹」有線電視節目播送系統時，原告並不知「歡樂小叮噹」系統曾架設線路系統至高雄縣鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿，而鎮海電器行負責人亦未告知原告上述情形。是以，原告於併購該「歡樂小叮噹」有線電視節目播送系統後，方會不知應向高雄縣政府辦理申請登記或逕為拆除該處之線路設備，導致高雄縣政府仍能於該處測得原告傳送之節目訊號。即原告傳送之節目訊號僅因當初併購之「歡樂小叮噹」系統線路紊亂，方會於不知情之狀況下傳送至該電桿處，然因該處並無原告之收視戶，故並無任何人得藉由該等誤為傳送之節目訊號收看任何節目，即原告於高雄縣鳳山市內並無任何播放節目之營利行為。惟暫行管理辦法第十九條規定「未依本辦法規定申請登記有線播送系統者」，本案系爭區域高雄縣鳳山市，原告並未依暫管辦法之規定申請登記而越區經營。並該辦法第二條、第三條對於有線播送系統之申請登記訂有明文規定。經查，本案原告雖係被告登記在案之有線播送系統，惟其依暫管辦法規定申請登記並經核准經營之區域為高雄市左營區，楠梓區、鼓山區、三民區、鹽埕區、旗津區；而於本案系爭區域高雄縣鳳山市，原告並未依暫管辦法之規定申請登記為有線播送系統者，其違法事證明確，有高雄縣政府八七府新一字第一七一○五四號函附側錄帶移請被告依法核處附卷可稽，揆諸首揭法令，被告爰依有線電視法第六十四條規定處罰，並無違法或不當之處。五、原告主張有線電視法第六十四條未「申請許可」之處罰對象，應為未經申請許可而違法經營有線電視業務者為限；縱有網路設置行為或未拆除前所架設之線路，但無實際之營業行為，即非該六十四條之處罰對象。由第六十四條文義上觀之，其處罰對象為未依規定申請許可，擅自設置有線電視系統者。包含未申請、申請而未獲得許可、獲得許可但在許可區域之外，擅自設置有線電視系統或營運之行為者。非謂未依規定申請許可，擅自設置有線電視系統，但無實際之營業行為，即非該六十四條之處罰對象。但暫管辦法第三條第四、五款規定，有線播送系統於辦理申請登記時，尚需繳交營業區域圖，由新聞局予以審查，據以核發有線電視節目播送系統登記證，該登記證上並載有其經營區域；該營業區域既經主管機關核定，如其有所變更時，自應報請主管機關核准。此為避免業者任意變更、擴大營業區域，而造成市場秩序之混亂與不安，亦使營業區域登記之精神蕩然無存。高雄縣鳳山市既由原告概括承受「歡樂小叮噹」業務，原告自應注意截斷該區域之節目訊號，今系爭區域既有原告播出之節目訊號，可見該傳輸原告節目訊號之纜線，應經由原告所發送，實與一般單純無訊號之廢棄纜線有別，原告既併購「歡樂小叮噹」概括承受其業務，原告與第三人間之合約有何約定，純屬私權間法律關係，不得據此規避違法播送事實應負之責，原告自應注意播送之區域是否符合法令規定，此為原告應注意能注意之事項，因原告之疏於注意，任令其節目於合法播送之區域外播放，自應負其法律上責任。六、綜右論述，原告違反有線電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採。請求駁回原告之訴等語。

理由

按「申請登記有線電視節目播送系統（以下簡稱有線播送系統）者，應於本辦法發布施行後一個月內填具申請書，附繳左列資料，向直轄市政府新聞處或縣（市）政府辦理申請登記：一、營業日期及營業事實證明資料四份。二、負責人身分證影本四份。

三、頭端機房地址及設備清冊四份。四、營業區域圖四份。五、系統布纜圖四份。前項第一款至第三款資料由直轄市政府新聞處或縣（市）政府審查，第四款資料由行政院新聞局審查，第五款資料送交通部備查。未依第一項所定期限辦理者，不受理其申請登記。」、「未依本辦法規定申請登記有線播送系統者，依本法第六十四條規定辦理。」為依行為時有線電視法第六十九條規定訂定之有線電視節目播送系統暫行管理辦法（以下簡稱暫管辦法）第三條及第十九條所明定。又「未依規定申請許可，擅自設置有線電視系統者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並沒入其設備。」，亦為行為時有線電視法第六十四條所規定。本件原告原獲核准經營有線電視節目播送系統之區域為高雄市左營區、楠梓區、鼓山區、三民區、鹽埕區、旗津區。經高雄縣政府派員於八十七年八月二十日十四時二十分在高雄縣鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿測得原告播送之節目訊號，被告以其有違行為時有線電視法第六十四條規定，乃以八十七年九月九日（87）建廣五字第一四五九六號函處以罰鍰新台幣（下同）六十萬元，並請其立即停止違法播送節目之行為。原告不服，乃循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：（一）、原告主張其於八十二年底，向鎮海電器行併購該「歡樂小叮噹」有線電視節目播送系統時，其並不知「歡樂小叮噹」系統曾架設線路系統至高雄縣鳳山市○○路○段五八八巷三號旁電桿，而鎮海電器行負責人亦未告知其上述情形。是以，其於併購該「歡樂小叮噹」有線電視節目播送系統後，方不知應向高雄縣政府辦理申請登記或逕為拆除該處之線路設備，因此導致高雄縣政府仍能於該處測得原告傳送之節目訊號。即其傳送之節目訊號僅因當初併購之「歡樂小叮噹」系統線路紊亂，方於不知情之狀況下傳送至該電桿處，然因該處並無原告所有之收視戶，故並無任何人得藉由該等誤為傳送之節目訊號收看任何節目，即其於高雄縣鳳山市內並無任何播放節目之營利行為等語。惟本件原告雖係被告登記在案之有線播送系統，但其依前揭暫管辦法規定申請登記並經核准經營之區域為高雄市左營區、楠梓區、鼓山區、三民區、鹽埕區、旗津區；而於本件系爭區域高雄縣鳳山市，原告並未依前揭暫管辦法之規定申請登記為有線播送系統者，有高雄縣政府八七府新一字第一七一○五四號函附側錄帶，及附於原處分卷之原告之營業區域資料、高雄縣政府執行M.T.V.有線播送系統查察情形紀錄表可按，違法事證明確。（二）、原告另主張行為時有線電視法第六十四條規定未「申請許可」之處罰對象，應為未經申請許可而違法經營有線電視業務者為限；縱有網路設置行為或未拆除前所架設之線路，但無實際之營業行為，即非行為時有線電視法第六十四條之處罰對象等語。但前揭暫管辦法第三條第一項第四、五款規定，有線播送系統於辦理申請登記時，尚需繳交營業區域圖，由行政院新聞局予以審查，據以核發有線電視節目播送系統登記證，該登記證上並載有其營業區域；該營業區域既經主管機關核定，如其有所變更時，自應報請主管機關核准，為避免業者任意變更、擴大營業區域。原告既概括承受「歡樂小叮噹」業務，若其確實遵守其經核准之經營區域，當截斷高雄縣鳳山市該區域之節目訊號，但本件系爭區域既仍有原告播出之節目訊號，可見該傳輸原告節目訊號之纜線，係經由原告所播送，誠難謂原告未在系爭區域經營播送系統，則原告主張其在系爭區域高雄縣鳳山市並未經營有線電視業務，其非行為時有線電視法第六十四條之處罰對象等語，自不足採。至原告併購「歡樂小叮噹」而概括承受其業務，原告與第三人間之合約有何約定，係屬彼等間之法律關係，尚不得據之主張免責。（三）、綜上所述，原告所訴各節，尚不足採；原告違反行為時有線電視法第六十四條規定之行為，堪予認定，被告以原告有違行為時有線電視法第六十四條規定，裁處罰鍰新台幣六十萬元，並無原告所主張原處分有應裁量未裁量之情事，揆諸首揭規定，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。本件事證明確，已無傳訊證人李海柱之必要，併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官吳 錦 龍

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳　盛　信