最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第二一五五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第二一五五號

原告

臺灣省南投農田水利會

代表人

甲○○

訴訟代理人

林根煌律師

被告

臺中縣政府

代表人

廖永來

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十九年一月二十八日台八九

內訴字第八八○九一二四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣被告於民國八十八年五月三日以府地權字第一二八三五二號公告徵收原告所有坐落臺中縣烏日鄉○○○段一八二地號等三十一筆土地作為中二高後續計畫連絡道路系統改善計畫－臺中生活圈二號線（非都市○○段○道路新闢工程用地，並以八十八年六月八日府地權字第一六八二六九號通知原告領取補償費。又被告於八十八年五月十二日以府地權字第一三九○七六號公告徵收原告所有臺中縣烏日鄉一八二－一地號土地作為中二高後續計畫連絡道路系統改善計畫－臺中生活圈二號線（擴大都市○○段○道路新闢工程用地，並以八十八年六月十六日府地權字第一七六三八九號通知原告領取補償費。嗣原告申請領取時，經被告以補償費已撥入各農地重劃區抵費地專戶為由，拒絕發給。原告不服，以被告拒發補償費顯已違反土地法第二百三十五條而侵害原告權益，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、按被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受領之補償費發給完竣時終止，又徵收土地應給予補償地價及補償費，而市、縣地政機關於應受補償人所在不明辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準，土地法第二百三十五條前段、第二百三十六條第一項前段，第二百三十七條第二項分別定有明文。是徵收土地補償地價及補償費應由土地所有權人受領，又重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理維護之，復為農地重劃條例第三十七條第三項所明定，則農地重劃區內登記為農田水利會所有水路及有關水利設施，既由農田水利會管理並維護，足見農田水利會對於該水路及有關水利設施即應支出管理及維護費，以管理維護水路及水利設施。因此，該土地被徵收時，該地價補償費歸由土地所有人領取，並無不合。二、本件坐落臺中縣烏日鄉○○○段一八二地號等三十二筆土地係登記為原告所有為被告所不爭執，依土地法規定，該徵收之土地地價補償費自應由原告領取，被告雖引用臺灣省政府七十四年十二月五日七四府地五字第一五八○六六號函，作為拒絕發放該地價補償費之論據，惟上開函文僅係臺灣省政府之行政命令，與土地法相關規定顯然牴觸，依行政命令牴觸法律者無效之規定，該行政命令自無拘束原告領取該被徵收土地之地價補償費之效力。三、農地重劃區內登記為水利會之農水路用地，並非完全屬於農民所提供，且土地登記簿其他登記事項欄加蓋「該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作該重劃區政府所墊付工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用」之限制記載，其既未經土地所有權人即原告會同清查，而任由被告及大里地政事務所加蓋，顯難認為絕對正確無誤，因此臺灣省政府地政處曾於八十三年十月三日下午二時三十分，曾邀集行政院農委會、內政部、建設廳、水利局、各縣政府、各農田水利會會議，曾討論「為落實農地重劃區農民提供之農水路用地，因變更土地使用處分後所得價款之處理」問題，其結論為請各縣政府應（一）按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊，（二）請縣政府在一年內完成前（一）項之清查工作，並協商水利會予以確認，以作為所得地價款之分配依據，有臺灣省政府地政處八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號函及農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理有關事宜會議紀錄可稽，茲查被告對於重劃區內登記為原告所有之水路土地，並未依上開函件及會議紀錄結論辦理清查，更未會同原告協商確認，即擅自在原告所有系爭土地之土地登記簿加註：「該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作為該重劃區政府所墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用。」之限制記載，甚顯然將原告原有之土地一併加註，殊屬違法且不當。被告及一再訴願決定機關未查，駁回一再訴願，顯非適法。四、按重劃後之水路用地，在地籍登記簿並無特別註記「農民提供」或「原屬水利會所有」，其處分後顯然無法辨別其歸屬，況依農地重劃條例第三十七條登記農田水利會所有之土地，內政部於八十一年四月十四日以內台字第八一七五九二六號函覆高雄市政府略謂：「農田水利會所有原屬重劃土地所有權人提供之水路用地，既係依農地重劃條例第三十七條規定，登記農田水利會為土地所有權人，農田水利會當然享有法律對土地所有權人之權益保障」，顯見內政部對農地重劃條例之法律效力認為勝於前開臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三○二五號等函及內政部八十三年二月十四日台

（八三）內地字第八三○二二一三號函所示效力。再者，重劃後水路用地所有權登記水利會所有，自應受土地法第四十三條規定之「依法登記具有絕對效力」政府公信力之保護，且按民法第七百六十五條：「所有人於法令限制之範圍內，得自由使用收益處分其所有物，並排除他人之干涉。」之規定，水利會對於登記於其名義之水路用地所有權得自由處分、收益。今原告取得系爭三十二筆土地，如有處分所得款項，仍用以維修重劃區之水利設施，若強制規定處分之地價款應繳入被告指定之帳戶，將導致違法之行政干涉人民所有權之虞，因此，被告將原告應領取之地價款擅自以撥入各農地重劃抵費地專戶為由，拒絕發放該土地補償費給原告，顯屬違法不當。五、被告另案對原告已領取之坐落臺中縣烏日鄉○○段第一○六七地號等三十八筆土地之徵收補償費一四、四五九、五七五元，曾向臺灣南投地方法院起訴請求原告應返還該地價補償費，惟經臺灣南投地方法院八十七年度重訴字第七號判決以原告領取該地價補償費係合法且有法律上之依據，並認定臺灣省政府七十四年十二月五日七四府地五字第一五八○六六號函文僅係行政命令，且與法律牴觸，應無拘束原告之效力，因此判決被告敗訴。該判決亦經臺灣高等法院臺中分院八十七年度重上字第九六號判決予以支持而告碓定。是被告拒絕發放地價補償費八、二一○、七二○元予原告，顯屬違法不當，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：一、按提起行政訴訟，以有官署違法或不當之行政處分存在，為其前提要件，所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律上效果者而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟，鈞院五十二年判字第二六九號著有判例。查被告八十八年六月八日八八府地權字第一六八二六九號函及八十八年六月十六日八八府地權字第一七六三八九號函，係通知業主檢附印鑑證明書、印鑑章、國民身分證、土地所有權狀等資料，於函訂時間、地點領取補償費，係屬通知性質，不發生具體法律上效果，不能謂其為行政處分，原告就此提起行政訴訟，於法難謂有據。二、原告所有系爭地號土地，係屬臺中縣烏日鄉溪心壩（一）農地重劃區內規畫施設之水利灌排溝渠，依臺灣省政府八十三年三月九日八三府地五字第一六○八一號函示，其徵收補償費，應撥入農地重劃抵費地專戶內。三、農地重劃後農路、水路用地，應以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充後，如有不足，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之，為農地重劃條例第十一條暨同條例施行細則第十九條規定。其重劃後農路、水路用地，則依照同條例第三十七條規定，農路登記為該轄直轄市或縣（市○○○○○路登記為農田水利會。本案內土地依土地登記簿戳記記載，應屬重劃時農民所提供之農水路用地，其變更用途處理後所得價款，仍應依照前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三○二五號、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八○六六號函及七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號函、七十六年一月二十日七六府地五字第九五九○四號函、八十三年三月九日八三府地五字第一六○八一號函釋規定辦理，即將款額存入被告所在當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃修繕工程之用。綜上，請判決駁回原告之訴等語。

理由

本件被告於八十八年五月三日以府地權字第一二八三五二號公告徵收原告所有坐落臺中縣烏日鄉○○○段一八二地號等三十一筆土地作為中二高後續計畫連絡道路系統改善計畫－臺中生活圈二號線（非都市○○段○道路新闢工程用地，並以八十八年六月八日府地權字第一六八二六九號通知原告領取補償費。又被告於八十八年五月十二日以府地權字第一三九○七六號公告徵收原告所有臺中縣烏日鄉一八二－一地號土地作為中二高後續計畫連絡道路系統改善計畫－臺中生活圈二號線（擴大都市○○段○道路新闢工程用地，並以八十八年六月十六日府地權字第一七六三八九號通知領取補償費。嗣原告申請領取時，經被告以補償費已撥入各農地重劃區抵費地專戶為由，拒絕發給。原告不服，提起一再訴願，一再訴願決定以農地重劃後農路、水路用地，應以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充後，如有不足，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之，為農地重劃條例第十一條暨同條例施行細則第十九條規定。其重劃後農路、水路用地，則依照同條例第三十七條規定，農路登記為該轄直轄市或縣（市○○○○○路登記為農田水利會。本案內土地依土地登記簿戳記記載，應屬重劃時農民所提供之農水路用地，其變更用途處理後所得價款，被告依照前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三○二五號、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八○六六號函及七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號函、七十六年一月二十日七六府地五字第九五九○四號函、八十三年三月九日八三府地五字第一六○八一號函釋規定辦理，即將款額存入被告所在當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃修繕工程之用，並無不合。據以決定駁回一再訴願。固尚非全無依據。惟查原告提起本件行政訴訟主張；農地重劃區內登記為水利會之農水路用地，並非完全屬於農民所提供，且土地登記簿其他登記事項欄加蓋「該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作該重劃區政府所墊付工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用」之限制記載，未經土地所有權人即原告會同清查，而任由被告及大里地政事務所加蓋，難認為絕對正確無誤，因此臺灣省政府地政處曾於八十三年十月三日下午二時三十分，曾邀集行政院農委會、內政部、建設廳、水利局、各縣政府、各農田水利會會議，曾討論「為落實農地重劃區農民提供之農水路用地，因變更土地使用處分後所得價款之處理」問題，其結論為請各縣政府應（一）按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊，（二）請縣政府在一年內完成前（一）項之清查工作，並協商水利會予以確認，以作為所得地價款之分配依據，有臺灣省政府地政處八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號函及農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理有關事宜會議紀錄可稽。茲被告對於重劃區內登記為原告所有之水路土地，並未依上開函件及會議紀錄結論辦理清查，更未會同原告協商確認，即擅自在原告所有系爭土地之土地登記簿加註：「該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作為該重劃區政府所墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用。」之限制記載，顯然將原告原有之土地一併加註，不無違法且不當。被告及一再訴願決定機關未查，駁回一再訴願，顯非適法云云。經本院查；重劃後農路、水路用地，應以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充後，如有不足，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之。為農地重劃條例第十一條暨同條例施行細則第十九條所明定。故重劃後水路用地，並非當然由參加重劃之農民分擔，其中應有一部分係原有公有水路或原農田水利會所有，被告於本案原告名義被徵收土地之登記謄本上註記：「該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作為該重劃區政府所墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用。」是否業經所有權人即原告同意或已會同原告確認在案，並未據被告提出任何證據加以敘明，自尚難遽以土地登記簿上之註記即認定案內土地均屬參加重劃農民提供。次查依卷附臺灣省政府地政處八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號函及農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理有關事宜會議紀錄，其結論為請各縣政府應：（一）按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊，（二）請縣政府在一年內完成前（一）項之清查工作，並協商水利會予以確認，以作為所得地價款之分配依據。被告並未提出任何資料證明其對於重劃區內登記為原告所有之水路土地，已依上開函件及會議紀錄結論辦理清查，或已會同原告協商確認，即遽將全部登記為原告名義之土地被徵收地價款及補償款存入被告名義之專戶，不無違反前述臺灣省政府地政處八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號函及處理有關事宜會議紀錄，是原告前開主張尚非無據。又臺灣省政府六十三年五月八日府民地戊字第四三○二五號函、七十四年十二月五日府地五字第一五八○六六號函示，係臺灣省政府基於主管機關行政監督之必要，僅就農民提供水路變賣款項之用途而為限制，以保障農民權益，並非限制原告原有所有權，尚與臺灣省政府將重劃區○○路登記為水利會所有之本旨無違。就此部分款項被告存入經費專戶，尚無不合。詎本件被告未清查本案被徵收土地是否部分屬於原告原有，即遽將本案全部征收補償費存入被告在銀行專戶而全部拒絕給付該款，尚有未合，一再訴願決定未就此予以糾正，亦嫌未洽，原告據以指摘求為撤銷，非全無理由，合將再訴願決定、訴願決定即原處分均予撤銷，由被告查明何部分被徵收土地屬於原告原有何部分土地係參加農地重劃之農民提供後，另為適法之處分，以昭公允。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　彭　秀　玲