最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第五一三號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十一年度判字第五一三號

上訴人

格林恒業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

林合民律師

被上訴人

行政院農業委員會動植物防疫檢疫局高雄分局

代表人

乙○○

訴訟代理人

傅祖聲律師

訴訟代理人

盧柏岑律師

右當事人間因植物防疫檢疫法事件，上訴人對於中華民國九十年八月三十日高雄高等

行政法院八十九年度訴字第七九二號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

上訴人主張：上訴人於民國（下同）八十八年四月二十日向被上訴人所屬高雄港口檢疫站，申報自印尼輸入NATURAL PEAT（中國商品標準號列二七○三．○○．○○．○○─六）產品計三十八個貨櫃，重量七八九、三○○公斤，被上訴人以經檢疫發現含有土壤、線蟲、鞘翅目蟲體，依據植物防疫檢疫法第十五條第二款規定未准輸入。惟查植物防疫檢疫法之立法意旨在防治病蟲害，系爭泥炭具廣義土壤之性質，為主管機關公告准許進口之栽培介質，其實施檢疫，應以該泥炭是否含有危害性病蟲害之生物為檢疫標準，而非以泥炭本身是否含有土壤為檢疫標準，縱認對泥炭土可為是否含土壤檢驗，亦應先定其土壤含量標準以為檢疫標準，而非不論土壤含量多寡，均禁止進口。且該法第十五條第二款所謂「土壤」係指全部土壤而言，故系爭泥炭並非該款所欲規範之對象；而同條第三款之反對解釋應係指：如為「附著土壤之非植物」，則並不在禁止進口之列，故系爭泥炭縱附著一點點土壤，亦無該法第十五條第二、三款之適用。又有磁性之物質不一定是土壤，而團粒構造亦不是土壤唯一專有性質，被上訴人以系爭泥炭含有磁性物質及土壤團粒構造，認定系爭泥炭含有土壤，其判斷顯有誤會。另屏東科技大學、經濟部標準檢驗局台中分局、成功大學台南貴重儀器中心及經濟部中央地質調查所所為之檢測，均有瑕疵，不得作為處分之依據。系爭泥炭因被上訴人違法評定不合格，不准輸入，而須送倉庫保管，致受有租金損害、工廠停工損失、營業損失、商譽損失等共新台幣（以下同）一五四、三六○、九五二元。請求將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人就系爭泥炭為檢疫評定合格發證、准予輸入之行政處分及給付上訴人壹億伍仟肆佰參拾陸萬零玖佰伍拾貳元之損害賠償及加給法定遲延利息之判決。

被上訴人則以：系爭泥炭屬栽培介質之範圍，為應施檢疫之品目，被上訴人之檢疫人員於檢疫時以目視發現含有土壤、土壤生物（線蟲真菌）、及礦物質（真鐵礦、纖鐵礦）等，被上訴人之高雄分局遂依植物防疫檢疫法第十五條規定評定為不合格而否准上訴人進口之申請，並無違法之處。又實施植物檢疫之目的在於防止疫病之入侵及蔓延，而土壤為許多疫病蟲害之媒介，因此禁止含有土壤之泥炭輸入係為防杜疫病蟲害之侵入，與植物防疫檢疫法之宗旨相契合。又查該法第十五條第二款所載並無對土壤量之限制，此觀之美、日等國對土壤之檢疫方法亦無訂定標準及方法，可為佐證，且該款所載之土壤，並非只「全部土壤」，凡檢疫發現土壤時即需依法處理；至於同條第三款之「附著土壤之植物」其反面解釋係指「非附著土壤之植物」並未禁止進口，非指「附著土壤之非植物」得以進口，系爭泥炭適用植物防疫檢疫法相關規定並無不妥。又系爭泥炭所用之各種分析方法，包括X-ray繞射、SEM元素分析儀、鹽酸不溶物法及粒徑雷射分析等方法，均是為佐證官能檢查出含土壤結果之正確性，被上訴人已盡調查之能事，並無違法等語，資為抗辯。

原審以：上訴人於八十八年四月二十日向被上訴人所屬高雄港口檢疫站，申報自印尼輸入NATURAL PEAT（中國商品標準號列二七○三．○○．○○．○○─六）產品計三十八個貨櫃，重量七八九、三○○公斤之事實，為兩造所不爭執。查泥炭土為廣義之土壤，固為主管機關公告准許進口之物質，惟核准進口物質基於檢疫之必要，仍須經防疫機關進行防疫檢驗合格後始得進口。系爭泥炭產於印尼，係由該地區多種植物之殘骸於沼澤地經過長久時間育化而成，為含高有機質之一種栽培介質，自有檢疫之必要。況世界各國皆禁止輸入土壤，以維護農業生產之安全，是植物防疫檢疫法第十五條第二款所規定之土壤，應非指「全土壤」，而係指「全土壤或檢疫物附有土壤」而言，上訴人辯稱該法條之規定應為「全土壤」云云，即非可採。又上訴人稱該條第三款規定「附著土壤之植物」，反面解釋為「附著土壤之非植物」，因此系爭泥炭不在禁止進口之列云云，按該款之反面解釋似為：「非附著土壤之植物」不禁止進口，惟土壤有攜入疫病蟲害之危險，故植物如有附著土壤，必須經檢疫合格後始得輸入，此亦為主管機關依該法執行檢疫工作所欲達成之目的，是系爭泥炭亦非得援引該款之反面解釋而認為不在禁止進口之列。又查目前國際植物檢疫機構及植物檢疫先進國家均未訂定土壤之檢驗標準，如何判定植物或其產品是否含有土壤，取決於尊重檢疫人員之專業能力，此種證據之判斷並非裁量，乃屬於行政機關之「判斷餘地」，苟無違法之處，司法機關自應予以尊重。查被上訴人檢疫人員對系爭泥炭所為之土壤檢測方法，與美、日兩國所施行之檢測方法雷同，均係憑其專業知能為判斷，先以觸覺及目視等感官檢測系爭泥炭，發現鞘翅目殘骸、白色微小生物、真菌、塑膠帶等，並以博門氏漏斗分離法觀察到線蟲及微小生物數量多且活動力強，再輔以顯微鏡法、比重法等，綜合判定確認系爭泥炭含有土壤，而有攜入植病蟲害之風險，始作成禁止上訴人申請系爭泥炭進口之處分。又被上訴人為求慎重起見，同時又委請經濟部標準檢驗局臺中分局、經濟部中央地質調查所、屏東科技大學環境科技服務中心、中興大學農學院土壤調查試驗中心及台南貴重儀器使用中心等機構分別以各種檢測土壤中成分之方法檢驗系爭泥炭，將各該檢驗結果相互對照，互為佐證，均足以驗證系爭泥炭中確實含有土壤。其中經濟部中央地質調查所及國立中興大學農學院土壤調查試驗中心均分別以Ｘ光繞射分析系爭土壤中是否有含石英之反應，雖獲不同之檢測結果。惟據中興大學土壤調查試驗中心所稱「分析結果顯示，該樣品無法偵測出土壤中普見之黏土礦物和石英。」「石英為很穩定的土壤物質，絕大部分土壤均含有石英」，可知是否含有石英可作為判定含有土壤之原則。而根據經濟部中央地質調查所分析之結果顯示，系爭泥炭中含有伊利石、綠泥石、高嶺石等黏土礦物及水合水鋁礬、石英等非黏土礦物成分，該報告並經台灣大學農業化學系教授及中興大學土壤環境科學系教授審視確認無誤。是國立中興大學土壤調查試驗中心以相同方法進行分析，未發現石英及黏土礦物，經訴願機關（行政院農業委員會）張淑賢審視結果，認為該分析報告中所示過氧化氫移除泥炭有機質之步驟，無法顯示有機質是否已大部分移除，未移除之有機質對Ｘ射線繞射結果之影響相當顯著，又黏土礦物顆粒粒徑大小通常小於 2μｍ，該報告採用50μｍ上下的顆粒作X 射線繞射分析，亦有干擾黏土礦物繞射峰之疑慮，且於圖譜中發現於繞射角度（2θ ）在26度至27度間仍可看出石英之波峰，其波峰不明顯係因前置處理程序不同所致，石英既為土壤中重要之組成，因此系爭泥炭含有土壤甚明。再參以鑑定證人蔣世超教授亦稱經濟部中央地質調查所鑑定儀器較先進，該鑑定方法應較為可採。被上訴人並非單以一分析之結果為其處分之唯一依據，上訴人以系爭泥炭並未含有土壤，一再爭執，殊無可採。上訴人申請進口之系爭泥炭既經被上訴人檢測發現含有土壤，且有攜入疫病蟲害之高度可能性，被上訴人依植物防疫檢疫法第十五條第一款規定否准其進口之申請即無不合，訴願暨再訴願決定遞予維持，並無違反法律保留原則、明確性原則及信賴保護原則，亦無不合。上訴人起訴請求撤銷原處分及一再訴願決定，為無理由，乃併同其損害賠償之請求予以駁回。經核於法洵無違誤。查依植物防疫檢疫法第十五條規定：「下列物品非經中央主管機關核准不得輸入或轉運：一、有害生物；二、土壤；三、附著土壤之植物；四、前三款物品所使用之包裝容器。」明文規定含有土壤之物品，非經中央主管機關核准，不得輸入或轉運。

因土壤為病蟲害之重要媒介，具有高度危險性，故植物防疫檢疫法第十五條第二款並未特別明定土壤成分容許度，亦即經檢查發現有土壤即為該條款規範所及。又植物防疫檢疫法施行細則第二條第四項將泥炭與土壤並列為植物防疫檢疫法第三條第六款之栽培介質，足見泥炭與土壤仍有不同。泥炭本身雖為准予進口之物品，然因泥炭進口係使用於農業用途，造成病蟲害之風險較高，故列為應施檢疫品目，若經檢疫結果發現其中含有土壤時，仍不得進口。植物防疫檢疫法第十五條第一款與第二款為不同之物品，植物含有其中一種而未經核准即不得輸入，上訴人主張該條第一款所規定之土壤，應指對植物疫病傳染有害之土壤，限縮法條之解釋，顯不足採。系爭泥炭經被上訴人檢疫人員以感官檢查輔以顯微鏡及鹽酸不溶物法，發現含有土壤、線蟲、鞘翅目蟲體，此有系爭泥炭取樣及檢疫相關照片附原審卷可稽，被上訴人為求慎重計，再委由經濟部標準檢驗局台中分局以鹽酸不溶物法檢測，發現系爭泥炭含鹽酸不溶物高達11.65﹪、有機質82.53﹪，超過一般泥炭中礦物質含量之最高值甚多；嗣復將該泥炭樣品送請國立屏東科技大學環境科技服務中心以雷射徑粒分析儀作徑粒分析，亦發現系爭泥炭中含有黏粒 0.071﹪、砂粒40.3﹪、坋粒59.6﹪，乃綜合判斷系爭泥炭含有土壤。按不確定法律概念，係指法律所規定之構成要件事實使用不明確之概念，一般區分為經驗概念以及規範概念，對於土壤之認定，美、日等國對土壤之檢疫方法亦無訂定標準及方法，必須仰賴專業檢疫人員之知識技能以及其他科學輔助方法，而得確定土壤之存在。就此需要高度專業技術性之判斷，亦屬不確定法律概念之一種，原審認為主管機關對此其有判斷餘地，並無不妥。系爭泥炭並經經濟部中央地質調查所以X-射線繞射檢測結果，為含有伊利石、綠泥石、高嶺石等黏土礦物及水合水鋁礬、石英等非黏土礦物成分，另國立成功大學代管之台南貴重儀器使用中心以掃瞄電子顯微鏡附加元素分析儀檢測，系爭泥炭含有 Si,Al,K,Ca,S,Mg,Ti,Na等礦物元素，以上均為土壤重要組成及礦物元素，原判決認足以佐證系爭泥炭含有土壤，並敘明中興大學土壤調查試驗中心檢測結果如何不可採，並無判決不備理由之情形。又鑑定人蔣仕超於原審判決後主張原審九十年七月十二日筆錄記載其稱經濟部中央地質調查所「鑑定方法應較為可採」一語有誤，惟查該鑑定人於該日所作鑑定，主要在說明經濟部中央地質調查所以X-射線繞射檢驗含有礦物，或可間接推測可能有土壤，亦即不能逕認定有土壤而已，惟原判決並非以單一分析結果為認定之依據，而是綜合各種檢驗結果始判斷系爭泥炭含有土壤，業如前述，就原審判決整體理由觀之，鑑定人蔣仕超之鑑定，尚不影響原判決結果。上訴人一再爭執系爭泥炭不含泥土，指摘原審未將系爭泥炭再送交其他機構鑑定為違法，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使為指摘，難認原判決為違背法令，其聲明求予廢棄，非有理由。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬