九十二年度判字第一七一七號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：92 年 12 月 11 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一七一七號上　訴　人　高雄塑酯化學工業股份有限公司代　表　人　甲○○ 被上訴人　高雄縣燕巢鄉公所代　表　人　乙○○ 右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十一年九月二十七日高雄高等行政法院九十一年度簡字第一六二號判決，提起上訴，本院判決如左：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第二百三十五條定有明文。所謂具有原則性，係指該事件所涉及之法律見解，有統一法律解釋適用之必要者而言。例如：對於行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件所表示之法律見解與其他高等行政法院所表示之見解互相牴觸者。本件高雄縣政府所屬環境保護局（下稱高雄縣環保局）於民國（下同）九十年五月三日至被上訴人所屬燕巢掩埋場稽查，查獲上訴人未依規定先行與處理機構即燕巢掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關核准認可之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託訴外人崑銘環保企業有限公司（下稱崑銘公司）清運至該掩埋場處理，高雄縣環保局遂以上訴人違反行為時廢棄物清理法第十五條暨第二十四條規定，開立告發單並移送被上訴人處分，被上訴人乃據以裁處上訴人新台幣（下同）六千元罰鍰。上訴人上訴主張其所執廠外清理申報聯單及高雄縣燕巢鄉垃圾掩埋場（下稱燕巢掩埋場）出具之計價單，符合行為時（下同）事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱方法及設施標準）第五十條第二項規定所稱中央主管機關認可之文件，涉及該規定適用範圍之法律見解爭議，此項爭議原法院九十一年度簡字第一五九、一六○、一六四、一六七等號判決與原判決見解互相牴觸，揆諸首開說明，本件所涉及之法律見解具有原則性，應許其上訴，合先敍明。上訴人於原審起訴主張：行政院環境保護署（下稱環保署）於所制定之方法及設施標準第五十條第二項規定：「事業機構如委託經主管機關許可、核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構或執行機關清除、處理時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理。」，此一規定與廢棄物清理法第十五條所授權之事業廢棄物之清除「方法」、處理「方法」或清除「設施」、處理「設施」等範圍毫無關係，顯然逾越「法律授權」，因涉及限制人民權利，有違憲法第二十三條規定及中央法規標準法第五條第二款所揭示之「法律保留原則」，另違反法律優位原則。又依行為時廢棄物清理法第十三條第一項第三款規定，事業機構將其事業廢棄物委託公、民營廢棄物清除機構清除時，事業機構僅須與清除機構簽約並給付清除費用即可，而由清除機構自行將處理費用交付處理機構，或若事業機構委託同時有清除及處理執照之處理機構處理時，亦僅付一次費用即可。然如依前揭「方法及設施標準」第五十條第二項規定，則事業機構除與清除機構簽約外，尚須與處理機構簽約，如此事業機構勢將給付二筆費用，除不當加重人民（即事業機構）之負擔外，顯然有利用此命令規定圖利處理機構之嫌，此種違法不當之行政命令，自屬無效。再者，依上開方法及設施標準第五十條第二項規定，除可先與廢棄物處理機構簽訂書面契約外，尚得以取得中央主管機關認可文件之方式辦理。查，卷附廠外清理申報聯單及被上訴人所屬燕巢掩埋場開立之計價單，該掩埋場對於上訴人產生之事業廢棄物既有收受事實，與委託清除機構崑銘公司所收受核准最終處置地如無不符，則難謂與上開「方法及設施標準」第五十二條第二項規定管制事業廢棄物最終流向之立法意旨未合。且另觀附卷之環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第0000000號函釋，環保署同意隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證為「中央主管機關認可之文件」，而本件之處理機關即被上訴人所屬燕巢掩埋場係屬執行機關，何以其開具之計價單之「收費憑證」，環保署不認其為「中央主管機關認可之文件」，其區別標準何在？其相互矛盾之處，實讓人民無所適從。況三方契約之規定，並無法達成清除機構收取費用後，卻未實際交付處理機構之弊端。是以原處分及訴願決定之認事用法，乃屬違誤，為此，求為判決原處分及訴願決定均撤銷等語。被上訴人則以：上訴人未依規定先與燕巢掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關核准認定之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至該掩埋場處理，上訴人已明顯違反前揭行為時廢棄物清理法第十五條暨方法及設施標準第五十條第二項規定；被上訴人係依高雄縣政府告發單依法裁處六千元罰鍰，並無違誤等語，資為抗辯。原審審理結果，以：（一）方法及設施標準係依據行為時廢棄物清理法第十五條規定之授權而訂立，而行為時廢棄物清理法第十五條之規定即就授權中央主管機關訂定事項之範圍予以明確界定；尤其行為時廢棄物清理法已就廢棄物之清除處理為原則性之重要規定，更足以特定授權訂立方法及設施標準之目的、範圍及內容，而符合授權明確性之意旨。次按，授權命令是否合法，除應具備授權明確性之前提外，尚須符合比例原則。而方法及設施標準第五十條第二項規定係為要求事業機構於委託公、民營廢棄物清除處理機構清除、處理其事業廢棄物時，應與清除機構及處理機構分別簽訂委託清除、處理之契約，以避免清除機構之清除費用包含處理費用，卻未交付處理機構處理之弊端，可有效防止清除機構違法清理事業廢棄物情事之發生；核其內容與行為時廢棄物清理法第十五條之授權意旨與立法目的相符。且事業機構依據行為時廢棄物清理法第十三條規定，其若非自行清除處理，即應為委託清除及處理之行為，故方法及設施標準第五十條第二項規定並不會導致事業單位費用增加，所不同者僅為清除費用與處理費用分開給付及使處理機構亦執有事業機構之廢棄物之流向資料，故方法及設施標準第五十條第二項，所為為達成上述目的之手段規定，即事業機構須先與處理機構訂約或取得「中央主管機關認可之文件」，方得進場處理，實未對事業機構權利行使造成重大限制，而其違反之法律效果亦僅科處二千元（銀元）以上一萬元（銀元）以下之罰鍰，亦屬合理，難謂有違比例原則。（二）所謂「廠外清理申報聯單」，係一「三聯單」，僅為事業廢棄物如何處理之流程資料，其上所加蓋「進場確認戳章」則為已送交處理之憑據；另「計價單」則為證明該清除機構載運之廢棄物有進入最終處置地點之證明文件。且「．．．本署從未認可『申報聯單加蓋進場確認戳章』、『事業之廠外清理申報聯單』或『鄉公所開立之計價單』等為事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項之『中央主管機關認可之文件』。且『申報聯單加蓋進場確認戳章』僅為事後證明事業廢棄物確已送交處理之證明，與該項規定應於委託處理前所簽訂同意受託處理之承諾文件有所不同，亦不適予以認可。」一節，亦經環保署九十年十一月二十二日環署廢字第○○六三○八號函復高雄縣政府環境保護局在案；可知「加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單」或「鄉公所開立之計價單」，並非方法及設施標準第五十條第二項所稱經中央主管機關環保署認可之文件。又本件之情節核與環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第0000000號函釋認屬中央主管機關認可之文件之隨水費徵收之收費憑證之情節並不相同。另環保署八十九年七月十五日（八九）環署廢字第○○三六三五六號函所同意認可為「中央主管機關認可文件」者乃掩埋場或焚化廠直接出具予事業機構之同意進場處理證明文件；即此同意文件應係於事業機構產生之事業廢棄物進場處理前即已出具予事業單位，則其實質上已達方法及設施標準第五十條第二項所稱簽訂契約相同之目的；而本件「加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單」及「鄉公所開立之計價單」，均非該廢棄物進場前燕巢掩埋場直接出具予事業機構之同意進場文件；尤其依其開立之情形觀之，其僅為事業廢棄物清除處理流程之事後管制文件，故此等文件並無法達到方法及設施標準第五十條第二項規定課以事業機構作為義務之方式，而事前防堵危害環保事件發生之廢棄物管理目的。（三）方法及設施標準第五十條第二項規定，乃依據法律授權，訂立課以事業機構於委託處理廢棄物時，應為「先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限」之行為，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理之作為義務之規定。本件上訴人未先與燕巢掩埋場簽約，或取得「中央主管機關認可文件」，即將事業廢棄物委託廢棄物清除機構清除至廢棄物執行機關處理，則其有違反方法及設施標準第五十條第二項規定之之作為義務甚明；參諸司法院釋字第二七五號解釋，其就本件違章行為縱無故意亦有過失。至於廢棄物處理機構或執行機構是否同意收受該事業廢棄物並予以處理，乃事業機構之行為已構成本件違章後之情事，核與事業機構是否構成方法及設施標準第五十條第二項規定之違章無涉；至於本件之燕巢掩埋場因其他因素之考量，雖同意上訴人委託之清除機構訴外人崑銘公司清除之廢棄物進場，或未舉發其違章，究不得因此而阻卻上訴人原已成立之違章行為之違法性。尤其方法及設施標準第五十條第二項規定制定實施前後，上訴人就事業廢棄物之委託清除處理均採行相同之模式，並未因本條之制定實施而為任何之因應，則就上訴人違反本條作為義務之違章行為，實難謂其有何信賴或值得保護之信賴存在（司法院釋字第五二五號解釋參照）。從而，被上訴人以上訴人違反行為時廢棄物清理法第十五條授權訂立之方法及設施標準第五十條第二項規定，依據行為時廢棄物清理法第二十四條規定，裁處六千元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等由，乃駁回上訴人在原審之訴。上訴意旨略以：環保署八十九年七月十五日（八九）環署廢字第○○三六三五六號函中，並未具體指明所謂「同意進場證明文件」必須係「進場前」即出具。原判決謂：「此同意文件應係於事業機構產生之事業廢棄物『進場前』即已出具予事業單位」，實屬不當之限縮解釋。又「清理聯單」係用以管制廢棄物流向，蓋被上訴人機關必須查核確實後，才會於清理聯單上用印，准予事業機構之廢棄物委由清除機構清運進場處理，此亦屬「事前同意」，且亦是「「由掩埋場直接出具予事業機構」，僅係方式不同而已。原判決究係以何種法律依據認定「清理聯單」非屬「中央主管機關認可文件」。況果如原判決所認，則被上訴人機關何必於九十年五月三十一日以（九○）燕鄉清字第五七七六號函向高雄縣環保局報告。是以，原判決之認定，顯有違「目的性解釋」之原則及廢清法管制之目的。次查，環保署同意隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證為「中央主管機關認可之文件」；對屏東縣環保局所檢附之垃圾衛生掩理場或焚化場同意進場處理證明文件，如係直接出具予產生事業廢棄物之事業機構，亦同意其為「中央主管機關認可之文件」；另對於被上訴人所屬燕巢掩埋場開具之計價單及蓋有確認戳章之廠外清理申報聯單，一方面承認「申請聯單加蓋進場確認戳章」確已送交處理機構處理之證明，另方面卻仍對上開具有官方確認效力之文件不予認可，徒以該文件乃事後證明，置管制事業廢棄物最終流向之意旨於不顧，足徵環保署為此區別，顯無正當理由，原判決否認計價單及申請聯單加蓋進場確認戳章為中央主管機關認可之文件，亦違反行政自我拘束原則。茲本件案外人即崑銘公司既將上訴人所產生一般事業廢棄物清運至燕巢掩埋場處理，經該掩埋場允諾其進場，並同意代為處理上訴人之廢棄物，足令上訴人產生合理之信賴；再者，倘崑銘公司所受核准最終處置廢棄物之地點並無不符，則被上訴人對於上訴人所產生廢棄物之最終流向，亦可確切掌握，即與方法及設施標準第五十二條之立法意旨不相違悖。是被上訴人准許廢棄物進場處理於先，嗣後又以上訴人違反行為時廢棄物清理法第十五條及第二十四條之規定，裁處上訴人六千元罰鍰，自與誠實信賴原則有違。況縱認上訴人未於委託處理前取得同意處理之承諾文件，僅取得事後證明事業廢棄物最終流向之文件，亦足認上訴人就被上訴人所抗辯未取得「中央主管機關認可之文件」，即進場處理事業廢棄物之違規事實，並無故意過失。且方法及設施標準第五十條第二項亦未規定事業機構應「先取得」中央主管機關認可之文件之作為義務。尤以被上訴人以同一事實理由向同一事件之十四家公司予以裁罰，其中十件經原審判決撤銷原處分，而本件則係維持原處分，原判決輕忽不以為意，完全以違反目的性解釋方式為基調予以論斷，實有行政訴訟法第二百四十三條第一項適用法規不當之違法及同法第二項第六款判決理由矛盾之違法等語。本院按環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第0000000號及八十九年八月十七日（八九）環署廢字第○○四四一五五號函稱：方法及設施標準第五十條第二項規定之目的，係要求事業機構與清除機構及處理機構分別簽約，且未來清除費用與處理費用分別交付，以避免清除機構之清除費用包含處理費用，卻未實際交付處理機構處理之弊端等語，係關於該條項規定須與清除機關及處理機關分別定約部分之目的，該條項尚規定於委託廢棄物清除、處理機構或執行機構清除、處理時，應「先」與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，亦即須於委託清除、處理前，與處理或執行機關簽約，與方法及設施標準第五十條第二項規定並無不合。原審判決認上訴人主張：依環保署前開第0000000號、第○○三六三五六號函，既認可隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證及垃圾衛生掩埋場或焚化場同意進場處理證明文件，基於行政自我拘束原則，不得否認上開計價單及申報聯單加蓋進場確認戳章為中央主管機關認可之文件云云，核無足採，於法並無違誤。又如前所述，依方法及設施標準第五十條第二項規定，於委託廢棄物清除、處理機構或執行機構清除、處理時，應「先」與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，本件上訴人既未與處理或執行機構簽訂書面契約，亦未事先取得經中央主管機關認可之文件，違反行政法上之作為義務，依司法院釋字第二七五號解釋，推定為有過失。又上訴人於原審主張方法及設施標準第五十條第二項規定逾越廢棄物清理法第十五條之授權，違反憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款所揭示之法律保留原則，且原處分違反誠實信賴原則云云，業據原判決指駁如前，核無違誤。另廢棄物清理法第十三條第一項係規定事業廢棄物之清除處理方式之分類，其中第三款僅規定事業機構可委託何種機構清除處理，而對於如何委託清除、處理則由同法第十五條授權中央主管機關規定。該法第十三條第一項第三款規定之委託清除、處理方式有三：一、委託經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理。二、經執行機關同意，委託其清除、處理。三、委託目的事業或取得中央機關認可之文件。其要求事業機構事前訂約或取得認可文件之目的除避免事業機構或其委託之清除機關意圖違規傾倒廢棄物，於運送途中經查獲時藉口將送往合法之處理或執行機構，所生稽查困難及廢棄物最終流向之管制漏洞外，處理或執行機構亦可事先審核，以避免事業機構將有害廢棄物與一般廢棄物混合，致影響環境，並可事先預估處理或執行機構如掩埋場何時達飽和狀態，而評估、規劃是否另闢掩埋場等，此係管制廢棄物之清除、處理行為所需，該規定未逾母法之授權。是中央主管機關環保署所認可之文件，如環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第0000000號函認可之隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證、八十九年七月十五日（八九）環署廢字第○○三六三五六號函認可之垃圾衛生掩埋場或焚化場直接出具予產生事業廢棄物之事業機構之進場同意，均係事業機構於清除、處理時，事先取得處理、執行機關同意處理之文件，與前開規定意旨吻合。本件上訴人所提加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單及燕巢掩埋場開立之計價單，前者記載廢棄物之內容，由事業機構（上訴人）蓋章後隨該事業廢棄物交付清除機構（崑銘公司），並由清除機構清除後於其上蓋章後隨該批廢棄物交付處理機構（燕巢掩埋場），處理機構則於收受該批廢棄物無誤後於其上蓋章，僅為事業廢棄物如何處理之流程資料，其上所加蓋「進場確認戳章」則為已送交處理之憑據。後者則為上訴人所委託之崑銘公司將廢棄物運至燕巢掩埋場磅重後之計費繳費證明，均係上訴人委託清除處理後之文件，環保署九十年十一月二十二日（九十）環署字第○○六九三○八號函不予認可主管機關設置之處理設施清除、處理。依上規定可知，執行機關及目的事業主管機關設置之處理設施，方能同時受託為清除及處理廢棄物，一般清除或處理機構僅能各就清除或處理工作受託辦理。是委託清除機關清除外，須另委託處理機關處理，其清除與處理當分別計費，方法及設施標準第五十條第二項規定事業機構交付清除機關清除前，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽約，與廢棄物清理法第十三條第一項第三款規定尚無牴觸，亦未增加事業機構之負擔。本件上訴人違反方法及設施標準第五十條第二項規定，被上訴人依廢棄物清理法第二十四條規定，裁處六千元罰鍰，訴願決定予以維持，俱無不合，原審判決，均予維持，於法並無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　十二　　　月　　十一　　　日最高行政法院第四庭審判長法官　　　廖　政　雄法官　　　趙　永　康法官　　　林　清　祥法官　　　鍾　耀　光法官姜仁脩右正本證明與原本無異法院書記官　張雅琴中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　十二　　　月　　　十二　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一七一七號

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