九十一年度判字第一八○九號｜行政：證券交易法｜裁判日期：91 年 10 月 03 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第一八○九號上　訴　人　乙○○ 壬○○ 庚○○ 辛○○○ 己○○ 丙○○ 戊○○ 丁○○ 被上訴人　財政部證券暨期貨管理委員會代　表　人　甲○○ 右當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國九十年八月二日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二八七九號判決，提起上訴，本院判決如左：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由本件上訴人在原審起訴主張：本件被上訴人以萬勝投資股份有限公司、萬眾投資股份有限公司、華裕投資股份有限公司、豐邦投資股份有限公司、華圓投資股份有限公司、華愛投資股份有限公司、華聖投資股份有限公司及華楊投資股份有限公司、萬翔投資股份有限公司、富民投資股份有限公司（以下各簡稱萬勝投資、萬眾投資、華裕投資、豐邦投資、華圓投資、華愛投資、華聖投資、華揚投資、萬翔投資、富民投資公司，合稱關係公司）係證券交易法第四十三條之一第一項之共同取得人。於民國八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃運輸股份有限公司（以下稱中國貨櫃公司）股份累計達九、二二七仟股，已超過該公司已發行股份總額百分之十（佔中國貨櫃公司當時已發行股份總額八九、○○一仟股之百分之一○‧三七），嗣後自八十七年十一月七日至八十八年二月十日止，上開共同取得人計減少持股二、七九○仟股，累計持股增減變動超過中國貨櫃公司已發行股份總額百分之一，未依申報要點規定於所持股份變動之日起二日內公告並向被上訴人申報並公告，違反行為時證券交易法第四十三條之一第一項之規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年十月五日（八八）台財證（三）字第○三六九一號處分書處上訴人等罰鍰銀元八萬元（折合新臺幣二十四萬元）。惟證券交易法未授權主管機關就該法第四十三條之一第一項所定「共同取得」之構成要件得以命令為補充規定，被上訴人竟於所訂頒之證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點（下稱申報要點），擅自定義其構成要件，擴大法律授權範圍，而認定上訴人及關係公司已構成證券交易法第四十三條之一第一項所定之共同取得人，並據以科處罰鍰，違反法律保留原則。又上訴人縱違反證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定，應分別科處罰鍰，惟證券交易法無明文規定可按次連續處罰，被上訴人應恪守行政罰一事不兩罰之原則，而不得任意對行為人處以按次連續之處罰，況被上訴人於執行該連續處罰前，未責令限期辦理；即按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政之原理，被上訴人怠於執行職務之責不能轉嫁上訴人負擔，為此訴請撤銷訴願決定及原處分。被上訴人則以：其係證券交易法所稱主管機關，依該法第四十三條之一第一項之規定「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之涵義，核其性質屬補充性解釋規定，為執行該條項規定所必要，且未牴觸或逾越該法規定，應無不可。另華愛投資公司董事長李成蘭與李成祿為姐弟關係，李成祿與劉佳欣為配偶關係，劉興湘為劉佳欣、劉蘭香、庚○ ○與壬○○之父，壬○○與辛○○○為配偶關係，劉蘭香與乙○○為配偶關係。前述七人分別擔任華愛投資公司等十家公司過半數之董事、監察人或為董事長；豐邦投資公司、華聖投資公司之聯絡地址同為台北市○○○路○段四十號二樓；華裕投資公司、萬眾投資公司、萬勝投資公司、華圓投資公司、華揚投資公司、華聖投資公司、萬翔投資公司、華愛投資公司、富民投資公司之聯絡地址同為台北縣板橋市○○路六十六號（分屬該址二樓、五樓之一及十樓之一等不同樓層）；華裕投資公司、萬眾投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華圓投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司等十名於日盛證券雙和分公司委託證券商買賣中櫃股票之營業員同為廖松騰。前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間，委託證券商買賣時，均有委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，明顯有意思聯絡之情事。又證券交易法並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，故取得人違反任一作為義務時均應按次分別科處行政罰鍰等語，資為抗辯。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，同主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」為行為時證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。又「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：（一）由本人以信託、背書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。」「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：（一）所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。（二）其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」為行為時申報要點第一條、第二條、第三條第一款、第二款、第四條及第七條所明定。上開申報要點係被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依據該法第四十三條之一第一項之規定－主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施。如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。而證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者，始符立法意旨。因此，申報要點第三條第一款規定，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，得適用之。本件李成蘭與李成祿為姊弟關係，劉佳欣係李成祿之配偶，劉興湘為劉蘭香、庚○○、壬○○之父，辛○○○係壬○○ 之配偶，乙○○為劉蘭香之配偶。依被上訴人調閱公司變更登記事項卡及中櫃之股東集團買賣成交明細表等，結果：前述七人分別擔任華愛投資公司等十家公司過半數之董事、監察人或董事長；豐邦投資公司、華愛聖投資公司、富民投資公司、華聖投資公司之聯絡地址同為台北市○○○路○段四十號二樓；華裕投資公司、萬眾投資公司、華圓投資公司之聯絡地址同為台北縣板橋市○○路六十六號五樓之一，萬翔投資公司、華揚投資公司、萬勝投資公司同為同址十樓之一；華裕投資公司、萬眾投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華圓投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司等於日盛證券雙和分公司委託證券商買賣中櫃股票之營業員同為廖松騰。由上開資料可知，關係公司間，縱未共同集資，亦有共同意思聯絡。再由被上訴人調閱前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間成交委託買賣明細表查得取等買賣中國貨櫃股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等情形，上訴人違規之事實堪以認定。從而上訴人未依申報要點規定於所持股份變動後即向被上訴人申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依申報要點規定於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，被上訴人以上開情事違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，依行為時同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，科處上訴人等罰鍰銀元八萬元，並無不合，訴願決定予以駁回，亦無不當，均應予維持。另證券交易法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似同法第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第一項等將配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者包括在內之明文規定，則申報要點第三條第二款即不應予擴張解釋。被上訴人以上訴人與關係公司之負責人間有申報要點第三條第二款所規定之關係為由，認係共同取得，將八十七年十一月七日至八十八年二月十日累計持有股份予以合併計算，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟上訴人與關係公司間有意思聯絡之共同取得關係，前已詳述，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。再者，證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能即時且充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。該條項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報要點之規定向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務。又申報要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神。且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連績犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應按次分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。上訴人主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，且被上訴人於執行該連續處罰前，未責令限期辦理；即按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政之原理，悖離法律保留原則云云，不足採取。另任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不分，無異鼓勵取得人自始即不為申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被上訴人於八十七年十月三十一日修正發布之申報要點中，特增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。上訴人所稱原處分處罰過當、悖離比例原則云云，亦不足採等為其判斷之基礎，並說明證據取捨及上訴人其餘主張不足採之理由，而駁回上訴人之訴。本院查：申報要點第三條第二款係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而是否有特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關，故主管機關在無反證之情況下，依申報要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點未違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。原判決認係擴張法條之解釋，不得適用，固有未當，惟本件上訴人與關係公司有前述關係及意思聯絡，依申報要點第三條第一款、第二款規定，應屬共同取得人，原判決結論並無不同，仍應予維持。又原判決認定上訴人與關係公司間有意思聯絡，已敘明其理由及所憑認定之證據，並非出於臆測，尚無上訴人所稱判決不備理由之違法。次查，依原處分卷附中櫃之股票集團買賣成交明細表顯示，本件共同取得人於八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃公司股份累計達九、二二七仟股，已超過該公司已發行股份總額百分之十（佔中國貨櫃公司當時已發行股份總額八九、○○一仟股之百分之一○．三七），嗣後上訴人與上開公司之持有數均未低於百分之十，是此後股票變動，依規定自應申報，持股增、減數量達該公司已發行股份總額百分之一時應即公告並申報。本件係因上訴人與關係公司等共同取得人自八十七年十一月七日至八十八年二月十日止，上開共同取得人計減少持股二、七九○仟股，累計持股增減變動超過中國貨櫃公司已發行股份總額百分之一，未依申報要點規定於所持股份變動之日起二日內公告並向被上訴人申報，即應受罰。上訴人主張證券交易法第四十三條之第一項後段規定「已經申報的事項如有變動」應隨時補正，上訴人自始未曾為「首次申報」，應不負證券交易法第四十三條之第一項之申報及後續補正程序義務云云，殊無可取。再者，證券交易法第四十三條之一第一項後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」故每一變動共同取得人即負一申報義務，如違反各申報義務，應按次分別處罰，此與憲法第二十三條規定或比例原則無違，亦與本院二十四年判字第七十一號及四十五年判字第四號判例所指情形不同，無從援用。至行政秩序罰法草案第二十四條之連續行為之處罰規定，尚未經立法公布施行，亦尚無適用餘地。另被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項規定：「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布實施，並就該條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報。核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加共同取得人之義務，自無違反憲法第二十三條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法院釋字第三九四、五二二號解釋意旨無何牴觸。上訴人主張申報要點第二、三、四條等規定，違反證券交易法第四十三條之一第一項之授權乙節，亦非可採。其並執陳詞指摘原判決不當，聲明廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　十　　　　月　　　三　　　　日最高行政法院第二庭審判長法官　　　陳　石　獅法官吳錦龍法官　　　彭　鳳　至法官　　　高　啟　燦法官　　　黃　合　文右正本證明與原本無異法院書記官　王　福　瀛中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　十　　　　月　　　三十　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第一八○九號

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