最高行政法院(含改制前行政法院) - 九十一年度判字第五一五號（空氣污染防制法）

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十一年度判字第五一五號再審原告　中華工程股份有限公司代　表　人　甲○○ 再審被告　高雄縣政府代　表　人　乙○○ 右當事人間因空氣污染防制法事件，再審原告對中華民國八十九年六月八日本院八十九年度判字第一八一九號判決提起再審之訴，本院判決如左：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。事實緣再審原告承建第二高速公路後續計畫旗山支線Ｃ三九七標道路工程，經高雄縣環境保護局於八十七年三月十八日派員會同顧問機構環佑實業有限公司（下稱環佑公司）及檢測機構上準環境科技股份有限公司（下稱上準公司）服務人員，前往高雄縣旗山鎮該工程九Ｋ＋九八三箱涵處稽查，並於周界採樣檢測結果，再審原告於該處從事路基路面工程所產生之粒狀污染物超過排放標準，再審被告乃予裁處罰鍰新台幣（下同）二十萬元。再審原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭本院八十九年度判字第一八一九號判決（以下稱原判決）駁回。遂以原判決有舊行政訴訟法第二十八條第一款即新行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款再審事由，提起再審之訴。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：再審原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、查本件系爭高雄縣環境保護局事業廢棄稽查紀錄工作單上雖載明：「一、會同環佑進行 TSP測樣，上下方各一處．．．」「稽查人員：王冠斌、徐玉琴」，惟「會同單位人員」欄則空白。雖原判決稱再審被告於八十七年三月十八日派員會同環佑公司及上準公司人員，進行工地周界粒狀污染物檢測，且該廢棄稽查紀錄工作單亦載明會同環佑進行TSP測樣，但廢棄紀錄工作單之會同單位人員欄並無簽名，且再審被告均稱會同人員有環佑公司及上準公司，但為何廢棄紀錄工作單祇載明環佑公司而漏載上準公司。即本件稽查行為係為再審被告稽查人員自行前往再審原告工區查察，並無環佑公司及上準公司會同稽查。按公務人員為依法令從事公務之人員，執行職務為行使法令授予之公權力；即環保稽查人員執行稽查工作，為行使具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行為，應受環保及公務人員相關法令之規範。是本件尚乏具體事證，足資證明本案稽查採證過程之合法性。二、按刑法第十條第二項「稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。」刑事訴訟法第三十九條「文書由公務員製作者，應記載製作之年、月、日及其所屬機關，由製作人簽名。」及民法第三條第一項「依法律之規定，有使用文字之必要者，得不由本人自寫，但必須親自簽名」、第二項「如有用印章代簽名者，其蓋章與簽名生同等效力。」是證由公務員所製作文書均須簽名或蓋章以明效力。是依前揭規定，上準公司製作之「固定污染源空氣污染物排放檢測報告書」上之「主管機關收件日期」、「主管機關核定文號」、「主管機關核定日期」、「核定人（簽章）」及「承辦人（簽章）」等欄位，未經再審被告環境保護局填載，該檢測報告書性質應屬公文書且該形式要件不完備，其效力已被質疑，並損害再審原告之權益。參閱台南縣政府環保局之固定污染空氣物排放檢測報告書，該檢測報告書封面可清楚看見稽查人員及相關主管人員簽章，實與本案之檢測報告書既無再審被告之印信，亦無人簽名，更遑論相關主管人員會在檢測報告書上簽名，差異太大。況上準公司所出具檢驗作業保證書，係旨在保證本案檢測報告書內容是真實的。換言之，再審被告早就已質疑該檢測報告書於製作時有瑕疵，為免爭議才予出具保證書方式證明該檢測報告書內容為真實。是本案檢測報告書既被質疑，其效力已蕩然無存。何況公務員本就應以嚴謹態度製作公文書，若公務員事前隨意製作公文書事後均可採保證書方式作為證明該公文書之真實者，則公文書效力何在。再審原告之員工洪光鎔在廢棄工作單上工廠會同人員處簽名，係因再審被告環保局稽查人員告知再審原告員工洪光鎔，僅是告知再審被告會同環佑公司檢測，且再審原告員工洪光鎔認再審被告環保局稽查人員親自送廢棄工作單時，因該廢棄工作單已有「王冠斌」一人簽名（但並無其他人蓋章且會同人員欄亦無人簽名），即依規定在工廠會同人員欄處簽名。雖再審被告稱檢測當日有會同環佑公司、上準公司，且檢測過程亦受再審被告環保局稽查人員監督，有上準公司所附檢測報告書為依據，然該廢棄工作單上會同單位欄上根本無人簽名（即環佑公司、上準公司），且該檢測報告書並無機關收件日期資料，再審被告亦未在檢測報告書中環保單位審核處簽章，由此可知，再審被告於檢測過程中之「監督」是否確實，顯已讓人十分懷疑。是以該檢測報告書之形式證據力是否仍有效力已有疑問，更況實質證據力之效力，是故原判決認該檢測報告書不影響再審原告違規事實之認定者，顯無理由。又本案稽查檢測採樣器放置地點距離再審原告之工務所有四點四公里，再審被告稽查人員竟僅以行使五分鐘就到達再審原告之系爭工務所，換算成時速一小時高達六十公里，然本案稽查檢測地點係在工區，在工區內駕駛不可能以時速六十公里行駛，以時速四十公里行駛亦須要十幾分鐘，是再審被告僅以五分鐘就到達再審原告之系爭工務所，實令人匪夷所思。三、依七十七年元月九日（七七）環署檢字第○七三九五號NIEAA102.10A空氣粒狀污染物測定法─高量採樣法第五點第二款「採樣地點以能把握大氣污染狀況，且不受特定源或其他交通狀況影響之場所。受檢空氣之採取原則上以離地310M之高度，且以測定及調整方便為宜」。然該檢測報告書第七頁有關採樣分析記錄照片說明表中可證受檢空氣之採取離地只有1.12M，即採樣器擺放就與規定不符。且第六點規定「採集時之流量或採集後之重量濃度有異常數字出現時，須檢查是否流量計有異常，採樣器是否漏氣或電源電壓是否變動。若異常現象是在採集開始不久發生時，則須經確認已恢復正常運轉後才可開始採集。」及八十九年四月二十四日聯合報刊登中央大學環工所所長李崇德先生稱「．．．因為在評估的過程中，是存在有一些灰色地帶．．．主管機關沒有公告污染擴散模式使用規範是主要的問題，而且主管機關的環評審查委員會進行審查時，也沒有安排審查模式模擬的技術細節：曾經有顧問公司使用最先進模式模擬結果發現污染物濃度高於預估時，竟然可用另一模式模擬的較低濃度來認為原先的模擬是不準確的．．．」由上可知，固定污染空氣污染物排放檢測亦會因儀器的種類、大小、放置住置、風向、四周環境、人為因素等影響其檢測數據。是再審被告應提出旗山地區位於上風處且平日沒有人為污染背景測站其懸浮微粒數據供參考。又檢測報告書第三頁「排放標準500」該數據是否包括沒有人為污染的背景懸浮圍粒數據（此數據於環保法規中並無規定）。另原判決稱本案該檢測採樣點應無不當；再審原告未依規定時限申請周界之再認定，嗣始空言指責再審被告採樣儀器位置設置不當，亦無足採云云。然該固定污源空氣污染物排放標準第五條後段規定，所謂「三十日內」不是強制規定，而是訓示規定，再審原告亦於訴願、再訴願及行政訴訟質疑該採樣儀器所設置位置，怎可因再審原告未於期限內申請再認定，而剝奪再審原告辯護權利，難令再審原告心服。四、按行政院環境保護署八十八年三月三十日環署空字第一九四三四號函第三點說明「目前環保機關於稽查公司場所固定污染源空氣污染行為時所使用之稽查紀錄工作單包括營建工程污染稽查紀錄表、空氣污染稽查紀錄工作單及事業廢氣稽查紀錄工作單等，營建工程污染稽查紀錄表係用於稽查營建工程所產生之空氣污染，而空氣污染稽查紀錄工作單或事業廢氣稽查紀錄工作單係用於不含營建工程之其他污染源產生之空氣污染行為，後二者僅名稱不同，其皆可用於稽查紀錄公私場所污染源所產生之空氣污染行為。」是依上揭函說明，若環保機關於稽查營建工程所產生之空氣污染時，應須使用營建工程污染稽查紀錄表，而非空氣污染稽查紀錄工作單，更非事業廢氣稽查紀錄工作單，此業經行政院環境保護署明白表示。經查，再審被告於本案中稽查時所使用工作紀錄單係為事業廢氣稽查紀錄工作單，實與行政院環境保護署所規定，稽查營建工程污染應使用營建工程污染稽查紀錄工作單不符，是本案再審被告以事業廢氣稽查工作紀錄單處罰再審原告，依法無據。五、判決廢棄原判決，並撤銷原處分及一再訴願決定等語。再審被告答辯意旨略謂：一、按舊空氣污染防制法第十一條第一項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準」，暨同法第三十六條之規定：「公私場所違反第十一條第一項．．．所規定之排放總量及濃度．．．，其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰」。本案稽查檢測當日（八十七年三月十八日），再審被告環保局稽查人員會同環佑公司及上準公司檢測人員於十三時四十分抵達稽查現場，俟上準公司檢測人員於十四時二十分及十四時二十五分於二處採樣點架設好採樣器開始採樣後，稽查人員隨即轉赴系爭營建工程之工務所（大旗施工所）知會再審原告進行TSP 檢測，並於事業廢氣稽查紀錄工作單上簽名，整個稽查檢測過程都合法合理、公開公正。如今再審原告提出片面之詞，辯稱再審被告環保局稽查人員未會同環佑公司及上準公司人員，該事業廢氣稽查紀錄工作單雖疏未載明會同單位人員簽章，亦不影響再審原告違規事實之認定。二、再審被告環保局委託執行代檢之上準公司，為經行政院環保署認可之合格環境檢驗測定機構，且被認可具有本案稽查檢測本案之檢驗能力，檢測過程亦受再審被告環保局人員之監督，故其檢測結果之正確性應無庸置疑，自得作為事實認定及處分依據。且檢測報告書之封面欠缺主管機關之收件日期、核定文號、日期等事項，雖未經再審被告環保局填載，惟上開事項並非法令明文規定應具備之事項，縱然未予填載亦不影響違規事實之認定。三、有關再審原告質疑其高量採樣器離地只有1.2M有所違誤乙節，本案檢測適用之高量採樣法，該方法於「適用範圍」固明定本方法適用於大氣及周界空氣中粒狀污染物之測定，同時於該方法五、步驟（二）規定「．．．受檢空氣原則上以離地310M之高度」，惟該規定係指執行大氣空氣品質監測時採樣之高度，並非適用於營建工地周界採樣。況採用高量採樣器採樣前皆會校正採樣器之流量，乃依「固定污染源空氣污染物排放標準」規定：周界排放標準為5OO每立方米微克，並非如再審原告所述排放標準500於環保法規中並無規定。本案檢測位置係在再審原告工地周界上、下風處，採樣點旁即為再審原告施工道路，該檢測採樣點應無不當，且本次測定，已扣除上風處位置之濃度背景差異，仍超過標準；況排放標準規定周界粒狀污染物濃度為5OO 每立方米微克，並無扣除背景濃度的規定。依「固定污染源空氣污染物排放標準」第五條後段規定：公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第一次被告發之次日起三十日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。再審原告未依規定時限申請周界之再認定，嗣始空言指責再審被告採樣儀器位置不當，顯見都為再審原告企圖免責推諉之詞。四、再審原告所述之各種影響監測值之理由，不影響再審原告工地管理之責任，並且工地負責人本應善盡管理工地之責，再審被告環保局稽查人員依專業知識判定工作（公務）製作稽查記錄（視為公文書），並無虛偽記載之必要，且該檢測公司為行政院合格檢測公司，其檢測專業能力，毋庸置疑。依空氣品質監測儀設置位照片顯示，箱涵上道路為本案施工道路，且箱涵下道路為再審原告所設便道，亦屬施工範圍。故所作之檢測報告，於測點之選定及檢測程序上亦無不當，在檢測報告摘要內容所顯示之檢測值一點為1294每立方米微克，所檢測之數值明顯超過排放標準（5O0 每立方米微克）規定，且巡查時工地未灑水及未採行適當防制措施，過往車輛行駛易引起揚塵。本案進行TSP 檢測超過排放標準，是以施工單位未善盡管理之責且無適當之防制措施，致造成檢測結果超過排放標準。故再審原告所摘各項情事，均不足影響違規事實之認定。五、綜上所述，請判決駁回再審原告之再審之訴等語。理由按對民國八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法施行前已確定之裁判提起再審之訴，其再審事由，依新法（即修正之行政訴訟法）之規定，為行政訴訟法施行法第三條所明定。次按行政訴訟當事人對本院之判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二百七十三條第一項、第二項所列情形之一者，始得為之。上開法條第一項第一款（即舊行政訴訟法第二十八條第一款）規定：「適用法規顯有錯誤者」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背或與解釋、判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。本件再審原告承建第二高速公路後續計畫旗山支線Ｃ三九七標道路工程，該工程位於高雄縣旗山鎮九Ｋ＋九八三箱涵處，經高雄縣環境保護局於八十七年三月十八日派員會同環佑公司及上準公司人員，進行工地周界粒狀污染物檢測，檢測結果，下風處實測值為一二九四 ug\Nm，未符「固定污染源空氣污染物排放標準」所定限值（粒狀污染物－周界－五○○ug \Nm），有稽查紀錄工作單、檢測報告書附原處分卷可稽，再審被告乃據以裁處二十萬元罰鍰。再審原告不服，循序提起行政訴訟，主張再審被告架設之採樣儀器位於當地主要行駛道路旁及甘蔗園區內，均為土質道路，車輛經過即引致土石飛揚，且檢測報告之文書形式要件不完備，檢測結果之正確性存疑等語。原判決以：卷附稽查紀錄工作單已載明「八十七年三月十八日進廠，會同環佑公司進行ＴＳＰ測樣，上下風各一處，ＴＳＰ檢測結果不合格，予以告發處分，並經稽查人員王冠斌、涂玉琴簽章。雖該工作單上之稽查結果及違規處理情形敍述欄係事後載入，惟因稽查採樣當時尚無法立即知悉檢測結果，稽查人員於完成稽查後，再於稽查紀錄工作單之「一○、稽查結果」欄勾列「處分」及「一三、違規事實及處理情形敍述」欄記載之「三、ＴＳＰ檢測結果不合格，予以告發」，並無竄改、挖補、增刪或登載不實之情形，再審原告空言質疑該稽查紀錄工作單之效力，尚不足採。另查上準公司製作之「固定污染源空氣污染物排放檢測報告書」上之「主管機關收件日期」、「主管機關核定文號」、「主管機關核定日期」、「核定人（簽章）」及「承辦人（簽章）」等欄位，固未經高雄縣政府環境保護局填載，惟該檢測報告書業據上準公司負責人王智聰、現場採樣負責主管盛培勇及檢驗室主管江光華共同出具檢驗作業保證書，保證「報告書內容，如有故意不實或缺漏，相關人員應負偽造文書之法律責任並接受行政處分」，於各該檢驗報告書摘要、採樣分析記錄、檢測日誌，亦分經該公司檢驗室主任江光華、驗算人員王啟正、檢測組長盛培勇簽章。則該檢測報告書既經負責人製作之上準公司相關人員簽名負責，並經再審被告執為裁罰依據，雖主管機關疏未載明收件日期、核定文號、日期、及由核定人及承辦人簽章，亦不影響再審原告違規事實之認定。復查依「固定污染源空氣污染物排放標準」第五條前段規定，周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。本件檢測位置係在污染源上、下風處之周界，即如原處分卷所附採樣點一、二之箱涵相片，依該相片所示，採樣點旁即為施工道路，該檢測採樣點應無不當。況依同條後段規定：公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第一次被告發之次日起三十日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。再審原告未依規定時限申請周界之再認定，嗣始空言指責再審被告採樣儀器位置設置不當，亦無足採。遂認原處分適用行為時空氣污染防制法第十一條第一項及第三十六條第一項之規定，裁處罰二十萬元，一再訴願決定遞予維持，並無違誤，駁回再審原告前程序之訴。核原判決所適用之法規與本案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸。查本件前揭廢氣稽查紀錄工作單及固定污染源空氣污染物排放檢測報告書，其作成形式雖不無瑕疵，但並影響其實質效力及對於再審原告建規事實之認定，原判決業已詳予論明。茲再審原告仍執前詞，質疑該工作單及報告書之合法性及檢測結果之正確性，顯係一己見解之歧異。其執以指摘原判決違誤，求為廢棄，顯無理由。據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　四　　　　月　　　十一　　　日最高行政法院第四庭審判長法官　　　趙永康法官吳錦龍法官　　　林　家　惠法官　　　林　清　祥法官　　　鍾　耀　光右正本證明與原本無異法院書記官　彭秀玲中　　華　　民　　國　　九十一　　　年　　　四　　　　月　　　十二　　　日

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