最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度裁字第一○一○號

最　高　行　政　法　院　裁　定　　　　　　　　　九十一年度裁字第一○一○號

抗告人

均基建設開發股份有限公司

代表人

丁 ○ ○

抗告人

己○○○

抗告人

庚 ○ ○

抗告人

壬 ○ ○

抗告人

甲 ○

抗告人

丙 ○ ○

抗告人

丁 ○ ○

抗告人

子 ○ ○

抗告人

乙 ○ ○

抗告人

癸 ○ ○

抗告人

辛 ○ ○

抗告人

丑 ○ ○

抗告人

戊 ○ ○

共同訴訟代理人

陳長文律師

　　　　　　　　蔡東賢律師

　　　　　　　　吳至格律師

右抗告人因與相對人內政部間有關土地事務事件，對於中華民國八十九年十月二十七

日臺北高等行政法院八十九年度訴字第四五六號裁定提起抗告，本院裁定如左︰

主文

理由

一、本件抗告人於原審起訴主張：抗告人於民國八十四年十月間向訴外人東億鋼鐵股份有限公司（下稱東億公司）及賴王阿謹等四人承買坐落臺中縣后里鄉○○○段七四地號等十二筆土地，並於八十五年一月二十三日完成移轉登記。上開東億公司土地原係該公司為增置污染防治設施使用，於八十二年八月二日向臺中縣政府申請毗連土地，由特定農業區農牧用地及甲種建築用地變更編定為同區丁種建築用地，經臺中縣政府依原臺灣省政府訂定之「臺灣省非都市土地申請變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點」審查符合規定，於八十二年十二月二十七日八二府建工字第三○六九四三號函核准變更公地編定。惟保留廢止權—「辦妥變更編定後應於六個月內依工廠設立登記規則之規定辦理工廠變更登記，逾期本核准函失效」，並附有負擔—「新增加之毗連地（即系爭土地）應依原核定計畫（即作污染防治設施使用）及其所附切結書辦理使用，如有違反則依有關法令規定辦理」。經原臺灣省政府地政處以八十四年五月十三日八四地四字第三○六三二號函復臺中縣政府：有關土地變更編定，係授權臺中縣政府審核同意，如經查明符合有關規定，同意變更編定為丁種建築用地。豐原地政事務所旋於八十四年五月二十七日完成變更編定登記完峻。詎東億公司未依上述核准函規定於辦妥變更編定六個月內（即自八十四年五月二十七日至八十四年十一月二十七日止）依工廠設立登記規則等規定辦理工廠變更登記，於八十四年十月間將系爭土地出賣與抗告人，復於八十五年一月八日向台中縣政府提出工廠歇業登記，經臺中縣政府八十五年三月二十八日八五府建工字第○七二六九○號函准歇業註銷工廠登記，同時於八十五年十一月二十二日八五府建工字第二九一五七九號函東億公司廢止原核准變更為丁種建築用地之處分，略以：原核准案失效，不得再使用，用地逕依非都市土地使用管制規則有關規定核處。並以八十五年十一月二十八日八五府地用字第三○四六三三號函及八十六年三月四日八六府地用字第四七九九○號函豐原地政事務所，依非都市土地使用管制規則規定，按變更編定前原使用地類別辦理變更編定。至原編定包含甲種建築用地及農牧用地，經合併恢復為農牧用地，惟於土地使用編定清冊備註欄註記部分甲種建築用地。豐原地政事務所於八十六年三月二十八日八六豐地四字第八六○○三三○五號函通知土地所有權人，即抗告人。抗告人不服，循序訴經臺灣省政府八十七年四月二十四日八七府訴二字第一四八六九六號再訴願決定將原決定、原處分均撤銷，由原處分機關另為適當之處理。豐原地政事務所遂遵照再訴願意旨，於八十七年五月六日豐地四字第八七○○三四八六號函臺中縣政府辦理，該府乃以八十七年六月四日八七府地用字第一四一九三○號函通知抗告人略以：「系爭土地業依非都市土地使用管制規則第十七條第二項第三款規定，依變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」抗告人仍不服，再向臺灣省政府提起訴願，該府以八十七年十月二十一日八七府訴三字第一六九一三九號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」案經台中縣政府依台灣省政府訴願委員會決定意旨層轉內政部釋示後，依照內政部八十八年一月二十七日台（八八）內地字第八七一四二二六號函釋，台中縣政府以八十八年二月十二日八八府地用字第五八六一三號函復抗告人略以「坐落后里鄉○○○段七四地號等八十一筆土地（按係系爭土地合併分割後筆數）變更編定，仍請依本府八十七年六月四日八七府地用字第一四一九三○號函辦理。」亦即仍依變更編定前使用地類別辦理變更編定。抗告人復向臺灣省政府提起訴願，經該府以八十八年七月九日八八府訴字第一五五八九○號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」臺中縣政府以八十八年七月二十七日八八府地用字第二一七二○八號函報內政部釋示，案經內政部八十八年八月十九日台（八八）內中地字第八八○四三七二號函復台中縣政府，略以「本案土地既未依原核准計畫作工業使用，並經貴府撤銷事業計畫在案，自應依非都市土地使用管制規則第十七條規定恢復原編定。」臺中縣政府並據以八十八年八月三十日八八府地用字第二四四七五三號函抗告人，抗告人不服復向臺灣省政府提起訴願，案經臺灣省政府八十九年二月二十五日八九府訴二字第一二○七一三號訴願決定：訴願駁回。抗告人除向上開機關提起訴願外，對內政部上開函釋亦不服，並向內政部提起訴願，經內政部八十八年十二月三日台八八內訴字第八八○七二○八號訴願決定：訴願駁回。抗告人復不服，向行政院提起再訴願，案經行政院八十九年六月二日台八十九訴字第一六○五○號再訴願決定，駁回再訴願，故提起行政訴訟。先位請求撤銷原處分、訴願決定及再訴願決定。相對人應命臺中縣政府將后里鄉○○○段七四、七四－三、七四－四、七六－一、七六－七、七七、七七－一、七七－三、七七－四、七八、七八－一等十一筆及同段七四－一一地號內部分土地，變更編定為丁種建築用地。相對人應分別給付抗告人新臺幣（下同）一億一千萬四千一百二十五元金額，暨自本起訴狀送達相對人之日起至相對人清償之日止，按年利率百分之五計算之利息。備位請求相對人應分別給付抗告人五億八千一百零二萬一千零三十七元金額，暨自本訴狀送達相對人之日起至相對人清償之日止，按年利率百分之五計算之利息。訴訟費用由抗告人負擔。

二、原法院以關於先位撤銷訴訟及合併請求損害賠償部分：所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定而言，若行政官署就所屬機關呈請核示事項為指示處理之命令，則屬上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政作為，更不因而對人民發生具體之法律上之效果，自不能認其為行政處分，亦即不得提起訴願（參照本院四十八年判字第九十九號及五十七年判字第一七八號判例）。又依非都市土地使用管制規則第十一條、第十七條規定，土地編定之變更為縣市政府之權責。系爭土地因未依原核准計畫作工業使用，其用地編定法令執行疑義，經臺中縣政府函請相對人釋示，案經相對人以八十八年八月十九日台（八八）內中地字第八八○四三七二號函釋示，係就所屬機關臺中縣政府呈請核示事項所為處理之指示，係屬上級機關本於職權所行之指揮監督，屬於機關內部之作業程序，對外既不發生效力，自非行政處分，不得作為行政救濟之標的，抗告人提起本訴，其程序上尚有未合，訴願及再訴願決定，遞予駁回，亦無違誤。抗告人雖主張：臺中縣政府就本件土地編定變更所為之處分係依據內政部八十八年八月十九日台（八八）內中地字第八八○四三七二號函之指示，加以內政部為土地登記事件之主管機關，內政部就本件土地編定變更所為之決定，臺中縣政府依法應加以尊重，不得變更，事實上該函亦經臺中縣政府八十八年八月三十日（八八）府地用字第二四四七五三號函之基礎，並加以全部引用，抗告人之權益實因相對人之處分而受侵害，依本院八十三年三月十六日庭長評事聯席會議之見解，為多階段行政處分之先階段行為，應可作為爭訟之對象。惟按行政處分以對外發生效力為必要，系爭內政部八十八年八月十九日台（八八）內中地字第八八○四三七二號函，係臺中縣政府依臺灣省政府八十八年七月九日八八府訴字第一五五八九○號訴願決定內容，報請內政部就相關法令之解釋表示其見解，內政部所為之前開釋示，並未通知抗告人，尚未對抗告人發生效力。該釋示僅為內部行為，並未於機關以外發生效力，尚非行政處分。與本院八十三年三月十六日庭長評事聯席會議，對於財政部就營利事業欠稅，其負責人應予限制出境之決定，如財政部函請入出境管理局限制出境同時，將副本送達受限制出境人，應認已對外發生效力，為行政處分，而得作為行政爭訟對象之見解，情況不同。何況臺中縣政府參考內政部系爭函示，業已於八十八年八月三十日作成八八府地用字第二四四七五三函，維持原認定（即依變更編定前使用地別變更編定），抗告人不服，提起訴願，業經臺灣省政府八十九年二月二十五日八九府訴字第一二○七一三號訴願決定駁回，是抗告人就同一事件，業已對權責機關臺中縣政府所為對外發生效力之行政處分提起行政救濟，自無再准其對內政部系爭釋示（機關內部行為）請求救濟之必要。抗告人之主張為無可採，其提起先位撤銷再訴願、訴願決定及內政部釋示，合併請求損害賠償—相對人應分別給付抗告人一億一千萬四千一百二十五元及利息，均為不合法。關於先位請求判命相對人應命臺中縣政府為一定行政處分部分：本件抗告人請求相對人應命臺中縣政府將后里鄉○○○段七四等土地，變更編定為丁種建築用地，非財產上之給付，且係非請求相對人向抗告人自己為給付，顯非行政訴訟法第八條所規定之非財產上給付訴訟類型。又抗告人係請求相對人應對下級機關為一定之指示，係機關間之內部行政行為，非行政處分，且抗告人並未證明已向相對人提出命臺中縣政府為一定行政處分之申請，而經相對人予以駁回，或於法定期間內作為而不作為，是亦不合行政訴訟法第五條之規定，抗告人此部分之請求亦不合法。關於備位請求部分：本件抗告人主張其因信賴土地登記簿上丁種建築用地之登記而買受土地，茲丁種建築用地經變更編定，其受有信賴利益之損害，故請求相對人賠償前述金錢及利息云云。惟內政部對臺中縣政府所為之指示，並非行政處分，抗告人縱因土地編定變更而受有損害，亦應向原處分機關臺中縣政府請求賠償，其向相對人請求賠償，顯非對適格之被告起訴，且又無從命補正（行政訴訟法第一百零七條第二項規定準用第一項補正規定者，以撤銷訴訟為限，本件備位聲明部分為給付訴訟，無該條項之適用。且作為本位聲明以內政部為相對人之備位聲明，亦無從為被告之補正），故備位聲明部分，被告為不適格，抗告人之訴為不合法等由，而裁定駁回抗告人之訴，經核無不合。

三、抗告人猶執陳詞主張相對人系爭函釋，係多階段行政處分，應許提起行政訴訟，原法院誤引本院判例，限制抗告人依憲法第十六條之訴願權利，顯違法不當云云，洵無可採。另學說有主張行政主體間之指示，其內容所觸及者，如屬自治團體之法定自治事項，影響自治團體之自治權，應具行政處分性質。反之，所觸及者，如係國家或上級地方自治團體交付之委辦事項，因在委辦事項範圍內，法律未賦與自治團體某種受保障之權利地位，該指揮監督即不具外部法律效果，非屬行政處分。是行政主體間之指示，縱可認具有行政處分效力，亦係受指示之下級行政主體其自治權是否受侵害，可否依訴願法第一條第二項規定提起訴願問題。該下級行政主體如依指示對人民為行政處分，受處分者仍非得逕對行政主體間之指示提起行政爭訟。本件相對人對臺中縣政府之函釋，縱係行政主體間之指示，涉及自治事項，抗告人亦無從對之為行政爭訟。依司法院釋字第四二三號解釋意旨，行政處分固不因其用語、形式或是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，惟仍須屬行政機關，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為。本件相對人之系爭函釋，既對外不發生效力，已如前述，自非行政處分。抗告人之抗告為無理由，應予駁回。

四、依行政訴訟法第二百七十二條、第一百零四條、民事訴訟法第四百九十二條第一項、第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱　彰　德