最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第二三三五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第二三三五號

上訴人

長食有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

高雄市政府

代表人

乙○○

右當事人間因食品衞生管理法事件，上訴人不服中華民國九十年九月二十五日高雄高

等行政法院九十年度訴字第一三四○號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人主張：一、系爭產品外包裝標示之「補肝、補腎」「健胃整腸、清肝解毒、增進血液順暢．．．．．．」等文字，僅係說明對人體器官之助益（滋補），非表示對人體器官有治療疾病效果（醫療效能），應與食品衛生管理法第十九條第一項所禁止之「醫療效能」無涉。行政院衛生署規定前開文字，涉及醫療效能予以處罰顯有違經驗法則。二、上訴人於系爭產品外包裝標示之文字，除不具有醫療效能之意義外，更係依行政院農業委員會及前臺灣省農林廳對苦茶油、胡麻油等之介紹而引用標示。然衛生機關卻對同為政府機關之農政機構介紹輔導而標示者加以處罰，顯已違反誠實信用之方法，對人民對政府之正當合理之信賴加以處罰。三、行政院衛生署「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能認定表」，依其特徵已可確定其範圍為「食油產製業者」，依行政程序法第九十二條第二項之規定，即屬「一般行政處分」，是行政院衛生署於上開規定公告前，需踐行相關行政程序法之規定，給予產油業者有陳述意見之機會等，驟加處罰，顯有違誤。原判決既有諸多不適用法則之違法，自應予廢棄云云。

被上訴人則以：一、上訴人所售之「長大黑麻油」、「長大茶籽油」產品外包裝標示「補肝、補腎」「健胃整腸、清肝解毒、增進血液順暢‧」涉及療效與規定不符，案經被上訴人衛生局派員於八十九年十二月十八日在轄內長大行查獲。上訴人承認：「．．．該品確係長食有限公司產品無誤」，惟主張產品外包裝標示之「補肝、補腎」

「健胃整腸、清肝解毒、增進血液順暢．．．．．．」係說明對人體器官之助益 (滋補)，非表示對人體器官有治療疾病效果 (醫療效能)云云，經查上述販售之產品外裝標示詞句容易誤導患者心理，甚至延誤診療時效，導致症狀惡化危害健康，因此，依衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號公告修定「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」所示，「健胃整腸」、「補腎」、「解毒」等，係屬詞句涉及醫療效能，該公司所生產之產品其標示顯然與規定有違。二、行政院衛生署針對八十九年二月九日修正前食品衛生管理法第十九條及第二十條為補充條文內容之不確定法律概念，於八十九年七月三十一日以衛署食字第八八○三七七三五號公告修正「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」資為衛生行政機關統一事實認定之基準，寓有避免行政機關違反憲法平等權之精義。上開公告並曾副知行政院農業委員會在案。是上訴人產品標示與衛生署之公告相違，仍強調未涉醫療效用，顯為卸責之詞。三、傳統上一般食品僅係供消費者療飢止渴提供消費者基本營養素，以供生長之需，且油脂在烹調上更可加強風味，增加實用可口性並無醫療效用，上訴人主張食用其製售之「長大黑麻油」、「長大茶籽油」即有「整腸健胃、補腎、解毒」之功能，自與一般人累積之經驗法則有違。四、前開「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能認定表」乃屬上級機關協助下級機關統一認定事實而訂頒之基準，其性質為行政規則且已公告在案。自不屬一般行政處分之概念，上訴人主張未於公告前給予業者陳述意見之機會，違反誠實信用原則，顯有誤解，請駁回其上訴人等語。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第二十四條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：

一、．．．三、標示．．．違反第十九條第二項規定者，沒入銷毀之。」「違反第十九條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，違反同條第二項規定者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得吊銷其營業或工廠登記證照﹔對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」「非本法所稱之藥物，不得為醫療效能之標示或宣傳」為食品衛生管理法第十九條第二項、第二十九條第一項第三款、第三十二條第一項及藥事法第六十九條所明定。又食品有無治療疾病之功效，必須有醫學上證明或醫師之處方始克認定，倘若僅依照學術書所載標示於系爭食品包裝盒上，以期達到促銷之目的，即有違食品衛生管理法之規定。另有關食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定，行政院衛生署曾於八十八年七月三十一日以衛署食字第八八○三七七三五號公告：「一、詞句涉及醫藥效能：（一）宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句：健胃整腸。．．．。（二）宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例句：解肝毒。．．．。（三）宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：例句．．．解毒。（四）涉及中藥材之效能者：例句﹕補腎。．．．。」此公告乃行政院衛生署本於其食品衛生主管機關之地位，就食品衛生管理法第十九條及第二十條中，關於所謂虛偽、誇張或醫藥效能之不確定法律概念予以具體化之行政規則；查食品衛生管理法之規定，乃在於食品與藥品之間有一明確之劃分，此窺之藥事法與食品衛生管理法之規定內容及立法目的即可得知，故非藥事法所稱之藥物，均不得為醫療效能之標示或宣傳，以保障民眾之身體健康，而是否涉及醫藥效能，係屬於不確定法律概念，且必須藉由專業知識判斷之，故行政院衛生署將之公告以作為認定之準則，且其內容核與食品衛生管理法之意旨無違，爰予援用。本件被上訴人因查獲上訴人所製造販售之「長大黑麻油」「長大茶籽油」食品，外包裝分別標示「補肝、補腎」、「健胃整腸、清肝解毒、增進血液順暢」等文句，認依行政院衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號公告修定「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」所示，係涉及醫療效能，乃依食品衛生管理法第十九條第二項、二十九條第一項、三十二條第一項之規定，裁處新臺幣（下同）四十萬元之罰鍰，並將違規食品容器、包裝予以沒入銷毀。上訴人提起本件訴訟指摘原處分違法，無非以所謂醫療效能當指對疾病之治療效果，非對人體器官之滋補，而市售相同產品相同標示，均未加以處罰，足見該記載並未涉及醫療效能，且被上訴人僅對上訴人裁罰，亦有違公平原則，又上述行政院衛生署之公告未依行政程序法規定送達上訴人，即據以對上訴人裁罰，亦不合法等語資為爭執。經查：本件被查獲之「長大黑麻油」、「長大茶籽油」係上訴人所產製之食品，其中「長大黑麻油」之外包裝標示「功能：補肝腎」，另「長大茶籽油」之外包裝則標示「功能：整腸健胃、清肝解毒、增進血液順暢．．．．．．」等文句一節，業經被上訴人於原審法院審理中當庭提出扣案之物品，並經原審當庭勘驗屬實，且上訴人代表人甲○○於高雄市政府衛生局人員調查時亦自承甚明，有勘驗筆錄及該調查筆錄分別附原審卷及原處分卷可稽。而上述「長大黑麻油」、「長大茶籽油」上關於其功能記載之文句，依據前述行政院衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號「有關食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」公告，確屬涉及醫藥效能之詞句；上訴人雖舉行政院農業委員會對苦茶油有：「苦茶油．．．不僅對降低血中膽固醇、預防心血管疾病有很大之功效，．．．另苦茶油含有豐富的山茶柑素，可潤肺、清肝解毒、健胃整腸等營養價值頗高，為一健康之高級食用油。

」之介紹；及前台灣省農林廳對胡麻油亦有：「胡麻俗稱芝麻，有白芝麻、黑芝麻、黃芝麻，．．．中國人一向視胡麻為補品，可補五內，．．．屬高纖食品，可幫助腸的蠕動，具整腸及消炎作用」之介紹，主張系爭產品上為上述文句之記載，並非涉及醫療效能之文句云云；然查食品有無治療疾病之功效，須有醫學上證明或醫師之處方始克認定，行政院農業委員會及前台灣省農林廳之上述報導，只是敘述苦茶油及芝麻含有何種成份及此種食物對身體有何助益，並非說明該等食品具有醫療之效能；而此等文句標示於食品包裝上，並記載有此功能，客觀上即易誤導消費大眾以為食用系爭產品可預防或改善某些疾病或生理狀況，故該等文句實已涉及醫療效能甚明。上訴人將上述涉及醫療效能之文句，標示於系爭食品包裝盒上，以期達到促銷之目的，自與食品衛生管理法之規定有違；且行政院衛生署上述公告，並已送達相關單位及公會（包括行政院農業委員會、台灣區植物油製煉工業同業公會、台灣區人造奶油工業同業公會），有該函附卷可憑；上訴人於系爭食品所記載之上述文句既已經行政院衛生署公告為涉及醫療效能之文句，並送達相關同業公會，則上訴人仍將之標示於系爭食品包裝盒上，則其縱無故意，亦難謂無應注意、能注意而不注意之過失。故上訴人執上開行政院農業委員會等單位對苦茶油及芝麻之介紹，主張原處分違法云云，自無可採。又查系爭食品之標示有涉及醫療效能一節，已如前述，故上訴人縱謂之其他同業有類似之記載，亦無從因此而謂上訴人之記載為合法。另按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，即指平等原則而言。然違規行為人並不得主張不法之平等，故雖上訴人其他同業有尚未受裁罰之情事，上訴人亦不得本於平等原則，主張原處分違法；況被上訴人亦已陳稱，其業已通報其他縣市之主管機關進行處理，是上訴人此部分之主張，亦無可採。行政院衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號公告，性質上係屬行政規則，並非行政處分，上訴人引九十年一月一日施行之行政程序法關於行政處分之相關規定，主張該公告並未送達上訴人，被上訴人據以裁罰，要屬違法云云，顯係誤會，不足採取。另上訴人主張ＥＸＴＲＡ無糖口香糖，其所為之文句為「嚼口香糖有益牙齒健康」，與本件之事實並不相同，上訴人予以援引，亦難為有利於上訴人之認定因認被上訴人以上訴人產製之「長大黑麻油」「長大茶籽油」食品，外包裝分別標示涉及醫療效能之文句，違反食品衛生管理法第十九條第二項規定，乃依據同法第二十九條第一項、第三十二條第一項之規定，並斟酌上訴人違規食品之種類有二種之情況，裁處上訴人四十萬元之罰鍰，並沒入銷毀違法之食品容器與包裝，訴願決定並予維持，於法均無不合。乃駁回上訴人於原審之訴，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，空言指稱原處分違反經驗法則，誠實信用及信賴原則，同時違背行政程序法第九十二條第二項之規定，原判決未予糾正及予維持，顯有不適用法則之違背法令云云，聲明將之廢棄，自難謂有理，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳 盛 信