最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第三五三號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第三五三號

上訴人

中央選舉委員會

代表人

乙○○

被上訴人

甲○○

右當事人間因申報公職人員財產事件，上訴人對於中華民國九十一年一月二十五日臺

北高等行政法院九十年度訴字第二六八六號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人以被上訴人係中華民國第十任副總統候選人，為公職人員財產申報法第二條第二項規定應申報財產之人，於民國八十九年一月三十日辦理副總統候選人登記時，明知應申報財產，無正當理由不為申報，乃依公職人員財產申報法第十一條第一項前段及同法施行細則第十一條第一項規定，以八十九年八月九日中選政字第八九○○九二七號罰鍰處分書處以罰鍰新臺幣三十萬元。被上訴人不服，循序起訴主張：公職人員財產申報法第二條第二項規定「縣（市）級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」未明文規定包括總統、副總統候選人。該法施行細則第十一條加列總統副總統候選人，違反中央法規標準法。且公職人員選舉罷免法為規範所有公職人員之根本法，為母法，效力高於子法之公職人員財產申報法。根據總統副總統選舉罷免法第三節第二十條至第二十三條等，均無總統副總統候選人應繳交財產申報始得登記之規定，第二十二條及二十七條規定不得登記之各項中，亦均無必須申報財產之條文，可見總統副總統候選人無庸申報財產。原處分及訴願決定均有不合，為此訴請撤銷。

上訴人則以：依公職人員財產申報法第二條第二項、第十一條第一項前段及同法施行細則第十一條第一項規定，副總統候選人應於選舉登記時申報。被上訴人於八十九年一月三十日辦理中華民國第十任副總統候選人登記時，明知應為申報，無正當理由不為申報，上訴人乃依公職人員財產申報法第十一條第一項前段及同法施行細則第十一條第一項規定，處以罰鍰，於法並無違誤。總統副總統選舉罷免法、公職人員選舉罷免法、公職人員財產申報法之規範目的及對象容有不同，惟其法律位階並無二致。是以總統副總統之選舉，應適用總統副總統選舉罷免法；其他公職人員選舉，應適用公職人員選舉罷免法。惟不論總統、副總統或其他公職人員候選人，均屬公職人員財產申報法之適用對象，均應於選舉登記時申報財產等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：總統副總統選舉罷免法第一條第二項規定：「總統、副總統選舉、罷免，依本法之規定，本法未規定者，依其他有關法令之規定。」公職人員選舉罷免法第一條規定：「公職人員選舉、罷免，依本法之規定，本法未規定者，依其他有關法令之規定。」公職人員財產申報法第一條規定：「為端正政風，確立公職人員清廉之作為，建立公職人員利害關係之規範，特制定本法。」三者各有其規範之目的與對象，均屬法律位階。依各該法相關規定可知，關於選舉罷免等項，總統、副總統適用總統副總統選舉罷免法；總統、副總統以外之其他公職人員，即中央公職人員：國民大會代表、立法院立法委員、地方公職人員：省（市）議會議員、縣（市）議會議員，鄉（鎮、市）民代表會代表、省（市）長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村、里長等適用公職人員選舉罷免法。而關於財產之申報之事項，依公職人員財產申報法第二條第一項規定，包括總統、副總統在內之公職人員，均屬公職人員財產申報法之適用對象，一律適用公職人員財產申報法之規定申報財產。依公職人員財產申報法第一條規定之立法目的言之，原應以公職人員為限，惟因公職候選人雖尚未取得公職人員之身分，然認其有申報財產接受全民監督之必要，遂於該法第二條第二項規定：「縣（市）級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」所謂「縣（市）級以上公職候選人」，應指規定於同條第一項定義之總統、副總統、立法委員及縣（市）級以上各級民意機關民意代表等公職候選人而言，尚難割裂適用規範公職人員選舉罷免等項之公職人員選舉罷免法第二條關於「公職人員」

之定義。從而公職人員財產申報法第十一條前段關於：「本法第二條第二項所稱縣（市）級以上公職候選人，係指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、副總統之候選人及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為國民大會代表、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長之候選人」規定，不悖公職人員財產申報法第二條第二項規定意旨，總統、副總統候選人於辦理選舉登記時，自應依該法申報財產。又總統副總統選舉罷免法及公職人員財產申報法均未就總統、副總統候選人於辦理選舉登記時，未依規定申報財產，上訴人不得受理總統候選人登記等法律效果為規定，尚難因上訴人已受理未申報財產之被上訴人為總統候選人登記，即推認總統、副總統無申報財產之義務。被上訴人主張公職人員選舉罷免法為規範所有公職人員之根本法，性質為母法，明顯高於僅規定公職人員財產申報近似子法之公職人員財產申報法，應以公職人員選舉罷免法定義之公職人員為準。總統副總統選舉罷免法既未規定於選舉登記時需為財產申報，上訴人確在登記當天，接受被上訴人引述之法律條文見解，所以同意登記乙節，尚難採取。惟按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨，故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法律之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定裁罰性之行政處分條款。」司法院釋字第三一三號、第四○二號解釋意旨可資參照。查公職人員財產申報法施行細則固係依公職人員財產申報法第十六條規定：「本法施行細則，由行政院會同考試院、監察院定之。」所定，惟係屬概括授權規定，依上述說明僅能就公職人員財產申報法有關細節性及技術性之事項為規定，尚不得超越公職人員財產申報法授權以外，逕行訂定準用公職人員財產申報法關於裁罰規定之依據。又公職人員財產申報法第四條第三款規定「公職候選人」之受理申報機關、第六條第一項後段規定「縣（市）級以上公職候選人」受理申報機關（構）之處理、第十四條前段規定「第二條第二項所定公職候選人」財產資料之發還、銷燬及留存等，均與同法「公職人員」另為不同之規定，顯見「公職候選人」財產申報，不能遽引「公職人員」相關之規定，而為相同之認定。則同法第十一條規定：「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同（第一項）。第二條第一項第一款至第四款、第八款及第九款所列公職人員受前項處罰者，公告其姓名（第二項）。公職人員受理第一項處罰後，經受理申報機關（構）通知限期申報或補正，無正當理由仍未申報或補正者，處一年以下有期徒刑、拘役或科新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰金（第三項）。對於第六條第一項申報之資料，基於營利、徵信、募款或其他不正當目的使用者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰（第四項）。」既只規定「公職人員」，其適用對象僅限於「公職人員」，而不及於「公職候選人」。是「公職候選人」於選舉登記時，不依規定申報財產，因公職人員財產申報法既未規定有處罰之明文，亦無準用第十一條之條款，則上訴人對於被上訴人不為申報所為之裁罰，尚乏依據。雖公職人員財產申報法施行細則第十一條後段規定：「本法第二條第二項‧‧‧所稱準用本法之規定，係指準用本法第五條、第十條、第十一條第一項、第三項、第四項及第十三條之規定。」其中關於逕行準用公職人員財產申報法第十一條第一項、第三項、第四項對違反申報義務者之處罰部分，因該施行細則係依據公職人員財產申報法第十六條概括授權而訂定，該條並未對「公職候選人」違反申報財產義務者應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，參諸司法院釋字第三一三號、第四○二號解釋理由意旨及首開說明，顯已逾越母法授權之範圍，復參照司法院釋字第一三七、二一六號解釋意旨，本院自不受其拘束。因此，上訴人依公職人員財產申報法施行細則第十一條後段規定準用公職人員財產申報法第十一條第一項前段規定處罰被上訴人，有違憲法保障人民權利之意旨。至於公職人員財產申報法第二條第二項規定：「縣（市）級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」所稱「準用本法之規定」，應係指關於選舉登記時有關之申報規定而言，依前開司法院解釋意旨及說明，尚難據以擴充解釋為當然包括準用同法第十一條關於處罰之規定在內。雖然受理查詢之機關（構）、團體、個人無正當理由拒絕說明或虛偽說明者，或通知限期提出說明，逾期未提出或提出仍為虛偽者等情，因同法第十條關於受理申報機關查詢權及有關處罰之規定，於公職候選人之受理申報機關亦有其適用，有上述情形發生，依同法第十二條第三款規定，各級選舉委員會即得為辦理罰鍰之機關，然並不能以此即認應當然準用同法第十一條關於處罰之規定。故法務部八十九年四月廿九日法八十九政字第○○八八七六號函：「查公職人員財產申報法（以下簡稱本法）第二條第二項前段係規定『準用本法之規定』，並未限制『準用』範圍，再參照本法第十二條第三款規定將各級選舉委員會列為辦理罰鍰之機關，二者綜合以觀，本法第二條第二項前段所稱『準用本法之規定』，自應包含本法所定與『公職候選人』性質不相違背之所有條文，是對於公職候選人準用本法罰則，係明定於本法即『法律』當中，無待另行授權。至本法第二條第二項後段規定『應於選舉登記時申報』，係另就申報日期特設規定，當無限制前段規定『準用』範圍之意。又本法施行細則第十一條第一項後段規定『所稱準用本法之規定，係指準用本法第五條、第十條、第十一條第一項、第三項、第四項及第十三條之規定』則屬就本法第二條第二項前段規定所為解釋性規定，並非自行增加法律所未規定之限制。」將公職人員財產申報法第二條第二項所稱「準用本法之規定」，擴張解釋認：「對於公職候選人準用本法罰則，係明定於本法即『法律』當中，無待另行授權」，乃該機關之看法，核與司法院釋字第三一三號、第四○二號解釋理由意旨不合，本院亦不受其拘束。本件被上訴人於辦理總統副總統選舉登記時，固應依公職人員財產申報法規定申報財產，惟其不為申報時，尚難以同法第十一條第一項前段相繩。上訴人逕依同法裁罰被上訴人罰鍰三十萬元，自有可議，訴願決定未審及此，遽予駁回，亦有疏略，均屬無從維持。被上訴人起訴請求撤銷原處分及訴願決定非無理由，而應將原處分及訴願決定均予撤銷，固非無見。

惟查：公職人員財產申報法第二條第一項規定：「左列公職人員應依本法申報財產：

一、總統、副總統。．．．。」第二項規定：「縣（市）級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」第四條規定：「受理財產申報之機關（構）如左：

一、．．．。二、．．．。三、公職候選人之申報機關為各級選舉委員會。」第十條規定：「受理申報機關（構）認有申報不實者，得向該財產所在地之機關（構）、團體或個人查詢，受查詢者有據實說明之義務。受查詢之機關（構）、團體或個人無正當理由拒絕說明或虛偽說明者，處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰，經通知限期提出說明，逾期未提出或提出仍為虛偽者，按次連續處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰。」第十一條規定：「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同。第二條第一項第一款至第四款、第八款及第九款所列公職人員受前項處罰者，公告其姓名。公職人員受理第一項處罰後，經受理申報機關（構）通知限期申報或補正，無正當理由仍未申報或補正者，處一年以下有期徒刑、拘役或科新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰金。對於第六條第一項申報之資料，基於營利、徵信、募款或其他不正當目的使用者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」第十二條規定：「本法所處罰鍰，由左列機關為之：一、受理機關為監察院者，由該院處理。二、受理機關（構）為政風單位或經指定之單位者，移由法務部處理。三、受理機關為各級選舉委員會者，由各該選舉委員會處理。」公職人員財產申報法施行細則第十一條規定：「本法第二條第二項所稱縣（市）級以上公職候選人，係指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、副總統之候選人及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為國民大會代表、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長之候選人；所稱準用本法之規定，係指準用本法第五條、第十條、第十一條第一項、第三項、第四項及第十三條之規定。

前項公職候選人應於辦理候選人登記時，填具公職候選人財產申報表，格式如附表二，提出於各該受理候選人登記之選舉委員會。前項應申報之財產，為公職候選人辦理候選人登記當日，其本人、配偶及未成年子女所有之本法第五條第一項各款所列之財產。」按準用者，乃藉指示參照被準用法規之被規整之構成要件或法效果。被參照之法規範之適用，僅屬準用性質，自與被準用之法規之直接適用無法等量齊觀，亦即不可自始排除因事物本質之差異，所必有之差別處理。由於公職候選人與公職人員關於財產之申報時間、申報受理機關、罰鍰處理機關、申報資料之發還等事項之本質尚有不同，乃特別於公職人員財產申報法第二條第二項、第四條第三款、第十二條第三款為前述規定，並於第十四條規定：「受理財產申報機關（構），於申報人喪失第二條第一項所定公職人員身分之日起屆滿一年，或第二條第二項所定公職候選人自公告當選之日起屆滿六個月，應將其申報財產資料發還申報人；不能發還者，應銷燬之。但司法機關、監察機關依法通知留存者，不在此限。」依上規定可知，公職人員財產申報法除明定公職候選人之財產申報義務，並就公職候選人與一般公職人員不同之申報受理機關及罰鍰之處理機關為明文特別規定外，其餘則規定準用該法。是該法有關「公職人員」之規定，除與前述特別規定相牴觸者外，均應準用，並未排除罰則之準用。公職人員財產申報法施行細則第十一條後段規定：「本法第二條第二項‧‧‧所稱準用本法之規定，係指準用本法第五條、第十條、第十一條第一項、第三項、第四項及第十三條之規定。」係闡述該法第二條第二項所定準用範圍，，並非自行規定處罰構成要件與法律效果。其規定得準用同法第十一條第一項，與該法第二條第二項規定無違，當無違反公職人員財產申報法第十六條之授權或牴觸司法院釋字第三一三號、第四○二號解釋意旨可言。原判決謂公職人員財產申報法第十一條既只規定「公職人員」，不得擴張解釋及於公職候選人，該法第二條第二項所謂縣（市）級以上公職候選人準用公職人員財產申報法之規定，只準用關於選舉登記時有關之申報規定而已，違反申報義務之處罰規定不在準用之列，尚有可議。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，自應將原判決廢棄。又被上訴人是否有公職人員財產申報法第十一條規定情形，事涉事實認定，爰發回原審法院調查，另為適法裁判。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱 彰 德