最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第一九九一號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第一九九一號

上訴人

丁○○

上訴人

乙○○

上訴人

壬○○

上訴人

戊○○

上訴人

庚○○

上訴人

己○○

上訴人

辛○○

上訴人

丙○○

被上訴人

財政部證券暨期貨管理委員會

代表人

甲○○

右當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國九十年五月二十五日臺北高等行

政法院八十九年度訴字第一○五八號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人起訴主張：被上訴人以萬眾投資股份有限公司（下稱萬眾投資公司，董事長丁○○）、華裕投資股份有限公司（下稱華裕投資公司，董事長乙○○）、豐邦投資股份有限公司（下稱豐邦投資公司，董事長壬○○）、萬勝投資股份有限公司（下稱萬勝投資公司，董事長戊○○）、華揚投資股份有限公司（下稱華揚投資公司，董事長庚○○）、萬翔投資股份有限公司（下稱萬翔投資公司，董事長己○○）、華聖投資股份有限公司（下稱華聖投資公司，董事長戊○○）、華愛投資股份有限公司（下稱華愛投資公司，董事長壬○○）及富民投資股份有限公司（下稱富民投資公司，董事長辛○○）係證券交易法第四十三條之一第一項暨其取得股份申報事項要點之茡、涛所稱之共同取得人，於民國八十七年三月二十日共同取得中櫃投資股份有限公司已發行股份總額超過百分之十之股份，另李成錄及中櫃投資股份有限公司（下稱中櫃投資公司，董事長丙○○）自八十八年五月十二日、中友船舶貨物裝卸承攬股份有限公司（下稱中友公司，董事長丁○○）自八十八年七月十五日、銘揚投資股份有限公司（下稱銘揚投資公司，董事長丙○○）自八十八年七月十七日分別為新增之共同取得人，前揭共同取得人於八十八年七月二十九日增加持股一、三九六仟股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未依申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年十月二十二日八八台財證𪲘第○三九六九號處分書處以上訴人罰鍰八萬元（折合新臺幣二十四萬元）。惟證券交易法並無授權行政機關訂定申報事項要點，縱認行政機關得依職權發布，除須有組織法上之管轄權限及為執行某一特定法律所必要外，其內容須限於細節性及技術性之事項，此有司法院釋字第三六七、三六三號解釋可參。行政機關在法律無具體明確授權下，依職權發布申報事項要點，不當擴大證券交易法第四十三條之一「共同取得」行為之解釋，增加法律所無之限制，嚴重違反依法行政原則。證券交易法第四十三條之一既稱「共同取得」，必然係指有共同的意思聯絡或共同利益之取得。共同取得之概念，應限於申報事項要點第三（一）點所稱「由本人以信託、委託、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份」之情形，方符法律規範之本旨。訴願決定以所舉事實推定上訴人等間有「意思聯絡」之事實，已違反經驗法則及論理法則，亦與認定「有意思聯絡」無直接因果關係。又證券交易法第四十三條之一第一項後段，亦未規定違反時應予處罰，申報事項要點第九點之處罰規定，欠缺法律具體明確授權，已違反司法院釋字第三一三號、第三九四號解釋之法律保留原則。上訴人於八十七年三月二十日之共同取得行為，已受被上訴人以（八八）台財證㈢第○三六九一號處以行政罰，原處分竟針對八十七年三月二十日之同一行為，另以（八八）台財證𪲘第○三六九二號至第○三七○二號、第○三九六八號至○三九七七號及（八九）台財證𪲘第一八五七九號等，科以多次行政罰，有違一事不再理原則；又證券交易法第一百七十八條第二項得按次連續處罰之規定，並不包括同項第一款中之違反第四十三條之一的行為，法律既無明文規定得按次連續處罰，僅能對同一違反行政義務之行為科處一次行政罰，以貫徹一事不二罰原則。原處分不察，對上訴人同一行為處以多次行政罰，洵屬違法。原處分及訴願決定既認上訴人有證券交易法第四十三條之一第一項前段共同取得中櫃公司股份逾百分之十卻未申報之情形，則就該法條文義解釋，第一項後段之「申報事項如有變動時，並隨時補正之」行為，乃係前段「共同取得」行為後之附屬補正行為。然上訴人既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為，被上訴人連續處罰，欠缺法律之依據。又查證券交易法第四十三條之立法目的，顯欲達公開公司股份變動情形之目的，若守法律及貫徹立法目的，即應於上訴人違反時，立即施予處罰，始有使上訴人知悉違法並進而守法之可能，然被上訴人卻於上訴人違法之初，完全置之不管，迄經一年始陸續對行為人處以二十三次行政罰，於未受處罰之前，上訴人根本無機會知悉行為違法，又如何期待上訴人能補正及遵守法律。被上訴人不應將怠於執行職務之責，轉嫁予上訴人負擔，且上訴人受此處罰已無法達到證券交易法之立法目的，顯無處罰之必要等語，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。

被上訴人則以：本案共同取得人，依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣中櫃公司股票之證券商，調閱渠等之資料，已符合申報事項要點第三條第一款、第二款規定。前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間，委託證券商買賣時，均有委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，符合共同取得人關係，並與上訴人所稱共同取得應有意思聯絡之本意無違。依證券交易法第二條前段、第三條規定，被上訴人為證券交易法之主管機關。同法第四十三條之一第一項之立法意旨，當係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被上訴人為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定－主管機關所規定應行申報事項，訂定申報事項要點發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「共同取得人」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要。被人援用證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報事項要點之規定而作成原處分，符合依法行政原則，自屬適法等語，作為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條分別定有明文。又「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。

．．．」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」分別為申報事項要點第一條、第二條、第三條、第四條及第七條所規定。申報事項要點係被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據第四十三條之一第一項之規定－主管機關所規定應行申報事項，訂定要點發布實施。該申報事項要點如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。又證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者而言。因此，申報事項要點第三點第一款規定由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者，為共同取得，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。本件依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣中櫃公司股票之證券商，調閱渠等之資料，調查結果：⑴豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司及富民投資公司等七家公司係為公司間相互持股並指派代表人行使董事監察人之職者。⑵中櫃投資公司、中友公司及銘揚投資公司均為中櫃公司持股逾百分之九十九之轉投資公司，其董事長分別為丙○○（中櫃投資公司、銘揚投資公司）及丁○○（中友公司），二人為兄弟關係。⑶銘揚投資公司、中櫃投資公司、萬勝投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司之聯絡地址同為臺北縣板橋市○○路六六號五樓之一。⑷萬勝投資公司及萬翔投資公司聯絡地址同為臺北市○○路一六一號十八樓，華揚投資公司及豐邦投資公司聯絡地址為同號之十七樓。⑸銘揚投資公司、中櫃投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、華聖投資公司及富民投資公司，委託證券商買賣時，負責下單人員同為何信應。且依據被上訴人調閱前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣中櫃公司股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，明顯有意思聯絡之情事，有委託買賣明細表影本附原處分卷可按。上開取得人間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委託，其意思聯絡至為明顯，為證券交易法第四十三條之一第一項及系爭申報事項要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人。又證券交易法第四十三條之一既無類似同法第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項包括在內之配偶、未成年子女即利用他人名義而持有股票者之規定，則申報事項要點第三條第二款即不應予以擴張解釋。被上訴人以丙○○與丁○○係兄弟，與乙○○係二親等姻親，有申報事項要點第三條第二款所規定之關係，而認渠三人任代表人之公司係共同取得中櫃公司股票累計持有股份予以合併計算，於法雖有未合，惟上訴人等與上開公司有意思聯絡之共同取得關係，前已詳述，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。再查證券交易法第四十三條之一第一項前、後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七條第一款規定所持股份數額增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神。證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時應「按次」分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰。至證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。上訴人主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，且被上訴人於執行該連續處罰前，未責令限期辦理，即按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政之原理，悖離「法律保留原則」云云，核不足採。另任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者，即處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被上訴人於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。上訴人主張渠等既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為，與證券交易法處罰之構成要件不合，不應受裁罰云云，並指責原處分違反一事不二罰原則、一事不在理原則，均不足採。本件原處分並無不合，訴願決定予以駛回無不當，因將上訴人之訴駁回，為其判斷之基礎。

本院查：被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項規定：「．．．主管機關所規定應行申報事項．．．」訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」發布實施，並就該條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」

等事項，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定之必要所為補充性解釋之規定，未增加共同取得人之義務，自無違反憲法第二十三條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法院釋字第三一三、三六三、三六七、三九四號解釋意旨無何牴觸。上訴人主張申報事項要點第二、三、四條規定，違反證券交易法第四十三條之一第一項之授權乙節，核無可採。按申報要點第三條第二款係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬間，關係至為密切，依經驗法則觀之，渠等所主導或控制之公司與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十者，應非巧合，堪認係有意之安排。主管機關在無反證之情況下，依申報事項要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，尚無違反經驗法則，於此範圍內上開要點自無違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。原判決認係擴張法條之解釋，不得適用，固有未當，惟本件上訴人與關係公司有前述關係及意思聯絡，依申報要點第三條第一款、第二款規定，應屬共同取得人，是原判決之結論並無不同，仍應予維持。次查原判決認定上訴人與關係公司間有意思聯絡，係依據上訴人間共同取得中櫃公司股份之委託交易行為及其開戶資料，認定渠等有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等情形，業已敘明其理由及所憑認定之證據，並非出於臆測，屬於原審取捨證據認定事實之職權行使，尚無上訴人所稱判決不備理由、違背經驗法則及論理法則之違法。又查萬眾投資公司等關係公司，於八十七年三月二十日共同取得中櫃公司股份累計超過該公司已發行股份總額百分之十（佔中櫃公司當時已發行股份總額百分之一○‧三七）。另李成錄及中櫃投資公司自八十八年五月十二日、中友公司自八十八年七月十五日、銘揚投資公司自八十八年七月十七日分別為新增之共同取得人，前揭共同取得人於八十八年七月二十九日增加持股一、三九六仟股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未依申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，則被上訴人以上訴人違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，處以上訴人罰鍰八萬元（折合新臺幣二十四萬元），自無不合。

又上訴人違章行為於行為時即已成立，雖被上訴人未於上訴人與關係公司等共同取得超過百分之十之中櫃公司股票而未申報時，即予處罰，僅係有否怠於執行之行政責任問題，尚難據此認上訴人等得以免責。原判決以上開公司持有中櫃運輸公司股份之累計數增加，作為上訴人等共同取得本件股票有意思聯絡之佐證，亦核屬其取捨證據之職權行使，尚難謂有違證據法則。又按證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，證券交易法第四十三條之一第一項前、後段之申報義務，應屬不同之作為義務，亦即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續之持股如有增減變動，亦應依法申報，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應分別科處罰鍰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報而以違反後段之規定予以按次處罰者，將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。上訴人主張未曾依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定為共同取得之申報，如何「補正」原來申報云云，不無曲解法令之誤，殊無足採。又依證券交易法第四十三條之一後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」是申報事項如有變動時，共同取得人即負一申報義務，如有多次違反該申報義務之情形，即應按次分別處罰，此與憲法第二十三條規定或比例原則無違。本件被上訴人依違反申報義務之不同違規事實，按次予以分別處罰，並非對同一違規事實「按次連續」處罰。上訴人等所述證券交易法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之規定，被上訴人卻對上訴人等按次連續處罰等語，亦無可採。又被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項「．．．向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報事項．．．」之規定，於申報事項要點第六點及第七點規定取得人應於期限內檢附公告報紙向被上訴人申報。此股份持有人所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開所必需，核與該條項規定立法意旨無違，上訴意旨以公告之規定，超過法律規定而要求人民負擔額外之負擔云云，自無足取。關於證交法第四十三條之一後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」所稱「隨時」，係該法律條文之構成要件，惟若依法律條文「隨時」持股一或二股之增減變動即需向被上訴人申報，反而徒增申報義務人之申報工作，故被上訴人按證交法第四十三條之一第一項之立法意旨，為使公司股權發生重大變化，資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況等重要原則下，將「隨時」持有股份數額增、減變動情況，放寬為達已發行股份總額百分之一時才需申報，自屬對申報義務人有利的規定，核與母法規定意旨無違。上訴人等主張被上訴人擅自決定以百分之一為申報標準，欠缺法律明確授權，違反法律保留原則云云，亦非有據。綜上，原審維持原決定及原處分，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前開各詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　蘇　金　全