最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第五○八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第五○八號

上訴人

臺北市政府環境保護局

代表人

沈世宏

被上訴人

聯寧國際事業股份有限公司

代表人

甲○○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人不服中華民國九十年十一月十五日臺北高等

行政法院九十年度訴字第一一八九號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人主張：一、按廢棄物清理法第十條之一第二項授權由中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定「廢物品及容器回收清除處理辦法」，該辦法第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」依此規定，輸入業者即有向主管機關申報進口量之義務。又廢棄物清理法第一條規定之立法目的，乃為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，立法者亦基於相同之立法目的，授權中央主管機關訂定廢物品及容器回收清除處理辦法。依廢棄物清理法第十條之一第三項向行政院環保署登記之業者共有五千餘家，此五千餘家業者應按進口量或營業量繳交回收清除處理費用。環保署資源回收管理基金管理委員會（以下簡稱基管會）欲正確核課此五千餘家登記業者之回收清除處理費，以該署現有之人員及設備，當不可能對已登記業者一一派員查核其進口量或營業量，故為有效管理該登記業者及正確核課回收清除處理費，廢物品及容器回收清除處理辦法第七條課予輸入業者向中央主管機關申報進口量之義務，當屬執行廢棄物清理法所必要且未逾越該法之立法目的及授權範圍。再者，法律授權行政機關訂定法規命令者，其授權之內容、目的及範圍須具體明確，而探求法律授權之內容、目的及範圍，不得拘泥於特定法條之文字，而應就該項法律整體所表現之關聯意義加以判斷（司法院釋字第三九四號及第四八○號解釋參照）。是以，考量廢棄物清理法之立法目的暨整體法律間之關聯意義，並慮及環保署有效管理登記業者及正確核課回收清除處理費用之實際執行面因素，廢物品及容器回收清除處理辦法第七條應課予業者申報義務而未將罰責規定在該辦法內，當未逾越廢棄物清理法第十條之一第二項授權之目的及範圍。二、原審以「．．．廢棄物清理法第十條之一第二項未就業者違反義務應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則依據該條項訂定發布之廢物品及容器回收清除處理辦法第七條規定，課予業者向中央主管機關申報進口量之義務，增加法律所無之義務，違反大法官解釋第四○二之意旨，依大法官解釋第

一三七、二一六號之意旨，本院自不受其拘束．．．」云云。惟查大法官解釋第四○二號宣告「保險代理人、經紀人、公證人管理規則」第四十八條第一項第十一款違憲，乃係因該法規命令在母法（保險法第一百七十七條）既有的罰則之外，另訂裁罰性行政處分之處罰構成要件及法律效果，對人民權利之影響重大而明顯。次查，廢物品及容器回收清除處理辦法第七條在廢棄物清理法第十條之一第二項授權之目的及範圍內，僅課予輸入業者申報進口量之義務，該規定並未涉及違反申報義務之制裁，制裁部分乃規定於授權母法即廢棄物清理法第二十三條之一第一項第三段，當不致於發生違憲之問題。再查，廢棄物清理法第十條之一第二項授權環保署訂定廢物品及容器回收清除處理辦法，而於同法第二十三條之一第一項第三段就違反該辦法所課義務之業者，設有處罰之規定，若依原審法院之見解，廢物品及容器回收清除處理辦法不得課予業者任何行政法上之義務，則廢棄物清理法第二十三條之一第一項第三段之罰則規定，豈非形同具文？是以，大法官解釋第四○二號之內容與本件案例事實本大不相同，原審拒絕適用廢物品及容器回收清除處理辦法第七條、廢棄物清理法第十條之一第二項及第二十三條之一第一項第三段之規定，自有不適用法令之判決違背法令。三、又依廢物品及容器回收清除處理辦法第七條對申報義務之規定，並未將營業量或進口量為零之業者排除在外。再者，廢棄物清理法第二十三條之一第一項第二段就提供不實申報資料者，設有處罰之規定，故縱業者營業量或進口量為零，其亦有申報之義務，而由主管機關確實查核其營業量或進口量是否確實為零。否則，業者若藉口營業量或進口量為零而拒不申報，則何來提供不實資料？主管機關如何查核？前述處罰不實申報之規定是否成為具文？原審之法律見解應可再加審酌，因此，不論從法規之文義或申報之目的而言，應認為縱使業者無營業量或進口量，只要是屬於經公告指定之業者範圍，均需依其種類向主管機關辦理申報。四、綜前所述，被上訴人就八十八年三至四月之商品進口量，未向基管會申報，當屬違反廢棄物清理法第十條之一第二項規定之行為，上訴人依同法第二十三條之一第一項第三段規定課以新臺幣六萬元之罰鍰，其處分自屬合法。請求判決廢棄原審判決等語。

被上訴人則未提出任何答辯狀以資辯解。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；提供不實申報資料者，除追繳應繳納之回收清除處理費，並移送法院裁定後強制執行外，並處應繳納費用一倍至三倍之罰鍰，涉及刑事責任者，並即移送偵查；違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰；經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」九十年十月二十四日修正公布前（以下略）廢棄物清理法第二十三條之一第一項固定有明文。惟查：依廢棄物清理法第十條之一第三項規定：「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。」課以輸入業者之義務為以下三者：⒈應向主管機關登記；⒉應向財政部關稅總局申報進口量；⒊於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用。因此，於輸入業者進口商品時，始向財政部關稅總局申報進口量、容器材質等資料，方有於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用之義務；而輸入業者於繳交回收清除處理費用之同時，本即應載明其向財政部關稅總局申報之商品進口量，中央主管機關始得憑以計算應繳交之費用，非可因此即解為輸入業者當然有向「中央主管機關申報」之義務；反之，如未進口商品，既無庸向財政部關稅總局申報進口量、容器材質等資料，即無繳交回收清除處理費用之可言。因廢棄物清理法第十條之一第三項並未課以輸入業者於未進口商品時，有向「中央主管機關申報營業量」之義務，如未申報，自無違反該條項規定之可言，自不得依同法第二十三條之一第一項第一段規定處罰。再按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。」司法院釋字第四○二號解釋意旨可資參照。查廢棄物清理法第十條之一第二項後段規定：「前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」中央主管機關固得依此會同中央目的事業主管機關訂定法規命令，對一般廢棄物之回收清除處理，為必要之規範，惟該條項並未就業者違反義務應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則其依據上開法條訂定發布公告之「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」另課以輸入業者，除依廢棄物清理法第十條之一第三項規定向關稅總局申報進口量外，有向中央主管機關申報進口量之義務，增加法律所無之義務，依首開規定及說明，實已逾越法律應有之解釋，參照司法院釋字第一三七、二一六號解釋意旨，原審法院自不受其拘束。從而，輸入業者有違反上開義務行為時，尚難依廢棄物清理法第十條之一第二項、第二十三條之一第一項第三段規定，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，否則即與憲法第二十三條保障人民權利之意旨不符。行政院環境保護署如欲課以輸入業者於未進口商品時，仍有申報之義務者，宜以法律明定之，否則即乏依據。雖行政院環境保護署為提昇公告列管業者申報繳費之查核、稽徵成效，及俾利地方環保機關進行稽查工作，特訂定「行政院環境保護署廢物品及容器稽查計畫」、「廢棄物清理法第十條之一公告指定業者申報繳費查核稽催作業流程」（以下稱查核稽催作業流程）；依查核稽催作業流程第一條規定：「基管會於業者申報營業量及繳交回收清除處理費（每單月十五日）後十五日內核對銀行繳費明細與業者申報資料（核對每單月份二十五日以前之入帳資料），業者若未依期申報繳費，由基管會以掛號信發文，函給業者於文到十日內申報繳費，並副知環境保護局；基管會於限期截止次日，將仍未申報繳費之業者敘明違反事實函請地方環境保護局逕予告發或處分，．．．並將處分情形副知基管會，．．．」，揆諸廢棄物清理法第十條之一第三項規定「製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量」，可知「輸入業」僅向財政部關稅總局申報進口量即可，無需「申報營業量」

，則查核稽催作業流程第一條所謂「申報營業量」，應係指「製造業者」，而非「輸入業者」，其他條款規定之「已申報未繳費之業者」、「未申報的業者」、「未申報未繳費之業者」、「已申報繳費之業者」等，亦同。經查，本件被上訴人設址於臺北市中山區○○○路四三○巷二四號一樓，進口烹調油，為一般容器商品輸入業，為廢棄物清理法第十條之一第二項、廢物品容器回收清除處理辦法第二條規定所規範之容器商品業者。被上訴人於八十八年七月九日依上開規定向行政院環境保護署申請登記為一般容器業者，經該署以同月十四日環署廢基字第九七一○八三四四號登記在案，應依其種類於每單月份十五日前向該署申報前兩個月營業量，及繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金之事實，為兩造所不爭執，並有行政院環境保護署八十八年九月二日環署廢字第五九四二九號「一般容器業者登記表」影本附本院卷可按。

行政院環境保護署以被上訴人未依上開規定於八十九年五月十五日前向該署申報前兩個月即同年三月至四月之營業量及繳交回收清除處理費用，以八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九八號函催被上訴人，限期於同年六月十五日以前向基管會申報八十九年三月至四月營業量及繳交回收清除處理費。該署以被上訴人逾時仍未辦理前述事宜，以八十九年六月二十三日環署廢字第○○三四七七四號函上訴人依廢棄物清理法第二十三條之一規定告發處分。上訴人遂依廢棄物清理法第十條之一第二項規定，發給八十九年六月二十九日北市環罰字第Ｘ二二○四六○號舉發通知書，並以八十九年七月十三日廢字第Ｙ○二四二六三號處分書處罰六萬元。被上訴人不服，向臺北市政府提起訴願。於訴願程序中，上訴人所屬衛生稽查大隊以上開處分書「違反法令及處分條文未臻明確」為由，以八十九年八月三十日北市環稽貳字第八九六○八五九九○二號函自行撤銷上開處分書，並依廢棄物清理法第十條之一第二項、第二十三條之一及廢物品容器回收清除處理辦法第七條等規定，以同前處分書字號、日期之處分書，仍處被上訴人六萬元罰鍰。但查，被上訴人於八十八年三至四月之商品進口量為零，依上開規定及說明，被上訴人既無向基管會「申報營業量」或「進口量」之義務，尚難認有違反廢棄物清理法第十條之一第二項規定之行為，不得依同法第二十三條之一第一項第三段規定處罰。上訴人認被上訴人係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之業者，援引廢物品及容器回收清除處理辦法第七條規定，課以被上訴人應於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量之義務，經行政院環境保護署查核發現被上訴人未依規定申報八十九年三月至四月營業量或進口量，而依廢棄物清理法第十條之一第二項、第二十三條之一第一項第三段規定，處罰鍰六萬元，自有可議，訴願決定未審酌及此，駁回被上訴人之訴願，亦有疏略，均屬無從維持。乃將原處分及訴願決定均予撤銷。固非無見。

然按對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。司法院大法官會議釋字第三一三號解釋固載有明文。惟若法律僅為概括授權時，其授權之內容及範圍即應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。亦有司法院大法官會議釋字第三九四號解釋意旨可參。查廢棄物清理法第十條之一第二項後段固僅泛稱「其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」，但廢棄物清理法整體所表現之關聯意義，即為授權之內容及範圍，依廢棄物清理法第十條之一第二項後段授權制訂之「廢物品及容器回收清除處理辦法」，只要其內容不牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，即無違法律保留原則。同上法條第三項既已載明「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用：其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途」，其間有關向「中央主管機關繳交回收清除處理費用」之文句，雖僅謂「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金」，而未提及「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量」，但「回收清除處理費用」既係按「當期營業量」或「申報進口量」依中央主管機關核定之費率計算，兩者關連相隨，不能分割，則業者向「中央主管機關繳交回收清除處理費用」時，即應連同「營業量或進口量」一併申報，俾供主管機關查核，此為當然之解釋。足見廢物品及容器回收清除處理辦法第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查」，並未逾越其母法即廢棄物清理法第十條之一第三項之文義解釋範圍，無違法律保留原則，自屬有效，應予適用。又依廢物品及容器回收清除處理辦法對申報義務之規定，並未將營業量或進口量為零之業者排除在外，故不論就法規之文義或申報之目的而言，應認縱使業者無營業量或進口量，只要是屬於經公告指定之業者範圍，均需依其種類向主管機關辦理申報，原判決以被上訴人八十九年三至四月進口量為零即認無申報之義務，遽將原罰鍰處分及訴願決定撤銷，其適用法規顯有不當。上訴論旨據以指摘原判決違法，為有理由，爰將原判決廢棄並駁回被上訴人在第一審之訴，以符法制。

據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳　盛　信