最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一五五一號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一五五一號

上訴人

北台之聲廣播股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

王惠光律師

訴訟代理人

李永然律師

訴訟代理人

羅名威律師

被上訴人

行政院新聞局

代表人

黃輝珍

右當事人間因廣播電視法事件，上訴人對於中華民國九十一年六月二十日臺北高等行

政法院九十年度訴字第四二三○號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

壹、本件上訴人主張：（一）查在新聞局人員及廣播電視審議委員會人員訪察當天，上訴人之電台人員有將資料放在桌面上供新聞局人員取閱，惟因發生口角及衝突，因此新聞局人員及審議人員並沒有審視即離去，而本案爭執之重點在於委員會並沒有審閱上訴人原來準備好放置於桌上之文件，而且在發生言語衝突後即開會做成決議，決議內容當然有不當之處。至訪察人員要求上訴人所補正之資料，被上訴人也沒有審閱，因此該次會議係在沒有充分仔細考量下做成的。而新聞局依據該次會議記錄所做出之決定，縱令沒有違法，也有不當之處。因此原審顯然對於應查明之事項未予查明而有理由不備及理由矛盾之違法。（二）原判決引為判決基礎之廣播電視法施行細則顯然欠缺法律授權，卻涉及國家廣播電視電波資源分配之重要性事項，有違憲法第二十三條之法律保留原則，關於換照事宜，即使法律授權機關以制定法規命令方式加以規範，亦應府合「授權明確性原則」，另外，新聞局「廣播電台審議委員會」所自行訂定之審議換照流程、評分標準、與換照條件等規定，更是毫無任何法律依據，原審引用其作為判決基礎，如同引用廣播電視法施行細則之相關規定，有判決適用法則不當，與不適用法則之違法。

（三）又審議委員果依客觀之評分標準為審議，其評分標準亦應使民眾得以知悉，俾使其得以依該評分標準申請換照，否則被上訴人就廣播電視之換照審議豈非「黑箱作業」，置人民權益於何地？因此，本件系爭換照審查事項，原審判決依據無法定權限之「廣播電臺審議委員會」所訂之無法律依據之「換照審議表」、「換照評分標準」、「審議流程及標準原則」作為判決基礎，實有判決不適用法則與適用法則不當之違法。被上訴人自承「廣播電臺審議委員會」設立之法源依據係行政院新聞局組織條例第十九條之規定，惟該條例並未賦與新聞局依此規定所設立之委員會任何法定職權：由是以觀，「廣播電臺審議委員會」並非法定機關，該委員會並無進行審查廣播電臺換照評鑑之權限，無可置疑，為此，請求將原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷等語。

貳、被上訴人則以：（一）廣播電視法第十二條規定「廣播或電視執照，有效期間為二年，期滿應申請換發」，同法施行細則第十條規定「依本法第十二條規定申請換發廣播或電視執照，應於原執照有效期間屆滿六個月前，向新聞局申請，其未申請換發者，原領之執照期間屆滿，應即停播。」有關審議之程序與標準於廣播電台審議委員會第四十八次會議中，曾決議形式審查預審係依廣播電視法施行細則第十一條第一項規定「申請換發廣播或電視執照應繳交之文件」及第二項規定「申請換發廣播執照所繳交之文件，經新聞局審查認有應補正情形時，應以書面通知電台限期補正。屆期不補正或補正不全者，駁回其申請」。實質審查則依同法施行細則第十二條第二項規定「前項審查結果，新聞局認有應改善情形時，應以書面通知電台限期改善。屆期不改善或改善無效者，駁回其申請」。實質審查可分第一至第三評進行，分別為第一評評審（七十分以上）為通過者，建議新聞局准予換照；評審未通過者，函請電台限期提出改善計畫後，再進行第二評。第二評評審（七十分以上）為通過者，建議新聞局准予換照；評審未通過者，函請電台限期提出改善計畫，並安排實地訪談後，再進行第三評。第三評評審（七十分以上）為通過者，建議新聞局准予換照；評審未通過者，建議新聞局不予換照。（二）審議委員本於職責，進行達一小時左右之訪察（含四十餘分鐘座談及十五分鐘參觀設施），並與負責人及工務部、節目部工作人員就所提供之資料及軟、硬體設施進行瞭解，此節可從參訪之照片及錄音帶中委員曾稱：「您所提供之會計資料疑點太多，希望您提供最新的資料以釐清報表不實之疑點」等語，可以證明審議委員已審閱上訴人所提供之資料。訪察完畢後，審議委員於當晚八點四十分至十點三十分召開原排定之廣播電台審議委員會第八十一次會議，並就上訴人等三家電台換照申請案進行第三評審議。按審議委員會第三評評分標準係以各委員之評分，排除最高一位及最低一位之分數後，求得總平均分數，並於小數點以下第一位採四捨五入為準；因此，縱令某委員對於負責人之態度不佳有不理性之評分，亦不致影響評分之客觀性。（三）查審議委員進行實地訪談通常係對於該電台所提資料存疑或書面資料無法顯示實情所作之訪察。由該次訪談錄音中顯示「審議委員對原告所提供最新會計資料之說明仍存疑而無法獲得滿意的答覆」，並認為該電台「經營困難，雖屬中功率電台，經營規模卻比小功率電台還小，經營方式因陋就簡，如同地下電台」及「業績難突破，節目難有起色」等評論。顯見審議委員對經營情況已充分了解，並非上訴人所稱「沒有充分仔細考量下作成的決定」。本件既經廣播電台審議委員會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議，其審查程序並無瑕疵，而其評議之實質內容上訴人復未能提出有何不實之處，自應尊重廣播電台審議委員會委員專業領域之審查。況本件於上訴人未依限補正資料之情形下，廣播電台審議委員會所為審議原告換照第一、二、三評之評分分數卻相差無幾，顯見上訴人訴稱廣播電台審議委員會委員評分係受到與負責人衝突之影響云云，顯屬無稽，要無足取。（四）上訴人稱於訪談時已提出各類補正資料乙節，經查訪察期間負責人並未向審議委員表示欲提出各項具體改善計畫及有關財務報表等，因此，縱上訴人於訴願理由時提出補正資料，顯已非審議委員所得加以審酌。（五）按審議委員就上訴人所提供之資料審議，並曾主動請其提供所需之資料加以詢問，顯見審議委員對所提供之資料應有全盤瞭解可資判斷；此其一，審議委員於第一、二評請上訴人應補正之各項具體改善計畫及財務報表等資料差異不大，且上訴人於未通過第一評起至第三評，已有二個月餘的時間足供改善卻無改善績效，此節可從訪談中有關會計、財務、工程等答詢及參觀設施供參酌佐證，審議委員自可為綜合判斷之依據；此其二，則原判決並無上訴人所主張之理由不備及理由矛盾之情形等語，資為抗辯。

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）、惟查，１、被上訴人所屬廣播電台審議委員會就上訴人申請換發廣播執照之審議經過情形如后：⑴被上訴人所屬廣播電台審議委員會第七十八次會議於八十九年四月二十四日舉行審議上訴人換照第一評，會中經十三位委員評分（共十五位委員），排除最高一位及最低一位之分數後，總分七四四分，平均六七．六分，四捨五入後為六八分（未通過第一評），經被上訴人依該次會議總評意見，以八十九年五月九日（八九）怡廣二字第○六九五○號函請上訴人於五月十二日前補正相關文件後，再提大會進行第二評。⑵被上訴人所屬廣播電台審議委員會第七十九次會議於八十九年五月二十二日舉行審議上訴人換照第二評，會中經十三位委員評分（共十五位委員），排除最高一位及最低一位之分數後，總分七四五分，平均六七．七分，四捨五入後為六八分（未通過第二評），經被上訴人依該次會議決議，以八十九年六月十四日（八九）琴廣二字第○八八二八號函通知上訴人略以：「訂於八十九年六月二十六日（星期一）十七時十五分赴貴公司，針對各項提報之軟硬體設施進行實地訪察，俾利進行換照審議第三評。屆時請貴公司負責人及各部門主管人員列席參與訪談，並備妥本局廣播電台審議委員會第一、二評決議貴公司應補正之各項具體改善計畫及有關財務報表等佐證資料，俾說明執行情形。．．．」等語。⑶被上訴人所屬廣播電台審議委員會委員於八十九年六月二十六日下午赴上訴人公司進行實地訪察，並於當日下午八時四十分召開該委員會第八十一次會議，審議上訴人換照第三評，會中經十二位委員評分（共十五位委員），排除最高一位及最低一位之分數後，總分六六七分，平均六六．七分，四捨五入後為六七分（仍未通過第三評），被上訴人所屬廣播電台審議委員會乃作成「依大會換照評分標準，建議不予換發廣播執照」之決議。⑷以上各情，有被上訴人所屬廣播電台審議委員會第七十八次、第七十九次及第八十一次會議簽到表、會議紀錄、廣播電台換照審議第（一）、（二）、（三）評分數統計、第（三）評實地訪察紀錄及錄音帶、被上訴人八十九年五月九日（八九）怡廣二字第○六九五○號函、八十九年六月十四日（八九）琴廣二字第○八八二八號函等附原處分卷及本院卷足憑。２、上訴人自承其並未於八十九年六月二十六日向被上訴人提出廣播電台審議委員會第一、二評決議其應補正之各項具體改善計畫及有關財務報表等，則上訴人未依被上訴人八十九年六月十四日（八九）琴廣二字第○八八二八號函之限期補正資料之事實，洵堪認定，依前揭法條規定，被上訴人自得駁回上訴人換照之申請。縱上訴人於訴願時補提資料，因非被上訴人所屬廣播電台審議委員會進行第三評審議時所得加以審酌，上訴人不得藉此主張其已依限補正。３、被上訴人主張其所屬廣播電台審議委員會委員於八十九年六月二十六日前往上訴人電台進行實地訪察時，除與上訴人代表人及工務部、節目部工作人員面談外，並就軟、硬體設施進行瞭解，且提出被上訴人實地訪察紀錄摘要及錄音帶附本院卷為證。又查被上訴人所屬廣播電台審議委員會委員於八十九年六月二十六日進行實地訪察後，即於當日下午八時四十分舉行該委員會第八十一次會議，審議包括上訴人換照第三評及其他案件，此有被上訴人所屬廣播電台審議委員會第八十一次會議簽到表、會議紀錄、廣播電台換照審議第（三）評分數統計等附原處分卷及本院卷可佐。是上訴人質疑八十九年六月二十六日當天有無實際召開會議或會議程序有所瑕疵乙節，僅係其主觀臆測之詞，尚嫌無據。４、本件既經被上訴人所屬廣播電台審議委員會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議（行政院新聞局廣播電台審議委員會設置要點第六點參照），其審查之程序並無瑕疵，而其評議之實質內容【亦即：⑴上訴人過去兩年營運計畫執行情形及頻率運用績效評鑑結果，依換照評分標準，未通過換照審議第三評。⑵申請換照繳交文件中，有關節目規劃未提供具體資料，無從了解整體節目策略與特色；編制員額、實際員工人數、薪資支付人數於前後相關資料不一致；人員進用及升遷途徑、薪資結構及福利措施、獎懲制度等無具體實施紀錄及相關佐證資料；經營理念空泛無特色，市場區隔方向不明確，無法展現港都之特有風貌；無市場調查；八十七年底庫存現金新台幣（下同）三四、○○○、○○○元，卻仍支付利息四六○、○○○元，八十八年底已無庫存現金，有銀行存款一八、○○○、○○○元，不合常理；廣告結構不明；人才培訓計畫無具體實施紀錄；經函請上訴人補正，仍缺乏具體內容，且未針對問題詳加說明。⑶由上訴人提供之財務報表數據資料觀之，其資本額五○、○○○、○○○元，截至八十八年底，累計虧損總額為九、○六四、三七五元，虧損甚鉅，顯示經營不善，財務困難；另上訴人財務報表內容出現種種瑕疵，顯然財務內容不實等】，上訴人復未能提出有何不實之處，自應尊重被上訴人所屬廣播電台審議委員會委員專業領域之審查（司法院釋字第四六二號解釋參照）。況本件於上訴人未依限補正資料之情形下，被上訴人所屬廣播電台審議委員會委員所為審議上訴人換照第一、二、三評之評分分數卻相差無幾，則上訴人訴稱被上訴人所屬廣播電台審議委員會委員受到與上訴人代表人間衝突之影響云云，顯屬無稽，要無足取。（二）、綜上所述，被上訴人函復上訴人不予換發執照，及發給之臨時執照應自處分函到達之日起失效，並請上訴人即停止播音之處分，於法洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合，乃駁回上訴人在原審之訴。

肆、本院查：（一）、按「廣播或電視執照，有效期間為二年，期滿應申請換發。」、「依本法第十二條規定申請換發廣播或電視執照，應於原執照有效期限屆滿六個月前，向新聞局申請，其未申請換發者，原領之執照期間屆滿，應即停播。」、「依本法第十二條規定，申請換發廣播或電視執照時，應繳交左列文件：一、申請書一份。二、過去二年頻率運用績效報告。三、未來二年營運發展計畫。四、電波涵蓋區域圖。五、電台執照影本及原廣播或電視執照影本。六、民營電台檢具公司執照、營利事業登記證或財團法人登記證之影本及公司章程或捐助章程。七、民營電台檢具公司股東、董事、監察人名冊及董事會會議記錄。八、其他經新聞局指定之文件。前項所繳交之文件，經新聞局審查認有應補正情形時，應以書面通知電台限期補正。屆期不補正或補正不全者，駁回其申請。．．．」、「新聞局審查申請換發廣播或電視執照案件時，應審酌左列事項：一、過去二年營運計畫執行情形及頻率運用績效評鑑結果。二、依本法受獎懲之紀錄。三、財務狀況。四、電台發射機及天線地點是否與核准者相符。五、營運是否符合服務區域民眾需求。六、其他足以影響電台營運之事項。前項審查結果，新聞局認有應改善情形時，應以書面通知電台限期改善；屆期不改善或改善無效者，駁回其申請。前項通知改善期間內，得發給臨時執照，其有效期間不得逾三個月。」分別為廣播電視法第十二條及同法施行細則第十條、第十一條、第十二條所規定。又廣播電視法第五十條第一項規定：「本法施行細則、廣播電視節目供應事業管理規則及廣播電視事業負責人與從業人員管理規則，由新聞局定之。」；廣播電視法施行細則第一條規定：「本細則依廣播電視法（以下簡稱本法）第五十條第一項規定訂定之。」。法律規定之內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬有關申請廣播或電視執照及申請換發之技術性、細節性之事項，法律自得授權主管機關發布施行細則為相關規定，俾利法律之實施，行政機關基於此授權，在符合立法意旨且未逾越廣播電視法規定之限度內所發布之施行細則，非憲法所不許。上訴人質疑廣播電視法施行細則欠缺法律授權，違反法律保留原則，顯有誤會。廣播電視法施行細則第十條、第十一條、第十二條所為規定尚難謂有逾越廣播電視法規定之限度。另被上訴人關於廣播電台申請換發廣播執照事件為達公平、公正之審議目的，乃由依行政院新聞局組織條例第十九條規定：「新聞局於必要時，得報准行政院設委員會，聘請有關專家充任委員，均為無給職；所需工作人員，應就本條例所定員額內調用之。」，由被上訴人及交通部代表與外聘之專家學者計十五人，組成「行政院新聞局廣播電台審議委員會」，以負責申請換發廣播執照事件之審議工作，然後建請被上訴人作成行政處分，並非由該委員會作成行政處分。是審議委員會之組織亦非無據，有關「廣播電台審議委員會」審議換照流程、評分標準與換照條件為：「一、第一評審議結果與換照條件：七十分以上者審議通過，建議新聞局准予換照；六十分至六十九分者函請書面補正後進行第二評；五十九分以下者，除書面要求補正外，並要求負責人及經理人來局面談後進行第二評。二、第二評審議結果與換照條件：七十分以上者審議通過，建議新聞局准予換照；六十九分以下者，審議委員會詳列改善意見，由新聞局發函限請該台改善，並將改善結果之資料於期限內送會討論，同時至電台進行實地訪察，完成上述作業後進行第三評。三、第三評審議結果與換照條件：七十分以上者審議通過，建議新聞局准予換照；六十九分以下者，審議不通過，建議新聞局不予換照。以上總平均分數之決定，係以各評分委員之評分，排除最高一位及最低一位之分數後，求得之整數總平均分數為準，於小數點以下第一位採四捨五入為原則。」。審議委員會之審議換照流程、評分標準及換照條件尚稱公平合理，本件上訴人於八十七年六月一日取得廣播執照，有效期限自八十七年六月一日至八十九年五月三十一日止，嗣於八十九年四月依廣播電視法施行細則第十條規定，向被上訴人申請換發廣播執照，經被上訴人所屬廣播電台審議委員會審議結果：略以⑴上訴人過去兩年營運計畫執行情形及頻率運用績效評鑑結果，依換照評分標準，未通過換照審議第三評。⑵申請換照繳交文件中，有關節目規劃未提供具體資料，無從了解整體節目策略與特色；編制員額、實際員工人數、薪資支付人數於前後相關資料不一致；人員進用及升遷途徑、薪資結構及福利措施、獎懲制度等無具體實施紀錄及相關佐證資料；經營理念空泛無特色，市場區隔方向不明確，無法展現港都之特有風貌；無市場調查；八十七年底庫存現金三四、○○○、○○○元，卻仍支付利息四六○、○○○元，八十八年底已無庫存現金，有銀行存款一八、○○○、○○○元，不合常理；廣告結構不明；人才培訓計畫無具體實施紀錄；經函請原告補正，仍缺乏具體內容，且未針對問題詳加說明。⑶由上訴人提供之財務報表數據資料觀之，其資本額五○、○○○、○○○元，截至八十八年底，累計虧損總額為九、○六四、三七五元，虧損甚鉅，顯示經營不善，財務困難；另上訴人財務報表內容出現種種瑕疵，顯然財務內容不實等情，有違廣播電視法施行細則第十二條第一項第一款及第三款規定，依同細則第十二條第二項規定，乃決議不予換發執照。被上訴人遂於八十九年七月二十八日以（八九）琴廣二字第一一二九六號函復上訴人，略以上訴人申請換發廣播執照案經被上訴人所屬廣播電台審議委員會八十九年六月二十六日第八十一次會議決議不予換發執照，被上訴人於八十九年五月二十六日發給之臨時執照（有效期限自八十九年六月一日至同年八月三十一日止），應自該函到達之日起失效，並請即停止播音。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。原判決關於上訴人申請換發廣播執照，經廣播電台審議委員會依規定程序決議不予換發執照後，建請被上訴人作成原處分等行政程序審查，上訴人未依限補正資料之情事，以及上訴人主張如何不足採等事項均已詳予論述，認被上訴人函復上訴人不予換發執照，及發給之臨時執照應自處分函到達之日起失效，並請上訴人即停止播音之處分，於法洵無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又上訴人並未提出確切之證據，足以證明原處分之作成有何具體的違法情事，自不得遽爾謂原判決有理由不備或理由矛盾之情形。再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。（二）、上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳 盛 信