最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第二二六號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第二二六號

上訴人

甲○

被上訴人

教育部

代表人

乙○○

右當事人間因有關教育事務事件，上訴人對於中華民國九十年十一月二十八日臺北高

等行政法院九十年度訴字第三四九九號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人起訴主張：查「教育部公費留學生備忘錄」（下稱備忘錄）之性質，僅係辦理各項公費留學行政手續之通知文件而已，顯無足作為被上訴人與公費留學生間法律關係之依據，本件備忘錄既僅係供主管公費留學事宜之機關對於公費留學生於出國前、國外留學期間及返國後，就有關行政作業流程應如何協調配合所為之程序規範。

則在公費留學相關事項中，若事涉留學生權益者，應由主管機關爰引相關法令為授權依據，方符合法制。八十六年公費留學考試簡章於「法學─世界及區域經貿組織」學門與研究領域項下，僅同時列出美國及歐洲二國別，資以為留學生出國留學之選擇，除此之外並無其他條件。準此，本案公費留學考試於發售考試簡章之初，當然即在提供留學生選擇留學國別之機會，且未加以任何限制，否則，同列「美國」與「歐洲」

於一欄，豈非贅文。今被上訴人以法無明文授權依據之「備忘錄」對留學生之權益為「不得變更」之極度限縮解釋，嚴重不符法理。且公費留學考試中就同一學門之所以列有數個留學國別，乃在於為求符合規劃公費留學人才之行政目的，行政機關為求行政目的之達成，固可採行若干限制或負擔之手段以求行政效能之提升，然而該等限制或手段，仍不得逾越目的與手段間就合理、相當與必要性之考量。然備忘錄第二點竟對前開事項所為之不當限制，對公費留學人才之培養與規劃實毫無裨益，顯然與教育部為人才規劃之行政目的背道而馳。被上訴人以「便於公費留學預算之編列與管理」

之故，否准上訴人為轉換留學國別之申請，其限制規定毫無存在之正當性，所為之處分，有違比例原則。公費留學報考簡章中，同一學門，均列有數個留學國別，以上訴人錄取之學門「法學」而言，美國及歐洲均為原報考簡章中所列之留學國別，故無論至美國或歐洲，顯然均能符合教育部對該學門人才培育之規劃。另查本件被上訴人所屬國際文教處於八十七年所舉辦之「公費留學生研習會」中，亦曾揭櫫被上訴人之政策，表示若報考簡章中之留學國別有數國時，則錄取之公費生得在該簡章所訂之留學國別間申請轉換留學國別一次。益可證明備忘錄所禁止之留學國別變更，係禁止變更至簡章所訂之留學國別以外的國家。錄取公費留學生既有一次轉換留學國別之權利，且該權利之存在與否並未明文受限於是否已經出國之前提，則本件自不應以上訴人已出國攻讀碩士學位為由，進而認定上訴人喪失轉換國別之機會。否則，以出國與否限制公費留學生申請轉換國別之情形，勢將影響公費留學生之權利，使上訴人受有無法在美繼續攻讀博士班之違法損害。被上訴人援引備忘錄第二條限制上訴人固有之選擇轉換留學國別之權利；同時，亦無任何法律或法律具體明確授權之法規命令為依據，其違反憲法第二十三條所規範之「法律保留原則」。為此求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人為同意上訴人轉換公費留學國別至英國之行政處分等語。

被上訴人則以：被上訴人八十六年公費留學考試簡章第十二點第三目及備忘錄第二點規定，此皆係被上訴人辦理八十六年公費留學考試之要約行為，應考人同意簡章內所提之各項要約後，始可參與公費留學考試，如經被上訴人錄取，只要依八十六年公費留學簡章之規定，則被上訴人自當於有效年限內提供公費，協助錄取之公費留學生留學，上訴人已於考試申請表及考試錄取後於八十八年六月二十八日在遵守「教育部公費留學生備忘錄」規定之同意書上簽章，確已同意自錄取時至返國服務期滿止，願意遵守備忘錄之規定，若有違反，同意依規定處理，絕無異議等語，是該備忘錄已成為被上訴人與上訴人間訂定之契約之內容，此經雙方當事人互相表示意思一致後，已成立契約行為，上訴人與被上訴人自當基於誠信原則履行契約上之義務，並同受此契約之約束。上訴人依契約享有公費待遇取得美國碩士學位後，卻稱被上訴人依契約條文所為處分有所不當，而要求被上訴人變更契約內容，同意其轉赴英國攻讀博士學位並支付相關公費，惟備忘錄既係被上訴人為辦理公費留學考試，依命令所定之準則；並列明於八十六年公費留學考試簡章內，為被上訴人辦理公費留學考試契約內容之一：上訴人報名參加公費留學考試，若對簡章之內容有疑義，自應於報名前提出異議，然上訴人卻於考試申請表上簽章，表示同意接受要約，且出具親簽之同意書明示將遵守備忘錄之規定，自應本於誠信原則，依簡章及備忘錄等相關規定行之。因此，被上訴人依契約之精神所執行之處分自為正當，上訴人與被上訴人均應受契約內容拘束。今上訴人竟稱備忘錄非屬八十六年公費留學簡章之一環，而為被上訴人事後所發佈，實與事實不符，並稱備忘錄為無效之準則，而要求被上訴人不依契約而行。被上訴人基於依法行政，自不同意上訴人變更契約內容之要求。備忘錄第二點規定留學國別，學門及研究領域不得變更，乃因公費留學係經特殊考量而規劃，且有期限之限制，為避免公費生因任意轉換地區窮於適應新地區環境，以致無法於期限內完成學業，喪失政府培養人才之美意。被上訴人經費係依計劃而編列預算，據以執行，並非依預算而編列計劃後執行，上訴人稱「便於公費留學預算編與管理」而限制公費留學生轉換國別，有嚴重誤導之嫌，實際係契約內容既已限制公費留學生轉換留學國別，則行政人員，依契約之內容，自無法違約支付上訴人由美國轉赴英國之公費。然在被上訴人辦理「八十六年公費留學生研習會」中，被上訴人特針對若無法申請到預定留學國學校可供就讀之情形向公費留學生詳盡說明，但未料上訴人竟然將被上訴人之說明截取部分內容，而作不同意義之解釋。另被上訴人信賴上訴人所親簽之同意書而據以依契約執行公費之給付，今上訴人卻否認其所親簽之文件，漠視被上訴人八十六年公費留學考試簡章，契約之信賴保護原則已為之盪然無存等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：上訴人參加被上訴人舉辦之民國八十六年公費留學考試，經錄取後，前往美國取得碩士學位，嗣上訴人以其業已獲得英國大學博士班之入學許可，向被上訴人請求轉換留學國別為英國，被上訴人函復略以其於公費留學考試報名表上已簽名蓋章同意留學國別為美國，並已在美國取得碩士學位，所請將留學國別由美國轉換為英國，因與備忘錄第二點之規定不符，礙難同意，若需繼續深造，仍請在美國繼續攻讀博士學位等語為兩造所不爭。查上訴人參加被上訴人舉辦之八十六年公費留學考試，於留學考試申請表之報考留學國別欄填載美國，經考試錄取後，於出國前之八十八年六月二十八日出具同意書，略以：「同意自錄取時至返國服務期滿止，願意遵守備忘錄之規定，若有違反，同意依規定處理，絕無異議」等語，有教育部八十六年公費留學考試簡章、備忘錄、留學考試申請表及同意書附原處分卷可稽，是該備忘錄已成為被上訴人與上訴人間訂定行政契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務，而被上訴人於公費留學考試簡章就留學學門、研究領域、留學國家、錄取名額，應考科目及應考學歷資格等作概括性規定，目的係利於更多人才參與考試，該留學國家並不等同於錄取國家。上訴人所報考之研究領域「世界及區域經貿組織」，留學國家雖包括美國及歐洲，惟留學考試申請表上已載明報考者就報考留學國別限填一個國家，以此擇定應考留學國語文及錄取後之公費期限、公費項目及支給標準，是備忘錄第二點所規定公費留學生原錄取之國別不得變更，自係指報考者於考試申請表上所填載之留學國別或出國填具同意書時，已確定之留學國而言，並非泛指簡章上所載之留學國別，否則如任由報考者於錄取後或出國後任意轉換留學國別，自與考試公平之原則有違。上訴人所欲轉換之留學國別（英國）與原擇定之國別（美國）雖均為被上訴人公費留學簡章所含蓋之留學國家，惟兩留學國之公費期限，公費項目及支給標準不盡相同，上訴人既已於留學考試申請表填載留學國別為美國於先，復簽具同意書同意遵守備忘錄之規定於後，自應受兩造間行政契約之拘束，不得任意反悔，是被上訴人原處分未准上訴人轉換留學國別，並無違誤。被上訴人所以訂定上開備忘錄，乃為達成管理及執行公費留學政策之行政目的所必須，亦未逾越合理之範圍，且已成為被上訴人與公費留學生間所訂契約之內容，上訴人之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該備忘錄本身規定所致，尚難謂該備忘錄有違憲法第二十三條之規定，亦難認該備忘錄有違法律保留之原則。至被上訴人於辦理八十六年公費留學生研習會中說明：公費生於錄取後出國前，無法申請到預定留學國學校時，被上訴人為協助公費生能出國深造，故只要公費生能提出事實證明，申請轉換至留學生考試簡章內原錄取學門所列其他國家中之一國家留學時，被上訴人會斟酌實際狀況簽辦等語，依被上訴人研習會說明之原意，僅限制在出國前始得申請轉換留學國別，本件上訴人已以公費留學生身分出國並取得碩士學位，與申請轉換留學國別之條件並不相符，上訴人所稱：被上訴人曾於研習會中表示若報考簡章中之留學國別有數國時，則錄取之公費生得在該簡章所訂之留學國別間申請轉換留學國別一次云云，顯然誤解被上訴人在研習會中所為說明之原意，上訴人指被上訴人違反信賴保護原則，即屬無據。遂認被上訴人否准上訴人之請求，訴願決定予以維持，均無不合，上訴人訴請撤銷，並求命被上訴人為同意其轉換公費留學國別至英國之行政處分，難謂有理，駁回其訴，核無違誤。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決不當，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　彭　秀　玲