最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第六一八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第六一八號

上訴人

行政院國軍退除役官兵輔導委員會高雄市榮民服務處

代表人

章長蓉

訴訟代理人

洪條根律師

訴訟代理人

周君強律師

被上訴人

呈祥禮儀有限公司

代表人

甲○○

右當事人間因採購事件，上訴人不服中華民國九十二年一月二十一日高雄高等行政法

院九十一年度訴字第五九七號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

一、上訴人於民國（下同）九十年十月十一日為高雄市單身亡故榮民喪葬事務辦理公開招標，開標結果，被上訴人為最低標廠商，惟上訴人認其所提出之標價有顯不合理情事，乃決定暫時保留決標權，並命被上訴人提出說明及繳交差額保證金後，再予決標。嗣被上訴人於期限內提出說明並如數繳交差額保證金後，上訴人仍於九十年十月二十二日以（九○）高市榮字第五○七○號函不予決標予被上訴人。被上訴人不服，提出異議未獲變更，提起申訴亦遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、被上訴人於原審起訴主張：按行為時（下同）政府採購法第五十八條規定，本件縱認被上訴人有上訴人所認「最低標價顯不合理」之情，上訴人亦僅得限期通知該廠商提出說明或擔保而已，除非廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保，始得不決標予被上訴人，本件被上訴人不僅已提出合理說明且已繳交本件『差額保證金』予上訴人，即已擔保差價之風險，上訴人應決標予被上訴人，始為合法。上訴人竟不予決標，其招標行為顯有違法。上開見解，亦為行政院公共工程委員會（八九）工程企字第八九○三六七三七號函釋「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」所採。另依上訴人所述，其於評審前曾分組訪價，訪價報告亦載明被上訴人係其長期往來之優良廠商，足證被上訴人並無不能誠信履約之虞。且上訴人於事後始要求被上訴人應出具殯葬物原出廠證明等事，已不無可議，亦與現行實務作法有違。其次，系爭招標行為於行政院公共工程委員會審議處理時該委員會議明白亦表示：「．．．上訴人機關就其招標過程確有違法，且上訴人機關未於招標文件中明確訂定治喪級距，致其單價及廠商之標價與辦理每名單身亡故榮民殯葬事宜所應支出之費用不一致，容有未洽，系爭採購招標方式違背法令結果，不但影響廠商投標意願，．．．顯足以影響採購公正。」等語，反證上訴人之處分確有違法不當之處。而行政院公共工程委員會竟又棄該理由於不顧，遽為不利於被上訴人之審議結果，顯有損害被上訴人之權利及法律上利益。再者，被上訴人另於九十年七月九日參與「行政院國軍退除役官兵輔導委員會—龍泉榮民醫院單身亡故榮民喪葬事務」之投標，該案係由訴外人萬福企業社得標，其得標總金額為「十元」，行政院國軍退除役官兵輔導委員會—龍泉榮民醫院亦決標與該訴外人，該機關就決標、審標之過程亦無對訴外人萬福企業社所列舉之各項治喪物品價格低廉、協力供應商有無與之締結契約等事項逐一審核，依行政程序法第六條所明定之平等原則，上訴人自不得驟為不利於被上訴人之行政行為，否則即屬違法。為此，求為判決撤銷原處分及申訴審議判斷等語。

三、上訴人則以：按政府採購法第四十八條第一項第二款規定，上訴人於開標後決標前，發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者，自得不予決標。經查，上訴人縱有行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書理由第四點所指關於以採購總額投標之不當而足以影響採購之公正，然被上訴人就九十九品項殯葬物品其中多達六十品項在十元以下，以現時物價水準，偏離市場行情至鉅，足認被上訴人罔顧市場機能，而有不正競爭之不當行為，且使其他投標廠商無以公平競標，上訴人難以維持採購品質，顯足以影響採購公正。茲兩造所為，既皆有不當而足以影響採購公正，則上訴人於開標後決標前不決標予被上訴人，自屬於法有據。復按政府採購法之頒定，非在縮限政府採購機關對採購品質及締約權之自主性及裁量權，該法第五十八條規定僅在規範最低標價或其部分標價顯不合理，有降低品質之虞時，採購機關得採取之相應措施，以命其提供擔保或提出說明，甚而包括決標於次低標，但非採購機關必須擇一選項之強行規定，採購機關仍有採取其他必要措施之斟酌權，此觀該法第八十五條之一、八十五條之四採購招標機關對採購申訴審議委員會於審議判斷中之建議招標機關處置之方式，尚且得於報請上級機關核准後以書面提出說明拒絕接受，並無強制訂約之規定，且該條文中，均明定「得」如何，而非「應」如何甚明。另行政院公共工程委員會所頒定之「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」，並未如被上訴人所言廠商提出差額保證金後即須決標予最低價之廠商；其中第四項之三反謂：「最低標未於機關通知期限內提出說明，或提出之說明被機關認為不合理，不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。即使最低標願意承做，也願意提出差額保證金，機關仍可不決標予最低標。如有押標金，發還之。」又政府採購法第五十八條之差額保證金，依行政院公共工程委員會所定之押標金保證金暨其他擔保作業辦法第三十條規定，有其數額上之限制，有時雖繳納差額保證金，也不足以擔保誠實履約，採購單位自有斟酌權。且以本件而言，係以年度之單身亡故榮民喪葬事務為採購標的，無法確定採購總數，洵如本件行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書判斷理由四所言，其繳納之差額保證金並不足以擔保履約，上訴人自可不予決標予被上訴人，否則以上訴人上年度辦理榮民喪葬事件二百件計算，被上訴人之差額保證金應為其現繳納差額保証金之二百倍，被上訴人恐亦無意願繳納等語，作為抗辯。

四、原審判決撤銷申訴審議判斷及原處分係以：政府採購法第五十八條之規定，係採購機關本應採最低標決標，但因開標時發現最低標廠商標價偏低，經認定其有顯不合理等情事，在欲決標予次低標廠商前，為免爭議，乃先賦予採購機關保留暫不決標之權限，並通知最低標廠商，讓其有提出合理說明或繳交差額保證金之機會，以保證其得標後確能履約，從而「差額保證金」性質，即屬「標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」之擔保，若廠商已於期限內提出擔保者，縱使採購機關認定最低標廠商標價顯不合理，且在其說明後仍無法消除不合理之疑慮，仍應認該差額保證金已足以擔保契約之履行，採購機關即應逕行決標予該廠商，否則差額保證金之規定，無異形同具文；行政院公共工程委員會八十九年十二月十一日（八九）工程企字第八九○三六七三七號「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」函釋所述內容，亦採相同意見。經查，上訴人辦理系爭招標案，係採訂底價之最低標方式，開標結果，被上訴人投標之總標價七萬五千元，為參與投標廠商中最低標，並在底價五十萬零二千一百六十元內，然上訴人認為被上訴人所提出之總標價低於底價百分之八十，而有「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」之情形，乃先辦理保留決標權，同時命被上訴人於開標後五日內繳交差額保證金三十二萬六千七百二十八元並提出成本分析等，被上訴人業已如數繳交並提出品項分析與說明，故被上訴人之說明縱非完全合理，惟被上訴人既已提出差額保證金，徵諸上開說明，上訴人即應依政府採購法第五十八條之規定決標予被上訴人，要無再予審酌被上訴人是否有標價顯不合理之餘地，上訴人之裁量權於此應予限縮；此外，除「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」者外，均有義務進行決標，且有義務決標予依照招標文件屬於最低標或最有利標之投標廠商，故締約自由原則在此部分，應有適用上之限制。又本件縱有上訴人所述之「各品項物品，低價高報、高價低報，有品質不良而無法誠信履約之虞」，實乃因本件招標以總額最低標而未就各品項之條件另為限制所致，此乃可歸責上訴人之事由，要無因此命被上訴人負擔不利益，是上訴人片面不予決標，難謂適法等由，為其判斷之基礎。

五、本院按政府採購法第四十八條第一項第二款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：．．．二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」是上訴人於開標後決標前，發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者，自得以此規定不予決標。經查，上訴人於原審抗辯：上訴人縱有行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書理由第四點所指關於以採購總額投標之不當而足以影響採購之公正，然被上訴人就九十九品項殯葬物品其中多達六十品項在十元以下，以現時物價水準，偏離市場行情至鉅，顯不合理。如以被上訴人投標價而誠信履約，不惟無利可圖，反有鉅額虧損；若撙節成本，則無以兼顧亡者尊嚴，亦難撫慰親友。足認被上訴人罔顧市場機能，而有不正競爭之不當行為，且使其他投標廠商無以公平競標，難以維持採購品質，顯足以影響採購公正。茲兩造所為，既皆有不當而足以影響採購公正，則上訴人於開標後決標前不決標予被上訴人，自屬於法有據等語；另主張本件係以年度之單身亡故榮民喪葬事務為採購標的，無法確定採購總數，洵如行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書判斷理由四所言：「招標機關就應採單價決標之系爭採購，未以標價乘以預估採購量與單價乘以預估採購量之百分之八十之差額計算差額保證金，而以與不符實際之所謂決標價與底價百分之八十之差額計算差額保證金，通知申訴廠商繳納，依上揭說明，即屬違法．．且無法據以繳納差額保證金，有效約束得標廠商確保品質誠信履約，顯足以影響採購公正。」從而被上訴人繳納之差額保證金並不足以擔保履約，上訴人自可不予決標予被上訴人等語。各該抗辯及主張倘若屬實，攸關本件是否該當於政府採購法第四十八條第一項第二款規定不予開標決標之情事，且為申訴審議判斷駁回之理由，自屬重要防禦方法。原審未斟酌及此，遽謂被上訴人既已提出差額保證金，上訴人即應依政府採購法第五十八條之規定決標予上訴人，要無再行審酌被上訴人是否有標價顯不合理之餘地，上訴人之裁量權於此應予限縮等詞，而為不利於上訴人之判決，即有可議。上訴論旨執以指摘原判決違誤，為有理由，應將原判決廢棄發回。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張　雅　琴