九十三年度判字第一二二六號｜行政：都市計畫｜裁判日期：93 年 09 月 23 日

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一二二六號上　訴　人　李淑娟即宏奇商行被上訴人　臺北市政府代　表　人　甲○○ 右當事人間因都市計畫事件，上訴人不服中華民國九十二年五月二十九日臺北高等行政法院九十一年度訴字第一六六五號判決，提起上訴。本院判決如左：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於臺北市○○區○○街一三○巷三十號一樓及地下室開設「宏奇商行」，系爭建築物位於都市計畫第三種住宅區內，案經被上訴人所屬警察局中山分局於民國（下同）九十年二月十六日臨檢系爭建築物查獲上訴人插電擺設賭博性電玩小瑪琍二檯、麻將乙檯，並在機具內查扣代幣共四百三十枚，以涉嫌賭博罪移送地檢署偵辦，案經臺灣臺北地方法院以九十年度簡字第一七七七號刑事簡易判決科處現場負責人許玉蘭罰金六千元在案。被上訴人認上訴人違規使用為電動玩具店場所，違反都市計畫法第三十四條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第八條規定，乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，以九十年八月三日府都一字第九○○七一二四五○○號函處上訴人新臺幣（下同）二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人於原審起訴主張：上訴人雖係上揭處所之使用人，但並非擺設電玩之人，此業經刑事判決確認在案，亦即為違規之行為人根本不是上訴人，而法律又無轉嫁罰之規定；按釋字二七五之解釋意旨，不論行政或刑事責任，皆採個人行為責任，都市計劃法第七十九條前段既然係處罰「所有權人、使用人或管理人」，則系爭處分自屬違法。次按最高行政法院判例四十九年判字第四十號、四十八年判字第八十三號、四十二年判字第十六號判例意旨，行政罰與刑罰雖得重複科處，但如處罰種類相同則行政法院與刑事法院皆不得重複宣告。此為實務上與學理上既定之見解，被上訴人已依電子遊戲場管理條例處十萬元罰鍰，今又依都市計劃法處二十萬元罰鍰，顯然一行為二罰，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。三、被上訴人則以：按系爭建築物，位於都市計畫第三種住宅區內，上訴人將上址違規使用為電動玩具店場所，違反都市計畫法第三十四條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第八條之規定。依司法院釋字第二七五號解釋意旨，上訴人應屬違反禁止規定，故原處分應無違誤。查「宏奇商行」之負責人為上訴人，雖由上訴人之母親許玉蘭管理，然負責人對於其使用之建築物應負保管及合法使用之責，又查行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用等語，作為抗辯。四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人係臺北市○○區○○街一三 ○巷三十號一樓及地下室「宏奇商行」之負責人，業據上訴人自承在案，上訴人提供上開住宅區建物由其母親許玉蘭擺設賭博性電動玩具小瑪莉二檯、麻將一檯供不特定客人賭博，經臺北市政府警察局中山分局於九十年二月十六日臨檢查獲，有許玉蘭簽署之臨檢紀錄表附卷可稽，許玉蘭因此經臺北地方法院以九十年度簡字第一七七七號判決罰金六千元在案，有該判決在卷可考。查系爭建築物屬都市計畫第三種住宅區，有土地使用分區圖在卷可憑，使用組別及使用項目應符合臺北市土地使用分區管制規則第八條規定，臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定，其第八條規定並無住宅區內土地或建築物可允許或有條件允許使用為電動玩具店之明文，上訴人既將系爭建築物供為賭博性電動玩具店使用之場所，即違反上開臺北市土地使用分區管制規則第八條規定。又查都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則等對「住宅區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對臺北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反臺北市土地使用分區管制規則，即亦違反前揭都市計畫法第三十四條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一之規定，被上訴人以九十年八月三日府都一字第九○○七一二四五○○號函，依都市計畫法第七十九條規定，處以上訴人二十萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，於法有據。按司法院釋字第二七五號解釋意旨，上訴人既為系爭建築物之使用人，且其母親於該建築物內從事賭博性電動玩具店之經營，上訴人縱無未必故意，亦有認識過失，自應負使用人之責。次按行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用，無一事不二罰之適用。至上訴人因於系爭建築物內供其母擺設電玩，違反「電子遊戲場業管理條例」第十六條之規定，復違反都市計畫法及臺北市土地使用分區管制規則，彼此間管制作用不同，違法行為並非一個，其課罰對象一為商業管理違法行為，一為都市計畫違法行為，兩者違法及處罰性質、構成要件皆不相同，要無一事不二罰原則之適用至明。另上訴人所舉判例要旨分別明示「二者性質不同，分別依照規定予以處罰，於法並無限制，不生重複問題」、「二者併用，於法並無限制，不發生從一重處斷之問題」及「無於刑事制裁後，不再受行政制裁之限制」而非上訴人所主張之意旨，至學者之見則非實務定見，要無援引餘地，從而，上訴人此項主張，亦屬無據等由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、上訴意旨略謂：上訴人與上訴人母親間究屬不同之人格主體，許玉蘭之個人行為，與上訴人無涉，原審竟將其擬制為上訴人之行為，顯與「刑止一身」之法理相違。其次，許玉蘭擺設電玩之行為並不相當於「經營電動玩具店」，原審在無證據證明上訴人知情或授意之情形下竟然認定上訴人「經營電動玩具店」，其認事用法亦與證據法則、經驗法則及本院三十九年判字第二號判例意旨相違。按司法院釋字第四○二號、釋字第三一三號意旨，都市計畫法第七十九條第一項規定，顯已違反法律保留與授權明確性原則，而臺北市土地使用分區管制規則採取「正面表列」方式規定，其內容已逾越母法之範圍，違反都市土地分區編定、限制使用並予管制之立法目的，且增加人民依法使用其土地權利之限制，亦與憲法第二十三條法律保留原則有違。其次，依前述司法院解釋意旨，都市計畫法第七十九條第一項規定之構成要件應做最嚴格之解釋，其中各級政府依本法所發布之命令，係就本法所禁止之行為，作補充說明之規定，如為本法未禁止之行為，或係其他刑事或行政法令已有專門規制處罰之規定者，即不因違反各級政府所發布禁止行為之命令，而認為構成都市計畫法第七十九條第一項規定之處罰要件。本件上訴人母親許玉蘭於系爭建築物擺設電動玩具之行為，既屬刑法所禁止之賭博行為，復為特別行政罰所制裁之行為，即非都市計畫法第七十九條第一項規定所欲處罰之對象，亦與都市計畫法要求依照都市計畫之分區編定、限制使用並予管制之立法目的無涉，原審未探究法律規定之本旨，顯有判決消極不適用法則或適用不當之違背法令。抑有進者，原處分援為課處上訴人罰鍰之依據，分別為都市計畫法第三十四條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一第一款及第二十六條暨都市計畫法第七十九條第一項等規定，然原處分並未說明案爭行為有何有妨礙居住安寧、公共安全、衛生等之情事，逕為處罰，顯未符合「依法行政之原則」。況以案爭情形僅放置三台機具，竟裁罰二十萬元之罰鍰，顯失「比例原則」之平，其判決當然違背法令等語。六、本院按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨碍都市計畫之使用。」、「都市計畫得畫定住宅區、商業區、工業區等使用區，並得視實際情況，畫定其使用區或特定專用區。前項各使用區得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」、「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」行為時都市計畫法第六條、第三十二條、第三十四條定有明文。「台北市土地使用分區管制規則」，係依都市計畫法第八十五條及都市計畫法台北市施行細則第二十六條之具體授權所訂定，其第八條採正面列舉方式予以限制使用，並未逾越上開法律授權之內容及範圍，且符合都市計畫法第一條及第三條之立法目的。本件上訴人違反使用管制，被上訴人依都市計畫法第七十九條第一項予以裁罰，按諸司法院釋字第三四五號、第三四六號解釋意旨，與法律保留及授權明確性之原則並無違悖。上訴論旨主張都市計畫法第七十九條第一項牴觸司法院釋字第四○二號及第三一三號解釋云云，尚無足採。次按電子遊戲場業管理條例第二條規定：「本條例所稱電子遊戲場業，指設置電子遊戲機供不特定人益智娛樂之營利事業。」同法第四條第一項規定：「本條例所稱電子遊戲機，指利用電、電子、電腦、機械或其他類似方式操縱，以產生或顯示聲光影像、圖案、動作之遊樂機具，或利用上述方式操縱鋼珠或鋼片發射之遊樂機具。但未具影像、圖案，僅供兒童騎乘者，不包括在內。」上訴人所營「宏奇商行」為營利事業，其內擺設賭博性電玩小瑪琍二枱、麻將乙枱，供人賭玩，無論係供為賭博場所或為電動玩具，即屬違法經營之電子遊戲場業，另該當於都市計畫法第七十九條第一項之處罰要件。原判決認為二者管制目的、違法及處罰性質、構成要件，皆不相同，要無一事不二罰之適用，自屬有據。再按都市計畫法第三十四條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一之規定，係屬原則性、一般性之廣義規範，上訴人既違反具體詳細管制規定之台北市土地使用分區管制規則，自有都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則相關規定之適用。原處分援引各該規定予以裁罰，並無違誤。上訴人論旨謂原處分未說明合於各該規範內容云云，要無足採。末按違反都市計畫法第七十九條第一項者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰鍰，被上訴人於其行政裁量之範圍內裁處上訴人二十萬元罰鍰，尚未逾越裁量權限或濫用裁量權力，依行政訴訟法第二百零一條之規定，行政法院之審查職權應受限制。且不得以宏奇商行擺設賭博性電玩之枱數，遽謂本件被上訴人所為罰鍰違反比例原則。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　九　　　　月　　二十三　　　日最高行政法院第三庭審判長法官　　　廖　政　雄法官林茂權法官　　　林　清　祥法官　　　鍾　耀　光法官　　　姜　仁　脩右正本證明與原本無異法院書記官　張　雅　琴中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　九　　　　月　　二十四　　　日

最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一二二六號

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