最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第四四四號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第四四四號

上訴人

萬樂事洋行股份有限公司

代表人

乙○○○

訴訟代理人

丙○○

代表人

甲○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十年十一月二十三日臺北高

等行政法院九十年度訴字第四八三號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

壹、本件上訴人主張：一、本件「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條所定製造業或輸入業者申報之作為義務，並無法律之授權或任何法律之權源可資依據。係行政命令對人民自由權利之限制，違反「法律保留原則」。二、「廢棄物清理法」第十條之一第二項規定「廢棄物之種類、業者範圍，由中央主管機關公告之，處理辦法由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」，係「空白處罰規定」。就行政罰之構成要件言，並未具體明確之授權，司法院釋字第三一三號解釋意旨亦同一旨趣，然原處分引為處罰之根據，原審判決予以維持，自屬違背法令。三、廢棄物及容器回收之申報，依「查核稽催作業流程」規定，應經催告。該作業流程係行政院環境保護署（下稱環保署）發布之行政命令，被上訴人為下級機關，應受其拘束，本件被上訴人既未踐行催告程序，違反「行政自我拘束原則」。上訴人應有「信賴保護原則」之適用，不得予以裁罰。四、環保署八十九年四月十五日催告函，上訴人並未收到，原審不命被上訴人提出送達證書，遽認上訴人產子日期與催告日期相距進一個月，即臆測為上訴人所稱難以確信，顯與證據法則不合，自屬違背法令。五、原判決理由既謂「廢棄物清理法」就業者之自動申報義務缺乏規定，而以行政命令尋求其作為義務之內容，此等規範方式，易起爭議云云。認有修法之必要，已揭明原處分違法。但又認申報義務與繳費義務各有不同之功能，應可同時併有，而維持原處分。其理由矛盾，亦屬當然違背法令。為此，請求原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷之判決等語。

貳、被上訴人則以：本件上訴人為酒品進口商，依「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定，負有自動申報酒品玻璃容器進口數量之義務，而其就八十九年一、二月份之酒品容器進口數量，應於八十九年三月十五日前向環保署自動申報，然上訴人卻遲至八十九年五月十八日始申報之，違反自動申報義務至為明顯，被上訴人依環保署移送之未依規定辦理八十九年一、二月申報進口量之容器業者名單，據以告發處分，自屬合法。次查，廢物品及容器回收清除處理辦法第七條、依廢棄物清理法第十條之一第二項之授權，課予輸入業者向中央主管機關申報進口量之義務，當屬執行廢棄物清理法所必要且未逾越該法之立法目的及授權範圍。再者，業者違反繳費義務者，依廢棄物清理法第二十三條之一第一項第一段之規定，固須經限期催繳，始得移送強制執行，並處應繳納費用一至二倍之罰鍰，惟限期催繳為移送強制執行及科處罰鍰之程序要件。就申報義務之違反言，廢棄物清理法第二十三條之一第一項第三段規定：「違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下之罰鍰。」，其並未有限期催繳之要件。是以，環保署是否限期催告上訴人申報繳費，對於上訴人違反申報義務之處罰，並無任何關聯，當然不可能有「行政自我拘束原則」或「信賴保護原則」之問題。上訴人混淆了「繳費義務」及「申報義務」之法律依據及處罰要件，而認被上訴人違反行政自我拘束原則，自屬謬誤等語，資為抗辯。

參、原判決以：按廢棄物清理法第十條之一第三項，雖僅謂「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金」，而未提及「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量」，但「回收清除處理費用」既係按「當期營業量」或「申報進口量」依中央主管機關核定之費率計算，兩者關連相隨，不能分割，則業者向「中央主管機關繳交回收清除處理費用」時，即應連同「營業量或進口量」一併申報，俾供主管機關查核，此為當然之解釋。因此從廢棄物清理法整體所表現之關聯意義來判斷，依廢棄物清理法第十條之一第二項之授權而制定之廢物品及容器回收清除處理辦法，其有關作為或不作為義務之具體規定，應可直接據為廢棄物清理法第十條之一第二項本身所授權規範之作為義務。此等情況，作為義務之具體規定應係在法規之授權內容及範圍內，並無違反授權明確性原則。故上開廢物品及容器回收清除處理辦法第七條之規定應屬廢棄物清理法第十條之一第二項所揭示之作為義務，違反者應依同條第二十三條之一第一項後段加以處罰。本件上訴人自承其以往均曾遵期自動申報，並無違規補報之事，顯見其對自動申報義務一事知之甚詳，故無信賴往日作業慣例之問題存在。況上訴人對未收到環保署八十九年四月十五日發文之催告函一事，應提出證據證明之，而上訴人所提之其負責人懷孕產子日期為八十九年三月十七日，本件催告函卻係於八十九年四月十五日才發文，相距已有近一個月之久，上訴人所言未收到來函一事，與常情有違，尚難使本院獲致確信。上訴人主張基於行政自我拘束原則，不得對其加以處罰一節，法理基礎尚嫌薄弱。另，業者之申報義務與繳費義務各有不同之功能，應可同時併存，即使在方法目的上，因個案之特殊性而有輕重失衡之現象，似宜立法解決。是以被上訴人以上訴人違反依廢棄物清理法第十條之一第二項授權制訂之「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定，適用廢棄物清理法第二十三條之一第一項後段規定，處以法定最低額六萬元罰鍰，於法尚無不合。不過本件爭議實肇因於廢棄物清理法本身就業者之自動申報義務缺乏規定，而須從行政命令中尋求其作為義務之內容，此等規範方式易起爭議，如能修法明確規範，將更為妥適。另外在立法修正時有關申報與繳款間之手段目的關係，亦宜加以一併考慮，爰在此附帶予以敍明。綜上所述，原處分於法尚無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，而判決駁回上訴人在原審之訴。

肆、本院查：按行為時廢棄物清理法第十條之一規定：「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。．．．」；第二十三條之一規定：「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；提供不實申報資料者，除追繳應繳納之回收清除處理費，並移送法院裁定後強制執行外，並處應繳納費用一倍至三倍之罰鍰，涉及刑事責任者，並即移送偵查；違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰；經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。前項情節重大者並得處一個月以上一年以下停業處分，或命其部分或全部停工。」；廢物品及容器回收清除處理辦法第二條規定：「本辦法所稱物品及容器如下：一、物品：係指機動車輛、潤滑油、輪胎、鉛酸蓄電池、電子電器物品、資訊物品、乾電池、包裝素材或其他性質相類似之物品經中央主管機關指定公告應回收者。二、容器：係指以鋁、鐵、玻璃、塑膠、紙、鋁箔或其他單一或複合材質製成或其他性質相類似之材質，用以裝填調製食品、飲料、酒、醋、包裝飲用水、調製食用油脂、乳製品、化粧品、清潔劑、塗料、環境衛生用藥、農藥或其他性質相類似之物質經中央主管機關指定公告應回收者。」；第三條規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、物品或容器業者（以下簡稱業者）：指經中央主管機關指定公告之物品製造業、物品輸入業、容器製造業、容器輸入業、容器商品製造業、容器商品輸入業業者。二、物品製造業者：指製造物品之事業及機構。三、物品輸入業者：指輸入物品之事業及機構。四、物品販賣業者：指販賣物品之批發商、量販商及零售商等。五、容器製造業者：指製造容器之事業及機構。六、容器輸入業者：指輸入容器之事業及機構。七、容器販賣業者：指販賣容器之批發商、量販商及零售商等。八、容器商品：指以容器裝填物質之商品。

九、容器商品製造業者：指製造容器商品之事業及機構。一○、容器商品輸入業者：指輸入容器商品之事業及機構。一一、容器商品販賣業者：指販賣容器商品之批發商、量販商、零售商等。一二、營業量或進口量：指物品製造業者之銷售量、物品輸入業者之進口量、容器製造業者之銷售量或生產量、容器商品製造業者之容器購入量、容器輸入業者之進口量或容器商品輸入業者之進口量。．．．」；第四條規定：「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用。中央主管機關應以前項費用成立資源回收管理基金（以下簡稱基金），並依基金收支保管及運用辦法設置資源回收管理基金管理委員會收支保管及運用。」；第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」；第八條規定：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。前項營業量或進口量，業者得檢具出口量證明文件抵扣之。」本件上訴人為酒品進口商，依「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定，負有自動申報酒品玻璃容器進口數量之義務，而其就八十九年一、二月份之酒品容器進口數量，應於八十九年三月十五日前向環保署自動申報，然上訴人卻遲至八十九年五月十八日始申報之，其違反自動申報義務至為明顯，被上訴人依環保署移送之未依規定辦理八十九年一、二月申報進口量之容器業者名單，據以於八十九年六月十九日予以舉發，並於同年七月十一日處以新台幣六萬元。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，經原判決就上訴人違規事實及上訴人在原審之主張，以詳予論述如前，乃駁回上訴人在原審之訴。原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又自動依規定申報酒品玻璃容器進口數量之義務與繳交規定回收清除處理費義務係不同之義務。上訴人主張其沒有申報及繳納，係因當時上訴人之代表人懷孕生產住院，而公司內又無其他人協助，而遲誤繳納期限，且其未接獲環保署催繳函，以及其已於八十九年五月十九日申報及繳納回收處理費乙節，尚不足以阻卻其未依規定申報酒品玻璃容器進口數量之違規事實而主張免責。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳　盛　信