九十一年度判字第二三一六號｜行政：公平交易法｜裁判日期：91 年 12 月 19 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第二三一六號上　訴　人　必成運輸事業股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　廖年盛律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　乙○○ 右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十年九月六日台北高等行政法院八十九年度訴字第九三五號判決，提起上訴。本院判決如左：主　文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理　由一、上訴人於原審起訴主張：本件中國石油股份有限公司（下稱中油公司）所屬基隆等七個營業處，於民國（以下同）七十九年間以公開招標方式辦理輕質散裝油料承運發包，得標廠商為玉坤交通有限公司（下稱玉坤公司，基隆地區）、長昇運輸有限公司（下稱長昇公司，桃園地區）、優冠陸運股份有限公司（下稱優冠公司，新竹地區）、國油通運股份有限公司（下稱國油公司，台中、嘉義地區）、上訴人（台南地區）及申來運輸事業股份有限公司（下稱申來公司，高雄地區）等六家廠商。嗣八十七年二、三月間，雙方合約陸續到期，中油公司擬再次辦理招標作業。承運業者為達續約之目的，首先由玉坤、長昇、國油（台中）、申來四家公司以油罐車聯合怠運方式，向中油公司施壓，繼而與上訴人約定共同合作不去投標，以阻撓招標作業；且業者間發生利益衝突，分裂為二個集團，上訴人代表人甲○○撮合並參與雙方之談判。被上訴人調查結果，以彼等合意約定各事業之營業區域、聯合怠運、共同脅迫中油公司停止招標作業、協議不投標及協議讓與營業區域等，為與有競爭關係之他事業共同限制交易對象、交易地區之聯合行為，違反行為時公平交易法第十四條規定，依同法第四十一條前段規定，以八十八年九月二十三日（八八）公處字第一一七號處分書命上訴人應自處分書送達之次日起，停止前項聯合行為。惟查中油公司公開招標之系爭業務，承包該項業務，必須購置符合規定之油罐車輛數，僱用司機及設置停車場，花費成本相當高，且油罐車僅能供作運送油品之用，有其專用性，一旦未能得標，車輛無法移作他用，又屬高危險性行業，投資風險太高，故於七十九年間開放時，亦僅多出玉坤（由賀詩貴另外投資籌組）、優冠兩家公司及陳敏行、楊碧蓮共同以靠行國油公司方式加入而已，且招標辦法規定得標業者在其營業區之油罐車不得作為其他運輸合約之用（即不得在他區營運），因此原有四家業者考慮若易區承運，恐增加營運上額外之負擔，繼續爭取在原地區得標承運，而新加入之三家業者，當然不會去與原有四家業者作不必要之競爭，因此各家均在原地區得標，此情形乃國內輕油代運市場既存之客觀環境所自然形成之現象，無須經各業者去合意約定而來。另中油公司於八十四年十一月二十一日與各業者開座談會時，要求業者著手申請ISO九○○○國際品質認證以加強作業程序之標準化，決議下次招標時將列入投標資格，此有中油公司八十四年十二月十一日（八四）管儲八四一二○四一二號函可查。惟中油公司於所頒佈之八十七年度招標辦法中，將應自備足夠油罐車輛始符投標資格之規定，降低標準為僅須自備二分之一車數車輛，且未將座談會決議「下次投標將取得ISO九○○○認證列入投標資格」之條件列入，改為於合約生效日起一年內取得即可。上訴人與其他業者（優冠公司除外）皆認為此作法有圖利某特定人之嫌，招標辦法不合理且欠公允，遂於八十七年二月十八日聯名向中油公司陳情，將「取得ISO九○○○認證」，列入投標資格，因此，上訴人未去參加中油公司台南營業處訂於八十七年二月二十三日開標之招標作業。賀詩貴因陳情無結果，乃發動其所屬三家公司分別在基隆、桃園、高雄於八十七年二月二十二日至二十四日間怠運、怠駛以示抗議，然上訴人並未參與，反而於該期間內全力支援協運，此有中油公司八十七年三月二十四日（八七）營儲000 00000號感謝函影本可稽。上訴人代表人甲○○雖於八十七年四月十五日在電話中雖有同意賀詩貴不去投標之要求，於八十七年四月二十三日在電話中同意洪德慶（國油公司）所說一起寄標單等情，但此一方面為靜觀陳情之結果如何，另方面考慮依招標辦法規定必須三家以上之業者參加投標始能決標，既然賀詩貴、洪德慶等人不投標，優冠公司亦未去領取標單，顯然參加投標者已不足，因此未去參加八十七年四月三十日開標之台南營業處招標作業。上訴人兩次未去投標，並非意在迫使中油公司續約，此消極地不參加投標之行為，應認係屬一種對中油公司之杯葛行為，非屬公平交易法第七條之聯合行為。又優冠公司之蕭銀煌於八十七年間聯合弘昌公司，以弘昌公司名義購置油罐車輛，欲競標賀詩貴旗下公司之營業區域，因而發生衝突，雙方曾透過甲○○居中聯絡彼等見面談判，雖然在居間聯絡中得知賀詩貴有意將高雄營業區讓與蕭銀煌，但甲○○曾於八十七年五月二十九日以電話向賀詩貴表示「無須再與蕭銀煌談判．．．」，足證對於賀詩貴有意將高雄營業區讓與蕭銀煌一事，並不贊同，此即表示與彼等並無合意存在。且原處分書理由中亦敘明，優冠公司擬越區搶標之首要目標即賀詩貴占有之三個營業區，足見賀詩貴與蕭銀煌如何協議，均與上訴人無關，上訴人並未與賀詩貴、蕭銀煌或其他業者協議讓與營業區域分割市場。而依公平交易法施行細則第二條第一項規定，所謂影響市場功能者，必須以市場供需關係是否受到影響為斷。而市場供需是否因聯合行為而受到影響，須視交易相對人之交易利益並在市場上因而受到危害始足認為造成影響。輕油運送市場係中油公司開放，運送價格完全由中油公司主導，對該公司而言，市場上並無交易利益可言。而八十七年一月間中油公司對業者雖表示不續約，但在未完成招標前，仍合意由業者繼續承運，市場之供需並未受到影響。況中油公司有七個營業處開放給民間承運，而市場上實際亦只有七家業者參與競爭，該輕油運送市場並非是完全自由競爭之市場，有無公平交易法之適用，非無疑義等語。二、被上訴人在原審答辯則以：查中油公司基隆等七個營業處於八十四年間續辦之輕質散裝油料承運發包，仍由原承運廠商得標，嗣八十七年二、三月間，雙方合約復陸續到期，中油公司擬再次辦理招標作業，承運業者為達續約之目的，玉坤、長昇、國油（台中）、申來四家以油罐車聯合怠運（期間為八十七年二月二十二日至二十四日）方式，向中油公司施壓，或藉由民意代表施壓，阻撓招標作業，均有涉案人之陳述紀錄及調查局電話監聽紀錄可稽。八十七年間中油公司再次辦理招標作業前，優冠公司已備妥油罐車輛，擬越區競標，業者即發生利益衝突，分裂為二個集團；雙方衝突當時，上訴人負責人甲○○與賀詩貴、洪德慶等人為續約之目的，電話中多次談及，業者將共同合作不去投標，以阻撓招標作業，上訴人起訴狀坦承甲○○於八十七年四月十五日在電話中同意賀詩貴不去投標之要求，八十七年四月二十三日在電話中同意洪德慶一起投寄標單之事實，益可證明上訴人與他競爭事業在系爭招標案中陪標、圍標之違法事實。且上訴人與玉坤、長昇、優冠、國油、弘昌公司、陳敏行、楊碧蓮等為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，相互協議不去投標及約定經營之區域，係事業與有競爭關係之他事業合意共同限制交易地區，相互約束事業活動之行為，已違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定。另上訴人如欲抗議中油公司放寬投標要件，應循合法途徑表達，以尋求解決，尚非得以人為方式與其他競爭同業協議不去投標，以阻撓中油公司招標作業之進行，造成限制競爭之情事。又輕質散裝油料承運業務市場或因我國以往油品市場之管制而有其特殊性，然該市場既已存有上訴人等六家業者，若無人為因素之干預，仍可有一定程度之競爭存在，而依行為時公平交易法施行細則第二條第二項規定，八十七年間中油公司再次辦理招標作業前，優冠、弘昌公司已備妥油罐車輛，擬於新竹以外之營業區域競爭，原有承運業者均有可能因優冠、弘昌公司之競爭，退出市場，市場已非上訴人所稱「至少可爭取到一個營業區」。另綜觀本件上訴人等多次談判、協議不去投標之情形，並非上訴人所稱特殊背景或市場上之客觀因素下，自然形成「在原地區得標承運」之現象，至於八十四年之招標，與原處分論斷無涉。另上訴人雖認為中油公司降低承運商資格（即自有車輛數僅須自備半數）及未將ISO九○○○認證列為投標資格，有圖利特定人之嫌，惟前開事由，除與原處分聯合行為之認定無關外，上訴人亦不得據此理由，認其與有競爭關係之他事業相互協議不去投標及約定經營之區域等行為，具有阻卻行為違法性之正當理由。上訴人為在台南地區繼續承運，或協議具競爭關係之他事業不去投標，或藉由民意代表要求中油公司停止招標，或參與業者瓜分市場談判等行為，業已阻礙他事業進入輕質散裝油料代運業務市場，使上訴人與其他競爭之同業減少競爭之強度，甚至透過彼此間之合意完全排除競爭，則上訴人及其他業者與本件系爭得標案之交易相對人中油公司原有或原應有之關係，自然亦會受到影響，此核屬公平交易法第七條之聯合行為等語。三、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查優冠公司與賀方發生衝突期間，上訴人負責人甲○○與賀詩貴、洪德慶（台中國油公司）等人為續約之目的，電話中多次談及，業者將共同合作不去投標，以阻撓招標作業，此有調查局之電話監聽紀錄可稽，而上訴人之代表人甲○○於八十七年四月十五日在電話中同意賀詩貴不去投標之要求，於八十七年四月二十三日在電話中同意洪德慶一起投寄標單，而上訴人實際上亦未參加中油公司台南營業處訂於八十七年二月及四月之兩次招標作業之事實，除有前開電話監聽紀錄可稽外，並為上訴人所自認，足認上訴人確有與他業者協議不為投標之行為。另縱然上訴人認為中油公司降低承運商資格及未將ＩＳＯ九○○○認證列為投標資格，有圖利特定人之嫌，惟亦不得據此主張應與其有競爭關係之他事業相互協議不去投標。賀方之成肇基於八十七年二月二十七日電請上訴人代表人甲○○居中協調，且於八十七年六月一日在台中長榮桂冠酒店，談判高雄地區營業權讓與之問題，此有調查局之電話監聽紀錄及林振燦、陳敏行及上訴人代表人甲○○之陳述紀錄可按。嗣優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標，亦確由優冠公司得標，足認上訴人與玉坤、長昇、優冠、國油、弘昌公司、陳敏行、楊碧蓮等為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，有相互約定經營區域、合意共同限制交易地區之行為。又上訴人代表人甲○○於八十七年五月二十九日以電話告知賀詩貴「無須再與背叛者（蕭銀煌）談判，且高雄地區兩年就有四億多元的收入」等語，足見上訴人代表人甲○ ○就前開雙方之談判具體表示意見，其參與雙方談判之協議內容與決定，影響談判結果，並非單純居間聯絡之人而已。又輕質散裝油料承運業務市場或因我國以往油品市場之管制而有其特殊性，然該市場既已有上訴人等六家業者，若無人為因素之干預，仍有一定程度之競爭存在；且八十七年間中油公司再次辦理招標作業前，優冠與弘昌公司已備妥油罐車輛，擬於新竹以外之營業區域競爭，原有承運業者均有可能因優冠、弘昌公司之競爭，退出市場，市場已非上訴人所稱原有承運業者至少可爭取到一個營業區。況依中油公司新訂八十七年招標辦法，其降低投標資格者自備油罐車輛數量之規定，更可開放既有承運市場，使原有承運業者以外有加入投標、取得承運業務之機會，並非上訴人所稱既存輕油運送市場特殊背景，因市場客觀因素，自然形成在原地區得標承運之現象。至於上訴人既有與他業者協議不為投標之行為，即已構成聯合行為而違規，不因事實上有無其他公司參與投標而異。上訴人與其他競爭同業合意共同限制交易地區及協議不投標，已使上訴人及其他競爭之同業透過相互之合意，減少或完全排除競爭，致上訴人及其他業者與系爭招標案之交易相對人中油公司原應有之交易狀態遭受人為影響，中油公司辦理輕質散裝油料承運發包招標之選擇可能性及選擇自由，因而受到減縮或排除，損害其在自由競爭市場機制下可得享有之利益，是上訴人主張協議不投標，並無妨礙市場功能之結果，不屬於公平交易法第七條規定聯合行為云云，要無可採。且上訴人縱無聯合怠運之行為，亦與前開聯合行為之成立無礙，併予敘明。綜上所述，上訴人為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，與其他競爭之同業以人為方式相互協議不去投標及約定經營之區域，核屬與有競爭關係之他事業合意共同限制交易地區，相互約束事業活動，所為業已違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定等理由，因而將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。四、上訴論旨復以：查由公平交易法第七條之規定可知，其聯合之內容必須為共同決定（一）商品或服務價格（二）制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，始合聯合行為之成立要件。上訴人未參加中油公司台南營業處訂於八十七年二月及四月之招標作業，主要係針對中油公司八十七年之招標辦法，有圖利特定人之嫌，所採之一種抗議行為，並非在於以續約為目的，此從嗣後經中油董事長出面與業者協調溝通，化解歧見後，上訴人即於八十七年六月間參加中油公司招標作業等情即可知，原審此部分認定並非正確。縱或如原判決所指協議不投標係為續約之目的，然續約本為上訴人與中油公司間之原契約中新約定之一種可期待權利，要求續約乃係契約權利上之訴求，無不正當性，並非是限制競爭或限制交易地區之行為，何況其結果如何，尚須視中油公司是否同意而定，非業者可共同「決定」、「限制」來達成的，此與公平交易法第七條所規定之聯合行為並不相同。另所謂「協議」係指相互競爭之業者間同向之合意，於合意後，產生一致接受協議拘束之效果，是其協議乃為共同達一致的目的而為，若無一致的目的，即無「協議」之存在。另查於基隆地區或高雄地區，上訴人並非競爭者之一，縱使上訴人代表人甲○○受託居間代為聯絡賀、蕭雙方見面談判，然彼等二人談判內容均與上訴人有利害關係之台南地區無關，是上訴人與彼等二人間，根本無有一致的目的，實無與彼等二人就高雄地區營業權讓與，去成立協議之情形存在。又上訴人代表人甲○○曾以電話告知賀詩貴無須與蕭銀煌談判，即是不贊同賀詩貴以談判方式出讓高雄地區營業權，而對賀詩貴表達自己的想法，亦即反對賀詩貴以協議方式解決，原審以甲○○上開電話內容，認係就賀、蕭二人之談判具體表示意見，有參與雙方談判之協議內容與決定，影響談判結果，其論斷顯不合證據法則。凡遇有發生衝突之雙方，不願自己聯繫談判，而透過第三人之居間聯繫，乃社會上常見之事，本案中賀、蕭雙方已生衝突，賀方又有意與蕭方談判，而委託甲○○居間代為聯絡見面，本極合乎社會常情，原審卻稱與常情不合，顯違經驗法則。縱然賀、蕭二人曾就高雄地區營業權讓與問題談判，後來投標結果亦是由優冠公司得標，但賀、蕭二人是否因談判而有達成協議，並無證據證明，至於後來優冠公司得標高雄地區，究係經賀、蕭二人協議而來或是經公平競標而來，亦乏證據足以佐證，原審並未調查真相，徒以曾談判即推測係經協議而來，適用證據法則亦不適當。另依現行公平交易法施行細則第五條第一項規定觀之，縱有聯合行為之外表，亦必須因而發生足以影響生產、商品或服務供需之市場功能，始符公平交易法第七條之要件。參諸八十七年中油公司七個業營處之招標資料，可知參與投標之業者除了賀詩貴之公司、國油公司、上訴人外，尚有優冠公司、弘昌公司、輝宇公司三家，則縱使上訴人與賀詩貴、洪德慶協議不去投標，亦未阻礙優冠公司、弘昌公司、輝宇公司去投標，豈可謂有阻礙他事業進入輕質散裝油料代運業務市場之情。且中油公司並強調其為獨家供應全國油品之國營企業，絕對要配合消費者需求充分供應，有不得斷油使命，此有中油公司函附卷可稽，因此縱使協議不去投標，市場上輕油仍正常供應，是該市場之服務供需功能，根本未受影響，原審漏未審酌上開明確證據，在無憑無據之情況下，率謂已影響市場功能，尚非有據。又中油公司之招標，投標者必須出價在中油公司核定之底價以下，始會決標，縱使有賀、蕭二人協議高雄地區營業權讓與，投標價仍須低於中油公司核定之底價，始予決標，則其交易價格完全受中油公司控制，其利益完全不受任何影響。原審對於究有無足生影響商品交易或服務供需之市場功能未予具體說明理由，顯有理由不備。綜前所述，原判決有違背法令之處，請鈞院鑒核，廢棄原判決，酌情發回更審，或自為判決撤銷再訴願決定、訴願決定、原處分等語。五、經查：㈠、上訴理由狀所載內容，大致與上訴人原起訴意旨內容相同，原審對上訴主張各點何以不採已詳加論述，認事用法均妥適，上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，尚難認原判決有所違背法令。㈡、輕質散裝油料承運業務市場或因我國以往油品市場之管制而有其特殊性，然該市場既已存有上新人等六家業者，若無人為因素之干預，仍可有一定程度之競爭存在；惟查本案上訴人為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，與其他競爭之同業以人為之方式相互協議不去投標及約定經營之區域，係屬與有競爭關係之他事業合意共同限制交易地區，相互約束事業活動，核其該等行為業已違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定。且上訴人為與其他競爭之同業達到續約之目的，由賀詩貴、洪德慶、上訴人代表人甲○○等人聯絡抵制中油公司八十七年輕質散裝油料承運之招標作業，致使中油公司標案除新竹營業區外，其他各營業區均有流標或廢標之情形發生，此由調查局之電話監聽紀錄相關事證即可得知，而上訴人實際上亦未參加中油公司台南營業處訂於八十七年二月及四月之二次招標作業之事實，除有前開電話監聽紀錄可稽外，並為上訴人所自認，足認上訴人確有與其他業者協議不為投標。按上訴人與其他競爭同業協議不去投標，致上訴人與其他業者對系爭招標案之交易相對人中油公司原應有之交易狀態遭受人為影響，中油公司辦理輕質散裝油料承攬運發包招標之選擇可能性及選擇自由，亦因而受到減縮或排除，並損害其在自由競爭市場機制下可得享有之利益。故上訴人主張渠等協議不去投標係針對中油公司招標辨法有圖利特定人之嫌，所採之抗議行為，與公平交易法第七條規定之聯合行為並不相同之詞，尚不足採。㈢、上訴人之負責人甲○○與賀詩貴、洪德慶等人為續約之目的，電話中多次談及，業者將共同合作不去投標，以阻撓招標作業，業如前述，上訴人起訴狀中亦坦承甲○○於八十七年四月十五日在電話中同意賀詩貴不去投標之要求及八十七年四月二十三日在電話中同意洪德慶一起投寄標單之事實，益可證明上訴人與他競爭事業在系爭標案中陪標、圍標之違法事實。另上訴人負責人甲○○除扮演中間人角色，撮合賀、蕭雙方之談判外，並參與談判。上訴人與玉坤、長昇、優冠、國油、弘昌公司、陳敏行、楊碧蓮等為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，相互協議不去投標及約定經營之區域，係事業與有競爭關係之他事業合意共同限制交易地區，相互約束事業活動之行為，違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定，事證明確。又查上訴人原承運之台南營業區八十七之招標，歷經多次流廢標，終於八十七年六月二十四日開標，並由上訴人得標，若賀詩貴、蕭銀煌雙方之談判無法協議讓出高雄營業區，台南營業區是否仍由上訴人得標，恐有變數；況優冠公司既擬越區搶標，其當然亦可能至台南營業區參與投標，故該等之協議結果自與上訴人仍具利害關係，並非上訴人所稱「然彼等二人談判內容均與上訴人有利害關係之台南地區無關」，相關事證亦有調查局之電話監聽紀錄附卷可稽。又查上訴人除參與賀、蕭雙方談判，業如前述，並就前開雙方之談判具體表示意見，影響談判結果，並非單純居間聯之人而已，況該雙方如有意談判，大可自行聯絡，何須透過上訴人，故上訴人主張渠未參與協議，應不足採。㈣、綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄之詞，經核為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　十二　　　月　　　十九　　　日最高行政法院第二庭審判長法官　　　陳　石　獅法官吳明鴻法官　　　彭　鳳　至法官　　　高　啟　燦法官　　　黃　合　文右正本證明與原本無異法院書記官　蘇　金　全中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　一　　　　月　　　二　　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第二三一六號

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