最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一七八六號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一七八六號上　訴　人　乙○○ 被上訴人　臺北市政府代　表　人　甲○○ 右當事人間因下水道法事件，上訴人不服中華民國九十年八月十四日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一七二四號判決，提起上訴。本院判決如左：主　文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理　由一、上訴人於原審起訴主張：本件上訴人所有臺北市○○區○○街一七四巷二十五號建築物，位於臺北市松山區松基里所轄家庭排放污水系統範園。被上訴人為獎勵住戶配合下水道工程施作，曾於民國（下同）八十七年八月間在該地區範圍內辦理免費為住戶接管，惟上訴人拒絕管線上游住戶之污水管線經過其私有地，致未施作接管。嗣被上訴人以八十八年八月二十日府工衛字第八八○五九八五七○三號公告上述地區○○○○○道排水區域，並由被上訴人所屬工務局衛生下水道工程處（下稱衛工處）以八十八年九月六日北市工衛營字第八八六一七七八三○○ 號函通知該區域內尚未配合接管之建築物所有權人應於公告開始使用日期起六個月內依規定自費接管與污水下水道完成聯接使用，否則將依法處罰。上訴人未於規定期限內完成其所有建築物用戶排水設備與污水下水道聯接使用，將廢水接管排放於下水道，被上訴人審認上訴人違反下水道法相關規定，以附表編號１函處上訴人新臺幣（下同）六千元罰鍰，並告知仍須於八十九年五月二十日前完成自費接管，屆時如未完成接管，將再處以罰鍰六千元。惟因上訴人均未於規定限期內，與污水下水道完成聯接使用，被上訴人仍以編號2、3、4 函陸續處上訴人六千元罰鍰。惟查系爭下水道工程管線，其管線經過興安街一七四巷全部建築物住戶門口，各住戶理應自其住宅建物門口接管排放污水，無須迂迴曲折經由他人土地埋設管線排水，縱有須經他人土地施設管線，亦屬於地役權設定之私權問題。被上訴人逕以公權力要求上訴人提供土地供他人施設管線工作物，否則取消免費接管之權利，並處以罰鍰。其免費施設管線附帶以原公告所未附有之提供土地供他人使用為條件，已違反不當聯結禁止原則。且每一國人期待政府平等對待，乃憲法位階之基本權，最高行政法院相關判例，均闡明行政處分不得違反平等原則，否則失其效力，而被上訴人以上訴人未自費設管排放污水，違反下水道法規裁處以六千元罰鍰，而對同樣違反規定之隔鄰住戶（興安街一七四巷二十三、二十一、十九號等。）則未予通知自費設管，更免除受行政罰鍰之處分，揆諸行政程序法第四條及第六條之規定，被上訴人之行政處分，已違反平等原則。另上訴人得享受免費接管之權利，乃基於被上訴人原有之公告，上訴人即有信賴公權力之意思表示，期待公法上之利益，若有變更，依中央法規標準法第二十條規定，應以相同的方式公告之，而被上訴人未踐行此一正當程序原則，逕行剝奪上訴人信賴之公法上利益，違反正當程序原則，剝奪上訴人權利之行為，應屬無效。且若被上訴人有施設公共管線之需，應以公用徵收程序為之。依釋字第四四○號解釋：「在已列為公共用地而未徵收之私有土地施設公共設施，猶須給予相當之補償。」何況上訴人之私有土地，豈容被上訴人未給予補償反而要求無償無條件提供特定他人使用（非供公共使用）。被上訴人所為之行政處分，是為恣意之行政行為，違反恣意禁止原則。另查上下游之自然流水關係是自然地形有高程低程之高度存在，而臺北市○○街均為人工施予建築之平地，且公共管線經過每一住戶自成一排水系統，何須經過他人土地？被上訴人所稱上下游關係顯與事實不符。且被上訴人於公告中，僅公告住戶是否同意接管，而無附帶任何條件，更無指係獎勵性質，準此縱上訴人未同意土地供他人施築管線，亦無妨害上訴人享受免費接管之利益，被上訴人應依原公告意旨免費為上訴人施築管線。另行政秩序罰須具備過失或故意之責任條件，為釋字第二七五號釋闡明，上訴人既信賴法律上之正當利益期待被上訴人為一定行為（免費接管）而未自費接管。待被上訴人處以罰鍰時，提起訴願，主張被上訴人違法告發，主觀上並無故意或過失。被上訴人在行政爭訟尚未確定，上訴人是否違反行政義務不明確的情況下，再為連續處罰，顯為在上訴人欠缺故意或過失之條件下處行政罰鍰，即非適法應予撤銷。被上訴人以原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止，固為訴願法九十三條所明定。惟訴願法第九十三條所稱訴願不停止原處分之執行，乃指原行政處分之執行，如對原行政罰鍰付與強制執行之謂。被上訴人卻是誤用法條對被上訴人為連續處罰鍰處分，自應予以撤銷。末查下水道法第十九條第二項及第三十二條第一項規，其立法意旨是處罰未設有排水管而造成實際污染者，而非處罰申請手續未完備者，即是「未將下水排入下水道」之實質違反下水道法者加以處罰。被上訴人於八十九年八月十九日起即已將下水排入下水道，僅因承包商延誤行政手續未及時申辦，是為形式上的違反規定之手續補正問題，非屬第三十二條第一項第一款之規定，違反同法第十九條第二項之問題，被上訴人適用處罰之法律，顯有違誤，應予撤銷。另被上訴人於告發上訴人違反下水道法前，並未履行行政調查程序，僅以上訴人未及時提出申請接管手續，即認為上訴人未予施設排水管，又被上訴人所為罰鍰處分書中違反事實記載處罰事實為「未完成與污水下水道聯結使用」，而非記載「未申請核可聯結使用」，除處罰事由及適用法律與事實不符外，處分書亦記明違反時間點，足證被上訴人應於該時點實際調查竟未予調查。被上訴人違反行政調查之義務至為明顯，應予撤銷。另承攬施作臺北市 ○○道工程者，須被上訴人承認之合格廠商始得施作，被上訴人對於合格廠商是否誠實信用履行義務，有特別權利義務之監督關係。然被上訴人以上訴人與承包商之一般契約關係之權利義務，責令上訴人對未辦手續負責，置其特別權利義務之特別監督關係於不顧，任令其特許業務業者損害上訴人權利，被上訴人顯已違反應盡之義務，其違反義務所為之行政處分應予撤銷等語。二、被上訴人在原審答辯則以：查被上訴人免費施作臺北市住戶之用戶接管，均需從下游住戶往上游住戶施作，若下游住戶不同意上游住戶污水管線通過，僅同意施作自家用戶接管，上游住戶污水管線將無法施作，會造成污水下水道系統中斷，故被上訴人對該住戶即不免費接管（亦即不予獎勵），需由該住戶依下水道法規定自費接管，係被上訴人施作用戶接管之原則。至於其上游住戶仍因上訴人阻斷致無法施作，與上訴人情形不同，處分當然亦不同，以導正民眾自掃門前雪之觀念及說明污水下水道系統上、下游相互依存之關係，期使本市○○○○道系統建設之完整性，徹底改善地區環境衛生。「第三期支管及用戶連接管工程第十一標」竣工後，被上訴人爰依下水道法第十九條相關規定以八十八年八月二十日府工衛字第八八○五九八五七○三號公告前述地區為本市○○○○道排水區域，復由衛工處以八十八年九月六日北市工衛營字第八八六一七七八三○○號函分別請區域內尚未配合接管之建築物所有權人應於被上訴人公告開始使用日期起六個月內依規定自費接管與下水道完成聯接使用，否則將依下水道法第三十二條規定處罰，因上訴人未於第一次限期接管期限八十九年二月二十日前完成與污水下水道聯接使用，被上訴人依下水道法第十九條第二項、第三十二條第一項第一款、下水道法施行細則第十七條規定及「臺北市政府工務局衛生下水道工程處處理違反下水道法污水下水道部分案件執行要點」第二點第一項規定，於八十九年二月廿五日以府工衛字第八九○○九八一七○○號函通知上訴人處以第一次罰鍰六千元，並通知上訴人須於八十九年五月廿日前完成自費接管，上訴人又未於第二次限期三個月內（即八十九年五月廿日前）完成接管，故再於八十九年五月廿六日以府工衛字第八九○三三一五○○○號函通知上訴人處以第二次罰鍰六千元，並通知上訴人此後將按月處罰至符合規定為止。另按下水道法第二十一條第一項及第二十二條第一項規定，住戶用戶排水設備連接污水下水道施工前須自行僱用登記合格之承裝商，並檢齊申請書等管線設計資料送衛工處審查符合規定始准施工，竣工後經衛工處派員查驗合格後始准使用。依臺北市既有房屋形態，化糞池、廚房及浴室大多設置於個別住戶房屋後側，其污廢水仍排放於後巷（防火巷或防火間隔），須同一排後巷上、下游住戶同時埋設一條連通之管線，始得將該後巷污水全部收集，依被上訴人頒布之臺北市○○道管理規則第七條規定，污水下水道用戶接管施工時，須從後巷下游住戶逐戶往上游住戶施作，本市為考量同一後巷居民自行溝通協調出資僱請合格承裝商，同時申請埋設一條用戶排水系統意願必不高，且一樓搭有後巷違建居民更不同意拆除違建‧‧‧等，故為有效提昇用戶接管普及率，徹底改善住戶環境衛生，被上訴人八十四年度起以行政裁量權就本市後巷支管及用戶接管編列工務預算，將同一後巷同意埋設污排水系統者，以獎勵方式免費施工，而本件上訴人建物所在地之松山區松基里係列為八十七年度「第三期支管及用戶連接管工程第十一標」計畫施作範圍。而上訴人僅同意本府免費施作其自己之用戶接管，不同意上游住戶污水管線連接，被上訴人以其不符臺北市○○道管理規則第七條規定施作用戶接管之原則，亦以行政裁量權不予免費施作上訴人個別之用戶接管，否則現代化都市指標─污水下水道建設，將因民眾自掃門前雪之觀念，導致污水下水道系統中斷，上游住戶之家庭污水仍然排到排水溝流入河川，居家環境無法改善，河川水污染亦無改善之期。另上訴人係於八十九年十月三十日始委託合格承裝商三樺工程有限公司檢送申請書等資料至衛工處辦理申請審查，其用戶排水設備於八十九年十一月二日竣工，並經查驗合格。上訴人所稱僱請之建發工程行並未代其申請接管及施工，故上訴人所稱其於八十九年八月十九日已由合格承裝商施工完成接管與事實不符。另依訴願法第九十三條規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」故本件被上訴人第一次處罰行政處分之執行，不因提起訴願而停止。頃因上訴人拒不配合被上訴人免費接管於先，未依規定於第一次限期接管期限八十九年二月二十日前辦理自費接管，復未依規定於第二次限期接管期限八十九年五月二十日前、第六次限期接管期限八十九年九月二十日前及第七次限期接管期限八十九年十月二十日前辦理自費接管，與下水道完成聯接使用，故被上訴人爰依違反下水道法第十九條第二項、第三十二條規定、下水道法施行細則第十七條及臺北市政府工務局衛生下水道工程處處理違反下水道法污水下水道部分案件執行要點第二點第一項規定，並參照三十五年司法院解字第三一七○號解釋以其再度違反下水道法第三十二條第一款規定再次處以行政罰鍰，被上訴人依法所為處分，並無不合。三、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按下水道法第十九條、第三十二條第一項第一款及同法施行細則第十七條規定，本件上訴人所有臺北市○○區○○ 街一七四巷二十五號建築物，位於臺北市松山區松基里所轄家庭排放污水系統範圍，被上訴人為獎勵住戶配合下水道工程施作，曾於八十七年八月間在該地區範圍內辦理免費為住戶接管，因上訴人拒絕管線上游住戶之污水管線經過其私有地，致未施作接管，嗣被上訴人以八十八年八月二十日府工衛字第八八○五九八五七○三號公告上述地區○○○○○道排水區域，並由被上訴人所屬衛工處以八十八年九月六日北市工衛營字第八八六一七七八三○○號函通知該區域內尚未配合接管之建築物所有權人應於公告開始使用日起六個月內（即八十九年二月二十日前）依規定自費接管與污水下水道完成聯接使用，否則將依法處罰，此有上述公告及通知函附卷可稽，復為兩造所不爭執，向堪信為真實，因上訴人未於規定期間內完成其所有建築物用戶排水設備與污水下水道聯接使用，將廢水接管排放於下水道，經被上訴人以附表編號１函處上訴人六千元罰鍰，並告知仍須限期完成自費接管，否則將再處罰鍰，此後上訴人被處罰鍰後，均仍抗不按告知限期完成接管，經被上訴人再以附表編⒉⒊⒋號函各處以六千元罰鍰，揆諸首揭規定及司法院解字第三一七○號解釋意旨，自無不合。另查上訴人係於八十九年十月十三日始委託合格承裝商三樺工程有限公司檢附申請書等資料，至被上訴人所屬衛工處辦理申請審查，其用戶排水設備於八十九年十一月二日竣工，並經查驗合格，此有臺北市○○○○道用戶排水設備申請書及用戶排水設備竣工現場查驗報告表各乙紙在卷可憑，上訴人所訴，顯與上述申請書及查驗報告表所載內容不相符合，自不足採。次查下水道法並無免費為用戶接管之規定，亦為上訴人所不爭執，本件被上訴人為提昇用戶接管普及率，自八十四年起，就同一後巷同意埋設污排水系統者，以行政裁量權之獎勵方式免費為用戶施工，惟經被上訴人多次協調，上訴人仍不同意上游住戶污水管線通過其土地，則被上訴人取消個別為上訴人接管，核屬其行政裁量是否妥適問題，非本院審查範圍。又本件被上訴人係於八十九年間對上訴人為附表之各次裁罰處分，當時行政程序法（九十年一月一日施行）尚未施行，故上訴人訴稱被上訴人對其裁罰程序，違反行政程序法，亦有誤會。上訴人撤銷之訴，既經駁回，則其併請求被上訴人應賠償上訴人下水道工程款十一萬元，亦乏依據等理由，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。四、上訴意旨復以：被上訴人既已公告為提高用戶接管普及率，以公務預算為用戶接管排水，上訴人即有依平等原則享受同等待遇，接受免費接管之權利。被上訴人竟以未無條件提供土地公鄰地住戶管線通過為由，取消上訴人平等受惠之行政上權利。縱然被上訴人稱上訴人不提供土地供鄰地住戶管線通過，有阻斷上游流水致無法施設一事，原審亦未審查該地究有無上下游之自然流水問題存在；鄰地住戶目前亦有排水事實，但均自其門口排入公共排水溝，而未經由上訴人之土地排出，足認上訴人與鄰地間並無上下游自然流水之問題存在。又被上訴人為用戶免費接管排水，對全部受益用戶並無任何負擔條件，均免費為住戶設置排水管線，惟獨要求上訴人需額外負擔提供土地供鄰地所有人管線通過之義務，有違平等原則。另鄰地住戶可以現有排水管道，在其各自門前設備陰井接管排水，其是否須自費接管條件與上訴人完全相同，而被上訴人竟未予告發處罰，被上訴人未對鄰地住戶處以相同處罰亦違反平等原則。另被上訴人既已依公告稱於八十六年十二月二日府工衛字第八六○九○六三八○A號公告承諾住戶可申請免費接管，上訴人即信賴該項公告之利益應受保護。法令或行政規章有變更內容者，應依原公告時之程序及方法為之，使生效力，為中央法規標準法所明定。被上訴人未踐行原公告之程序，反以下位階之臺北市政府工務局衛生下水道工程處之一般公文告知上訴人，顯然於法有違。又行政機關所為任何行政行為，均須符合目的性，被上訴人施設污水排水設備之目的是為改善污水排放方式，以維護環境衛生。上訴人既無義務提供土地供鄰地住戶埋設排水管線，亦符合被上訴人原公告為普及接管率免費接管之條件。而被上訴人無法令依據取消上訴人免費接管權利，任令污染環境持續存在，實不符合改善環境衛生之原有行政目的。且被上訴人要求上訴人提供土地供鄰地住戶污水排水管線通過，造成上訴人財產上之重大損害，但若要求鄰地住戶自行以現有排水管道排放污水，被上訴人僅在各住戶門口設置共用之陰井，以供接管排水即可，對鄰地住戶而言，無任何損失。被上訴人為求其極微小之施工上之便利，要求上訴人負擔重大財產上損害，取消上訴人免費接管權利之行政處分，亦違反比例原則。原審僅就被上訴人適用下水道法之處罰規定有無違法加以審查，而漏未審查行政罰所應具備之責任條件是否存在，此顯有為釋字二七五號解釋之意旨。另查司法院三十五年院解字第三一七○號解釋，其事實背景是營業人不領證營業，經法院處罰後仍抗不領證繼續營業，其間對於是否具有處罰之要件並不爭執，且該項原處罰是經法院裁定處罰，對該項處罰之行政處分已具有「形式之確定力」，其連續處罰至少符合釋字二七五號解釋所稱「推定為過失」而具有處罰之責任條件。惟上訴人自始對於連續處罰條件即存有爭執，而原審法院未明察於此，誤將本案爭執之所在與院解字第三一七○號解釋之意旨混淆，顯有判決違背法令之違誤。另被上訴人依職權公告免費為用戶接管，是一受益性行政處分，即應受到一般法律原則之拘束，行政處分必須以平等原則對待每一個人，不得任意剝奪人民權益。行政裁量應不可任意設定或剝奪平等權，原審認為行政裁量權不受一般法律原則之拘束，應屬違誤。又在法律適用上之解釋，應該是實體從舊，程序從新，上訴人所稱被上訴人未依行政程序法調查證據，並非指調查證據之程序，而是實體上事實之有無的認定，為實體法上要件構成與否之認定手段，當然無論行政程序法施行前或施行後，行政處分均應具備的事實真相之調查，而確認違法事實是否存在。在本案因未申請核准裝設管線並無處罰規定，未依規定期限將污水排入下水道始有處罰規定，而上訴人既已主張依期限將污水排入下水道，僅承包商未及時申辦手續，是形式違法待補正之問題，而非實質違法未將污水排入下水道，原審法院尤應調查事實，以明究上訴人有無形式違法或實質違法而據以處分。原審法院未能盡調查事實之能事，正確涵攝法規，實有違誤。另原審判決僅採信被上訴人之證詞，對上訴人所陳述八十九年八月十九日即請建發工程行施工完竣之主張未為採認，亦欠缺說明理由。且被上訴人自公告施設管線起至本工程項目結案止，均無類似為獎勵提供土地供鄰地管線通過可免費接管之文字記載。但有文字記載為提高接管普及率，以公務預算為用戶免費接管。原審判決未備理由說明，憑空捨棄文字記載，僅憑被上訴人辯辭即下判決，顯有證據採認方法不備理由及偏頗被上訴人之嫌。另按被上訴人之辯辭稱「同一後巷同意埋設污水排水系統」，考其原意，應指臺北市○○道管理規則第七條規定，各住戶應自行於其門前接管排水，若同一後巷接管須同一後巷住戶同意。該規則之規定乃是指自費接管而言，為避免接管後發生紛爭，始有規定同一後巷須經同意後始能同一接管。原審不查，竟誤認自費接管之條件套用在免費接管之措施上，使得原本無條件限制之免費接管誤為需同後巷住戶同意，始有免費接管，否則取消免費接管，以致誤認被上訴人得據以取消上訴人免費接管權利。綜上所述，原審法院疏於審查被上訴人之行政裁量有無受到法規之限制，而認定被上訴人取消上訴人免費接管為合法行政裁量，顯屬有誤等語。五、經查：㈠、按「下水道機構，應於下水道開始使用前，將排水區域、開始使用日期、接用程序及下水道管理規章公告週知。下水道排水區域內之下水，除應經當地主管機關核准外，應依公告規定排洩於下水道之內。」「下水道用戶有左列情事之一者，處一千元以上一萬元以下罰鍰：一、不依規定期限將下水排洩於下水道者。」下水道法第十九條及第三十二條第一項第一款定有明文。又同法施行細則第十七條規定：「下水道可使用之地區，其用戶應於依本法第十九條第一項所定公告開始使用之日起六個月內與下水道完成聯接使用。」㈡、本件上訴人所有台北市○○區○○街一七四巷二十五號建築物，位於台北市松山區松基里所轄家庭排放污水系統範圍，被上訴人為獎勵住戶配合下水道工程施作，曾於八十七年八月間在該地區範圍內辦理免費為住戶接管，因上訴人拒絕管線上游住戶之污水管線經過其私有地，致未施作接管，嗣被上訴人以八十八年八月二十日府工衛字第八八○五九八五七○三號公告上述地區○○○○○道排水區域，並由被上訴人所屬衛工處以八十八年九月六日北市工衛營字第八八六一七七八三○○號函通知該區域內尚未配合接管之建築物所有權人應於公告開始使用日起六個月內（即八十九年二月二十日前）依規定自費接管與污水下水道完成聯接使用，否則將依法處罰，此有上述公告及通知函附卷可稽，復為兩造所不爭執，向堪信為真實，因上訴人未於規定期間內完成其所有建築物用戶排水設備與污水下水道聯接使用，將廢水接管排放於下水道，經被上訴人以附表編號１函處上訴人六千元罰鍰，並告知仍須限期完成自費接管，否則將再處罰鍰，此後上訴人被處罰鍰後，均仍抗不按告知限期完成接管，經被上訴人再以附表編⒉⒊⒋號函各處以六千元罰鍰，揆諸首揭規定及司法院解字第三一七○號解釋意旨，自無不合。㈢、上訴人係於八十九年十月十三日始委託合格承裝商三樺工程有限公司檢附申請書等資料，至被上訴人所屬衛工處辦理申請審查，其用戶排水設備於八十九年十一月二日竣工，並經查驗合格，此有台北市○○○○道用戶排水設備申請書及用戶排水設備竣工現場查驗報告表各乙紙在卷可憑，洵堪認定。上訴人所稱其已於八十九年八月十九日僱請合格承裝商施工完成接管，被上訴人未踐行調查，續予處罰，有所違誤乙節，核與事實不符，尚不足採。㈣、按下水道法並無免費為用戶接管之規定，本件被上訴人為提升用戶接管普及率，自八十四年起，就同一後巷同意埋設污排水系統者，以行政裁量權之奬勵方式免費為用戶施工，惟經被上訴人多次協調，上訴人仍不同意上游住戶污水管綫通過其土地，則被上訴人取消個別為上訴人接管，核屬行政裁量，尚無違反平等原則之問題，況且行政程序法於九十年一月一日始施行，上訴意旨所稱被上訴人取消上訴人免費接管權利，違反平等原則及裁罰違反行政程序法第四條、第五條規定之詞，尚不足採。㈤、綜上所述，被上訴人對上訴人所為附表各次處分，認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持亦無不合，上訴意旨仍執陳詞指摘原判決違誤，求予廢棄，經核為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　十二　　　月　　　十八　　　日最高行政法院第二庭審判長法官　　　陳　石　獅法官吳錦龍法官　　　劉鑫楨法官　　　高　啟　燦法官　　　黃　合　文右正本證明與原本無異法院書記官　蘇　金　全中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　十二　　　月　　二十九　　　日附表：

最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一七八六號

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