最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第九三三號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第九三三號

上訴人

中國石油股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

周中臣律師

訴訟代理人

黃錫耀律師

訴訟代理人

林合民律師

被上訴人

交通部高雄港務局

代表人

乙○○

訴訟代理人

王伊忱律師

　　　　　　　　陳景裕律師

　　　　　　　　鄭美玲律師

右當事人間因商港法事件，上訴人不服中華民國九十二年三月二十五日高雄高等行政

法院九十年度訴字第一八七一號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

一、被上訴人以上訴人在大林埔外海敷設之浮筒及輸油管，係用於輸運裝卸油料，認其部分浮筒位於高雄港港區範圍內，且油管通過該港港區，乃以八七高港業營字第二七一六四號函通知上訴人自民國（下同）八十八年一月一日起，比照外海船舶加油作業港區管理費之標準計收港區管理費，上訴人不服，提起訴願，經改制前臺灣省政府以八八府訴一字第一五五八○四號訴願決定書為「原處分撤銷，由原處分機關另為原處分」之決定。嗣被上訴人另以八十九年七月二十七日八九高港業營字第二三二三八號函通知上訴人自八十九年八月一日起向上訴人計收高雄港外海浮筒輸送油料作業之碼頭通過費，每噸新台幣（下同）十五．八元（按自八十八年一月至九十一年十一月共計八億三千四百四十七萬三千一百零七元）。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人欲對商港設施使用人依商港法第十五條第三項收取碼頭通過費，其前提須繳納義務人於商港區域內，有利用商港設施之事實。經查，上訴人以自行出資於距離高雄港外海四．六海浬處，裝設油管直接將停於外海油輪所卸落下之原油輸送至上訴人之大林煉油廠油槽內。然上訴人此等外海浮筒暨輸油管線並非為便利商港之使用而設，與高雄港存在與否無任何關係，縱使系爭油管有部分位於商港區域內，亦僅單純通過而已，並非依附於商港，自非商港法第二條第六款所定義之「商港設施」，準此，上訴人既然未利用到任何商港設施，即無義務繳納碼頭通過費。次按，被上訴人認系爭油管位於港區，增加被上訴人之管理成本及造成利益損失，故必須按油料通過數量計收碼頭通過費云云，如此結論顯然荒謬矛盾，系爭油管若果真有被上訴人所謂限制其利用港口之情形，亦僅係因管線本身而已，殊與管線內所通過之油料數量無關。實則，系爭浮筒暨其油管並非位於高雄港本身之內，而僅係在高雄港以外之港區，對被上訴人利用高雄港並無影響。其次，港區不同於商港本身，而商港設施，本是為便利商港而存在，不因商港區域之擴大減縮而受影響。系爭浮筒暨其油管之敷設，本非為便利商港之目的，而僅為便利上訴人所屬大林煉油廠而為，縱在商港區域之內，亦因欠缺商港屬性，亦不可能為商港設施。如僅依商港法第二條第六款就商港設施之立法定義，以符合在「商港區域內」，「為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸等」之二條件，將一切水面、陸上、海底有關設施均認係商港設施，而不論其與商港之依存關係如何，則會出現原與商港無關之設施驟然質變成商港設施之不合理結果。至交通部所引「高雄港港埠業務費費率表」，其適用有其前提，即必須係使用「商港設施」，且該費率表碼頭通過費之計收範圍第七點規定，其所稱之「導管」係指屬於商港設施之導管，若與商港無關，自不應繳納碼頭通過費。再者，交通部鑑定報告指出碼頭通過費，縱與碼頭無關亦可課徵，惟果如此，則政府施政即無正當性可言，且查「高雄港港埠業務費費率表」對碼頭通過費之定義，亦無表示可與碼頭無關。故交通部所謂碼頭通過費不一定與碼頭有關連，若非不知其關連性，則屬故意曲解。退步言之，縱依交通部答覆所言，上訴人仍無繳納碼頭通過費之義務，蓋交通部之答覆亦承認碼頭通過費以貨物「進出商港」為前提，而系爭油料係由商港以外浮筒暨其管線輸送，並未進出商港，根本亦不符碼頭通過費收取之範圍，交通部九十一年四月二十六日交航字第○九一○○○三九三二號函暨相關說明，實無可採，為此，求為判決確認上訴人就經由所屬大林煉油廠第一、第二、第三、第四號外海浮筒暨相連輸油管線所輸送之油料對被上訴人無繳納碼頭通過費之給付義務。被上訴人應給付上訴人捌億參仟肆佰肆拾柒萬參仟壹佰零柒元，暨原審訴狀附表所示各金額之利息起算日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息等語。

三、被上訴人則以：按商港法第二條第六款、第十二條第一項暨同法第十九條第六款規定，上訴人敷設之大部分浮筒及輸油管線既係為裝卸貨物（油料）而在高雄港區內之水面或海底設置，即屬商港設施，此亦為交通部交航字第○九一○○○三九三二號函所肯認。又查，上訴人經被上訴人特許在高雄港區內敷設輸油管線直通該公司大林埔廠區，節省運輸成本，而上開輸油管線因係埋設於高雄港區域內之水域範圍海底下，該管線周圍並未架設圍堤攔阻，被上訴人為維護該管線及港區內船舶航行安全及環保等，自需防止船舶誤入油管所經水域停泊下錨或避免船舶在該水域損害沈沒等等，又高雄港進出船舶日益增加，被上訴人付出之行政管理成本自然與日俱增。且因上開管線埋設於該水域之故，高雄港業務量縱然日益成長，被上訴人亦不能將該水域劃為航道或拋錨區使用，事實上亦減損被上訴人之收益，實則，上開管線所經港區水域一定範圍內，被上訴人均無法做任何用途或工程開發利用，故而，被告因上訴人在港區內敷設輸油管線所增加之管理成本及所失去之利益，至深且鉅。其次，凡進出港口貨物，均須收取碼頭通過費，碼頭通過費之收取不以使用碼頭為限。此參諸經商港法第十五條授權並經交通部核定後公布施行之高雄港港埠業務費費率表內棧埠業務費率第（三）項第５點、第７點規定，及行政院七十年七月十一日台七十經九六九六號函釋自明。雖因當時上訴人係獨家經營油品市場之公營事業，基於政策上之考量，乃由改制前臺灣省政府交通處核定減收上訴人經由上開高雄港區內浮筒及輸油管線卸收油料之碼頭通過費，僅以每噸二元計收之，上訴人亦自七十年起即按其利用上開輸油管線通過高雄港區卸收之油料重量，以每噸二元之計收標準繳納碼頭通過費迄今。然目前油品市場已開放經營，油品價格亦隨市場機能機動調整，故當年政策上減收上訴人碼頭通過費之原因已不復存在，倘仍任由上訴人享有不同於其他公私事業機構之利益，實違公平合理原則等語，作為抗辯。

四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按行為時（下同）商港法第十五條第三項，及依據經該法律授權並經交通部核定後公布施行之高雄港港埠業務費費率表第三項規定，凡貨物進出高雄港均應繳交碼頭通過費，作為商港碼頭興建維護之用，此乃基於使用者付費之原則，由商港管理機關以國家公權力主體之資格，對使用碼頭者所收取之對價，而屬公共營造物之使用規費，其收取以繳納義務人個別使用港口碼頭為前提。次按，基於人民財產權為憲法所保障，規費既係人民繳納金錢之公法上負擔，其課徵自應有法律依據，如法律授權以命令訂定者，其授權應符合具體明確之標準，方符法律保留原則，此觀諸司法院釋字第四二六號解釋意旨自明。故而，參諸碼頭通過費之收取依據，即高雄港港埠業務費費率表，乃前揭商港法第十五條第三項所授權訂定之授權命令，而高雄港港埠業務費費率表中，有關碼頭通過費此一規費項目及費率，表列一般貨物每噸收取七．九元，管道裝卸貨物每噸收取十五．八元，係以貨物數量及運送方式為課徵標準，而課徵金額對碼頭使用人之財產權並未有過度侵害之虞，符合比例原則，亦無違商港法相關規定之意旨，應為法律保留原則所許。又按行為時商港法第二條第四款、第六款、第十二條第一項暨同法第十九條第六款規定，商港應係以運送貨物、載運旅客及供船舶停泊為主要功能，若為國家所興建經營，即屬於人與物相結合之公營造物。是以為達商港功能之充分作用，若經劃歸為商港區域，一切有助於商港營運、管理及安全之設施即為商港設施，又依據商港法第十二條第二項規定，商港設施除由商港管理機關自行興建外，亦得允許由第三人興建或租賃經營，其產權則歸商港管理機關所有。經查，有關系爭浮筒及輸油管線是否屬「商港設施」之疑義，經交通部勘驗結果，以浮筒與輸油管線為不可分之配套設施，除系爭第四浮筒緊鄰高雄港區線外，其他編號一至三號浮筒均位在高雄港區範圍內，而該四座浮筒之輸油管線則均在高雄港區範圍內，符合前揭商港法第二條第六款「商港設施」之定義，因而勘驗報告認係屬商港設施，此有交通部九十一年四月二十六日交航字第○九一○○○三九三二號函附卷可稽。申言之，有關商港設施之認定，不應拘泥於外觀型態，而應以功能為導向，此觀諸前揭商港法第二條第一項第四款自明，另參酌商港法第十二條規定，所有權及管理權固為判斷商港設施與否之考量因素，然非絕對標準，乃屬當然。按系爭浮筒及輸油管線之功能應係在輸送上訴人停泊外海油輪之油料貨物至其所屬大林廠區油槽，形式上雖無碼頭外觀，然實質上具有替代油輪停泊碼頭裝卸貨物之功能，進而節省上訴人運輸成本，依一般社會經驗法則，系爭浮筒管線之功能實與高雄港其他裝卸貨物之商港設施無異，自應視為商港法第十二條第一項，上訴人以約定方式興建之商港設施。從而，交通部基於權責專業機關所為之勘驗，其結果並無明顯偏離一般論理法則及經驗法則，於法應屬可採，系爭浮筒及輸油管線自應認係高雄港之商港設施。次查，高雄港港埠業務費費率棧埠業務費率第（三）項規定，碼頭通過費之收取，既屬使用規費性質，即應以繳納義務人使用碼頭或導管等商港設施裝卸貨物為前提。是系爭浮筒及輸油管既屬高雄港之商港設施，而有相當於碼頭、導管裝卸貨物之功能，平日應由被上訴人盡其善良管理義務，負責維護管理，並對於油管使用有妨害或有妨害之虞者，予以排除，且被上訴人因該管線經過水域之故，高雄港區之相關開發管理即受到限制，基於使用者付費之原則，系爭浮筒及輸油管線固由上訴人以約定方式自行興建，上訴人依法仍應繳納性質上屬於使用規費之碼頭通過費，以彌補被上訴人之管理成本，否則形同以全體納稅義務人繳納之稅捐貼補上訴人使用商港設施而增加被上訴人之勞費，致生不公平之現象。再查，有關公營造物規費之收取，其數額如何決定，向有成本原則及等價原則可資適用，且原則上固以成本原則為優先，即依行政及設施維護之成本計算繳納數額，然因成本原則涉及因素繁多，計算並不單純，遇有成本無法單獨計算之情況時，則或依等價原則，即受益人經濟之受益程度核算之。則公營造物管理機關基於主體地位，對於規費相關成本計算及徵收技術等問題，本屬最為熟稔，是有關規費數額計算，若涉及成本原則或等價原則之選擇及相關徵收問題，法院本於專業性之考量，即應尊重公營造物管理機關之自主規範權限，若其決定無顯然違法或不當情事，法院自不得任意干涉。準此，系爭浮筒及輸油管線所涉及之被上訴人維護管理、開發限制之成本，牽涉層面廣泛而不易計算，已如前述，被上訴人基於成本核算之困難及稽徵便利之考量，選擇以等價原則之原理核算上訴人碼頭通過費數額，即以輸送油料多寡作為計算標準，既無明顯違法或不當，於法即難謂有何違誤等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略謂：依商港法第二條第六款、第十二條第一項規定，商港設施係指以商港之存在為前提，在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客等增進商港功能為目的，由商港管理機關興建自營，或由商港管理機關與公私事業機構訂定契約，由公私事業機構依該約定方式興建或租賃經營之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。綜合交通部九十一年四月二十六日交航字第○九一○○○三九三二號、九十一年六月十四日交航字第○九一○○○五八七○號及九十一年七月十八日交航字第○九一○○○七○五二號函，可知交通部亦認商港設施為在商港區域內，以商港之存在為前提並以增進商港之功能為目的，非由商港管理機關興建自營，即應由公私事業機構依與商港管理機關約定之方式興建或租賃經營之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。交通部既認商港設施應符上開要件，惟查系爭浮筒暨油管之舖設，係專為上訴人所屬大林煉油廠輸送油料之用，而由上訴人自行舖設，自行管理，與高雄商港無關，並不符合交通部對商港設施所認應具備之要件，故其認定系爭浮筒暨油管為商港設施，即屬錯誤。原審亦認商港設施必須具備上開要件，惟未一一審究，即認定系爭浮筒及其油管為商港設施，自違背商港法第二條第六款、第十二條規定。尤其原審未查系爭浮筒暨油管，並非上訴人依商港法第十二條規定，與被上訴人有何約定而興建，竟在無任何證據下逕謂系爭浮筒暨油管「自應視為前揭商港法第十二條第一項，上訴人以約定方式興建之商港設施」，顯有不依證據認定事實之違法。且判決理由也全未交代認定之依據，亦有判決不備理由之違法。其次，原審不依商港設施之法律要件為判斷，反以一般社會經驗法則，認系爭浮筒暨油管與其他裝卸貨物之商港設施無異，顯有違論理法則。另按勘驗乃對事實而言，然查原審命交通部就法律問題表示意見，顯有違行政訴訟法第一百六十二條之規定，並有誤將意見當證據之謬誤。尤其是交通部就本件訴訟，本已在訴願決定中表示不利於上訴人之意見，且被上訴人為其下屬機關，加以收取碼頭通過費又對其均屬有利，故本難期為公正客觀之意見表示，而原審竟引最初即交通部九十一年四月二十六日交航字第○九一○○○三九三二號，連原審亦認有規避問題之函文為據，其引用亦有瑕疵。再按，碼頭通過費屬商港設施使用費之一種，其應否繳納，應以是否有使用碼頭設施為據，與是否影饗高雄港區之開發及管理，並造成被上訴人一定管理成本之損害無關。且查高雄港區亦有電信、電力、瓦斯、自來水等管線通過，為防止這些管線受損，必定亦要將這些管線通過之區域劃定為禁航區及禁錨區，與系爭浮筒暨油管同樣會影響高雄港區之開發及管理，造成被上訴人一定管理成本之損害，但何以並不因此而須繳納碼頭通過費，故原判決之推理顯有違論理法則。且所謂使用規費，係基於使用者付費之原則，由商港管理機關對使用碼頭者，依其使用之方式及情形徵收對價，被上訴人於徵收碼頭通過費時，自應就不同使用碼頭情形依不同費率收取之，始符公課公平負擔原則。惟本件被上訴人對於並未使用碼頭設施之上訴人，仍一律依商業用費率計收碼頭通過費，顯有違反司法院釋字第四二六號解釋所明示之公課公平負擔原則及平等原則。另外，碼頭通過費為商港設施費之一種，當然也以使用碼頭設施為其付費之原因，惟原審卻以「油管通過高雄港區造成開發及管理上損害」為判斷標準，此顯非商港法第十五條第三項所規定之商港設施使用者付費之原則。上訴人就以上所指，均曾於原審提出，惟原審均未表示意見，顯有判決不備理由之違法。並且，原審亦認系爭油管係直接連接外海浮筒與大林煉油廠之油槽，而僅係單純通過商港區域而已，非以增進商港之營運，管理安全等功能為目的，故與原審所謂商港設施應具有增進商港功能之目的之要件抵觸，但卻又認系爭浮筒暨油管為商港設施，故其理由即有矛盾，其判決當然違背法令。再者，本件被上訴人於大林埔外海四點六海浬處敷設之浮筒及輸油管時，曾獲被上訴人許可行政處分，當時被上訴人核發許可處分時，並未附加任何附款或負擔保留徵收任何規費之權利，上訴人因信任該行政處分並未徵收任何規費，而斥資敷設浮筒及輸油管，顯已因信賴行政處分而對營運有所安排，不料事後被上訴人竟反覆就以前已為未徵收規費之行政處分決定收取碼頭通過費，顯已影響上訴人對原法秩序之信賴，損及上訴人之利益，此項追溯既往之效果，顯有違信賴保護原則。原審竟准許被上訴人向上訴人徵收碼頭通過費，其判決當然違背法令等語。

六、本院按商港法第二條第六款明文規定「商港設施：指在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。」而第二條規定於該法第一章總則「名詞定義」，自應適用於該法各章有關「商港設施」之規定。本件上訴人敷設之大部分浮筒以及輸油管線均係為裝卸油料貨物，而設置在高雄港區內之水面或海底，揆諸上開規定，即屬商港設施，殊不因該設施係依同法第十二條以約定方式興建，抑或依同法第十九條申經商港管理機關許可敷設，而變更其性質。次按行為時商港法第十五條規定：「商港管理機關及公私事業機構，向商港設施使用人收取使用費、管理費與其他服務費之項目及費率，由商港管理機關擬訂，報請商港主管機關核准施行。」是故，被上訴人對上開敷設之商港設施（即上開高雄港區內之浮筒及輸油管）使用人即上訴人依法收取碼頭通過費，於法自無不合。依商港法第十五條授權並經交通部核定公布施行之高雄港港埠業務費費率表第（三）項規定：「碼頭通過費由貨方負擔。凡進出港貨物均收取碼頭通過費。計收範圍：．．．７、使用導管或其他機械設備裝卸之散裝或液體貨物。」並規定管道裝卸之貨物，費率每噸十五．八元。因此，被上訴人對使用上開敷設之商港設施（即上開浮筒及輸油管）裝卸油料之上訴人收取每噸十五．八元之碼頭通過費，於法有據。且依上開費率表之規定，所有進出港貨物均需收取碼頭通過費，並不以利用碼頭設施裝卸之貨物為限，此由上開規定中計收範圍第５項「由甲船直接卸裝乙船之貨物」及第７項「使用導管或其他機械設備裝卸之散裝或液體貨物」，均不必然利用碼頭設施裝卸貨物，更可獲得明證。又法學乃專門之學問，法學之用語縱為日常用語之一種，然用於法律上之規定，倘有特殊意義，即不得作通常之理解。所謂「碼頭通過費」乃財政收入之科目，應依所由規定之法令定其內涵，殊不得摭拾其科目名稱中之「碼頭」二字，空言其收取以有使用碼頭設施為前提。再則被上訴人依上訴人裝卸貨物之噸數收取費用，符合使用者付費之原則，並兼顧技術及成本之考量，與司法院釋字第四二六號解釋意旨及平等原則並無違悖。另訴願決定理由項下業已敍明：「目前油品市場已開放經營，油品價格亦隨市場機能機動調整，當年政策上減收訴願人（即上訴人）碼頭通過費之原因已不存在，若仍由訴願人享有不同於其他公私事業機構之利益，有違公平原則」等語綦詳，上訴人當年減收費用明顯違反商港法之規定，本件不生信賴保護問題。原判決部分理由雖欠周延，惟與結果不生影響，仍應予以維持。上訴論旨猶執前詞，並就原審採證認事之職權行使，及其他與判決基礎無何關涉之理由，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張 雅 琴