九十一年度判字第一六八八號｜行政：證券交易法｜裁判日期：91 年 09 月 19 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第一六八八號上　訴　人　財政部證券暨期貨管理委員會代　表　人　甲○○ 被上訴人　丙○○ 丁○○ 乙○○ 右當事人間因證券交易法事件，上訴人不服中華民國九十年八月九日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二三六一號判決，提起上訴。本院判決如左︰主文原判決廢棄。被上訴人在第一審之訴駁回。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由本件被上訴人起訴主張：依證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條之規定，足見「共同取得股份」未依規定申報為科處罰鍰之構成要件。再者，憲法第十五條、第二十三條及司法院釋字第三一三號解釋意旨已揭示處罰鍰之構成要件及數額，應由法律定之，若法律授權以命令定之，自須符合授權明確性原則，始得限制人民之權利。依證券交易法第二條，足見有價證券之買賣、管理、監督等應依證券交易法、公司法及其他有關法律之規定。此外證券交易法復無就科處罰鍰之構成要件授權以命令為補充規定，上訴人無法律授權，即制定證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點（以下簡稱系爭申報事項要點），並據系爭申報事項要點第三條第二款之規定認定國揚公司等係共同取得人，依證券交易法第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條科處被上訴人罰鍰，顯未依法律之規定，即限制被上訴人之權利，應有違誤。證券交易法第四十三條之一第一項所謂「共同取得股份」，應係指與他人共同集資取得股份或持有共有股份而言，始符該條完全公開之立法意旨。查國揚實業股份有限公司（以下簡稱國揚公司）、漢華投資股份有限公司（以下簡稱漢華公司）、漢碩投資股份有限公司（以下簡稱漢碩公司）、承揚投資股份有限公司（以下簡稱承陽公司）、漢清投資股份有限公司（以下簡稱漢清公司）為各自獨立之法人，各自取得福益實業股份有限公司（以下簡稱福益公司）之股份並未超過該公司已發行股份總額百分之十，且彼此並無共同投資、集資計畫，復無持分共有福益公司之股份，顯非共同取得人，自無須依該法第四十三條之一第一項規定申報取得股份之目的、資金來源等，並於上開申報事項有變動時隨時補正之。依司法院釋字第三一三號解釋意旨，足見職權命令不得作為限制人民權利之依據。本件上訴人依職權訂定系爭申報事項要點，並據該要點認定被上訴人違反證券交易法前開規定，科處被上訴人罰鍰，顯係以職權命令限制被上訴人之權利，自屬違誤。另按證券交易法第四十三條之一第一項所規定之「主管機關所規定應行申報之事項」，係在「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十」之構成要件成立後，任何人或其他共同取得人，應向主管機關申報取得股份之目的、資金來源及「主管機關所規定應行申報之事項」，故證券交易法僅授權主管機關規定除取得股份之目的、資金來源以外無涉及人民權利之申報事項，要無授權主管機關就「共同取得」之構成要件為定義之規定，以限制人民權利，準此，上訴人予以擴大範圍，於法自屬不合。此外，依社會秩序維護法第二十四條第一項規定，足證我國行政法確有關於連續違反秩序行為之概念，故就有關違反證券交易法之案件，自應予類推適用，對於連續違反秩序行為，在行政機關就該行為予以處罰前，如有違反相同規定者，自應以一行為論。上訴人前就國揚公司等於八十六年六月二十九日至八十六年七月五日持股增加五、八○七、七○○股，超過已發行股份總額百分之一，未依規定公告並申報為由，以八十八年四月十九日（八八）台財證（三）第○一六○九號處分書科處罰鍰八萬元（折合新台幣二十四萬元），則就八十六年十二月九日至八十七年六月三十日持股之變動，與上開行為時間密切關連係基於一個整體不可分割之意思決定，應視為一個行為，在上訴人裁罰通知單送達前，僅得處罰乙次，上訴人竟以同一理由處罰被上訴人，顯非有理。另鈞院（指原審法院）八十九年度訴字第二五三號判決亦宣告上訴人制訂之系爭申報事項要點第三條第二款之規定逾越法律應有之解釋，鈞院不受其拘束。綜上所陳，本件上訴人之處分及訴願、再訴願決定均有不當違法之處，請判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。上訴人則以：依據證券交易法第二條前段及第三條之規定，上訴人為證券交易法之主管機關。次依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，上訴人為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定，訂定系爭申報事項要點發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且依法務部函釋，倘確為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且未牴觸或逾越其上位法規者，應無不可。準此，關於證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱「共同取得」既屬不確定法律概念，被告為執行該法律，必須對之加以具體界定，才得據以執行。為探求及闡釋該條文所稱「共同取得」之意旨，上訴人特依據社會一般經驗法則，並參照國外法制，針對實務上典型之共同取得關係，以行政命令規定進行類型化處理，於系爭申報事項要點第三條訂定共同取得之行為態樣，使證券交易法第四十三條之一第一項對於共同取得人規範制度，得為適當之應用，並發揮統一個案事實認定的基準及執法之裁量準則，乃為正確認定事實並妥適適用法律所必要。此外，證券交易法第四十三條之一第一項，係仿自美國一九三四年證券交易法，該規定之目的在於使取得公司相當比例股份之人，負公開相關資訊之義務，使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢，是「完全公開」（Full Disclosure）原則之發揮。因此，系爭申報事項要點第三條第二款明定共同取得之規定並未違反母法之立法意旨。綜上所述，上訴人發布之系爭申報事項要點已具備行政命令之合法性要件，上訴人援用證券交易法第四十三條之一第一項暨系爭申報事項要點之規定而作成原處分，係符合依法行政原則，自屬適法。查國揚實業、承陽投資及漢華投資截至八十六年六月十七日止，累計取得福益實業股票共計二七、六八七、○○二股，超過福益實業已發行股份總額百分之十以上，另漢碩投資及漢清投資分別自八十六年十月二十三日及八十六年十二月十六日開始取得福益實業股份；次查國揚實業董事長為丙○○，而丙○ ○亦為漢華投資及漢碩投資之董事長，承陽投資為丙○○持有表決權股份超過三分之一及與其配偶李琇瑟擔任過半數董事之公司，漢清投資係國揚實業持股九九‧九九％之被投資公司，是以國揚實業等五家公司取得福益實業股票之情形，核已符合首揭證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點第三點第二項及第四點有關共同取得人之規定。再查渠等於八十六年十二月九日至八十七年六月三十日持股減少三、二九五千股，依行為時證券交易法第四十三條之一第一項暨其取得股份申報事項要點第七（一）之規定，應於所持股份變動後即向上訴人申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一應即公告。惟查國揚實業、承陽投資、漢華投資、漢碩投資及漢清投資等五名共同取得人均未依法申報及公告，又因國揚實業、漢華投資、漢碩投資等三家公司董事長係丙○○，承陽投資董事長係丁○○，漢清投資董事長係乙○○ ，故上訴人依證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條之規定處以被上訴人等罰鍰八萬元，洵屬有據，與法尚無違誤。查證券交易法第四十三條之一第一項後段之變動事項申報義務，即所持有股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告，並檢附公告報紙向上訴人申報之義務，應屬不同之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應按次分別科處罰鍰。另證券交易法中並未有如刑法總則有關連續犯從一重處斷之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷，故上訴人依違反申報義務之次數予以分別處罰。綜上所述，被上訴人等主張其未申報、公告之行為係基於一個整體不可分割之意思決定，應視為一個行為，僅得處罰乙次等語，顯有曲解法令之誤，實不足採。另關於鈞院（指原審法院）八十九年度訴字第二五三號判決謂上訴人制定之系爭申報事項要點第三條第二款之規定逾越法律應有之解釋，上訴人業於八十九年十月二十七日具狀提起上訴在案。綜上論結，被上訴人之訴為無理由，請駁回被上訴人之訴等語，資為抗辯。原審斟酌全辯論意旨，及調查證據結果，以：按行政機關基於其法定職權，固得對多數人民，就一般事項制定普遍抽象適用之職權命令，但其內容仍必須遵守有關法律之規定，不得逾越。證券交易法第四十三條之一第一項規定主管機關得制定者，為符合該條項規定「單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份」，所應「申報之事項」，而不及於其他，故上訴人依該條項所制定之系爭申報事項要點，自應遵守上開規定之範圍。查系爭申報事項要點第三條規定，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，與證券交易法第四十三條之一第一項規定主管機關依其職權訂定「申報事項」之範圍有所不同。按關於人民在何種情形下，有義務主動向主管機關申報其取得公開發行公司股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項，證券交易法第四十三條之一第一項業已明白規定為「單獨或與他人共同取得該公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者」，而所謂共同取得，法律上本有一定之意義，即取得為共有（包括分別共有或公同共有）或基於共同之意思聯絡而取得者。系爭申報事項要點第三條第二款將共同取得人之範圍規定包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，實已逾越法律應有之解釋，本院自不受其拘束（參照司法院釋字第一三七號、第二一六號解釋）。又證券交易法第二十二條之二第一項、第二十五條第一項及第一百五十七條之一第一項之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（第二十二條之二第三項、第二十五條第三項及第一百五十七條之一第五項參照）。申言之，上開相關證券交易法之規定，就董事、監察人、經理人及持有公司股份超過股份總額百分之十之股東有關申報並公告義務之課予、股票轉讓之方式、買賣股票權利之限制，適用於其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均已有明文規定，而同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之邏輯解釋原則，即不應予以擴張解釋。至於為使公開發行公司之股權發生重大變化時，資訊能及時且充分公開，使證券主管機關及投資大眾能有所了解，落實股權重大異動之管理，並確保投資大眾之權益，在公開發行公司股權發生變動之情形下，課予關係人有向主管機關申報之義務，固屬必要，惟其既涉及人民之義務，依中央法規標準法第五條第二款規定，自應以法律之形式為之。查被上訴人丙○○為國揚公司、漢華公司及漢碩公司之董事長，而被上訴人丙○○持有承陽公司表決權股份超過三分之一及其配偶李琇瑟擔任過半數董事，漢清公司係國揚公司持股九九‧九九％之被投資公司；又國揚公司、漢華公司、漢碩公司、承陽公司、漢清公司為各自獨立之法人，法人人格均屬個別，各自取得福益公司之股份並未超過該公司已發行股份總額百分之十等事實，為兩造所不爭執，雖堪信為真實。惟上訴人以被上訴人丙○○或擔任上開公司董事長，或持有表決權股份合計超過三分之一，另被上訴人丙○○之配偶李琇瑟擔任承陽公司過半數董事，與被上訴人丙○○有系爭申報事項要點第三條第二款所規定之上開關係，而將渠等認係行為時證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱之共同取得人，而國揚公司、承陽公司及漢華公司於八十六年六月十七日共同取得福益公司股票，超過該公司已發行股份總額之百分之十，另漢碩公司及漢清公司分別自八十六年十月二十三日及八十六年十二月十六日為新增之共同取得人，渠等嗣後於八十六年十二月九日至八十七年六月三十日減少持股三、二九五、○○○股，未於所持股份變動後即向上訴人申報，且累計增減數量超過已發行股份總額百分之一，亦未即公告，有違行為時證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，於八十八年四月十九日以（八八）台財證（三）字第○一六一六號處分書處被上訴人等罰鍰八萬元（折合新台幣二十四萬元），於法自有未合。被上訴人主張原處分為違法，訴願及再訴願決定仍予維持，亦有違誤，即屬可採，爰將再訴願、訴願決定及原處分均予以撤銷。上訴論旨，除執前詞外，並以：上訴人曾就被上訴人丙○○與丁○○違反證券交易法事件，經臺灣臺北地方法院檢察署八十七年度偵字第二四七五六號及八十八年度偵字第一九四二號起訴書提起公訴，並於八十九年九月十九日經臺灣臺北地方法院八十八年度訴字第一六四號刑事判決有罪等事實，於九十年八月二日言詞辯論當庭提出爭辯；且被上訴人丙○○等共同取得福益股份之事實，於繫屬相同行政訴訟案件為臺北高等行政法院八十九年度訴字第二二一五九號判決，審究丙○○與其相關投資公司之主控關係，認為渠等關係密切，丙○○等顯有共同取得福益股份之意思聯絡，故違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，上訴人處以罰鍰處分，並無不合，駁回丙○○ 等之訴。然原審法院尚未就上訴人所提被上訴人丙○○等共同取得之事實加以審酌，卻以兩造其餘攻擊防禦方法，於本件判決結果不生影響，不予一一審究為由，判決撤銷原處分。顯然違背行政訴訟法第一百八十九條及第二百四十三條規定云云，指摘原審判決有判決違背法令之違法。本院按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反．．．第四十三條之一第一項．．．．規定者」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」分別為證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向本部證券暨期貨管理委員會（以下簡稱本會）申報。」、「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：（一）由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」、「依本要點應行申報之事項如下，其申報事項應公告之，並檢附公告報紙向本會申報．．．」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：（一）所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增減數量達該公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十為止。（二）其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」分別為行為時系爭申報事項要點第一條、第三條、第四條、第六條及第七條所規定。查該要點第二條、第三條及第四條係上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，而訂頒之解釋性行政規則。該申報事項要點於不違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨及規範目的範圍內，自得適用之。該要點第三條規定：「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括．．．㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司會與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而是否有特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關，故主管機關在無反證之情況下，依上開要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點無違證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。原審判決以該要點第三條規定，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，與證券交易法第四十三條之一第一項規定主管機關依其職權訂定「申報事項」之範圍有所不同。證券交易法第四十三條之一第一項業已明白規定為「單獨或與他人共同取得超過已發行公司股份十分之一」者，而所謂單獨取得或共同取得，法律上本有一定之意義，即取得為單獨所有或共有（包括分別共有或公同共有）。系爭要點第三條第二款將共同取得人之範圍規定包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，已逾越法律應有之解釋云云，將證券交易法第四十三條之一第一項規定之「共同取得」，限縮解釋為「共有」，既無法律上之依據，對於證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨尚有誤解，其拒絕適用系爭要點第三條第二款即難謂無違誤之處，上訴人據以指摘原判決違背法令，為有理由，應由本院將原判決廢棄。本件依原審判決所確定之事實，被上訴人丙○○為國揚公司、漢華公司及漢碩公司之董事長，而被上訴人丙○ ○持有承陽公司表決權股份超過三分之一及其配偶李琇瑟擔任過半數董事，漢清公司係國揚公司持股九九‧九九％之被投資公司；又國揚公司、漢華公司、漢碩公司、承陽公司、漢清公司為各自獨立之法人，法人人格均屬個別，各自取得福益公司之股份並未超過該公司已發行股份總額百分之十。惟上訴人以被上訴人丙○○或擔任上開公司董事長，或持有表決權股份合計超過三分之一，另被上訴人丙○○之配偶李琇瑟擔任承陽公司過半數董事，與被上訴人丙○○有系爭申報事項要點第三條第二款所規定之上開關係，而將渠等認係行為時證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱之共同取得人，而國揚公司、承陽公司及漢華公司於八十六年六月十七日共同取得福益公司股票，超過該公司已發行股份總額之百分之十，另漢碩公司及漢清公司分別自八十六年十月二十三日及八十六年十二月十六日為新增之共同取得人，渠等嗣後於八十六年十二月九日至八十七年六月三十日減少持股三、二九五、○○○股，未於所持股份變動後即向上訴人申報，且累計增減數量超過已發行股份總額百分之一，亦未即公告，有違行為時證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年四月十九日（八八）台財證（三）字第○ 一六一六號處分書處被上訴人等罰鍰八萬元（折合新台幣二十四萬元），揆諸前開法令規定及說明，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，均應予維持。被上訴人於原審猶執詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項、第一百零四條、民事訴訟法第八十七條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　九　　　　月　　　十九　　　日最高行政法院第四庭審判長法官　　　廖　政　雄法官　　　趙　永　康法官　　　林　清　祥法官　　　鍾　耀　光法官　　　姜仁脩右正本證明與原本無異法院書記官　莊　俊　亨中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　九　　　　月　　　二十　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第一六八八號

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